整體性治理視角下的跨域環(huán)境治理——以小清河流域為例

允春喜，上官仕青

（中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，青島 266100）

作為一種公共產(chǎn)品，生態(tài)環(huán)境具有明顯的外部性特點，生態(tài)環(huán)境的整體性決定了環(huán)境污染不以人為的行政區(qū)劃邊界為限。對于流域來說，依托河流上、中、下游之間形成了密不可分的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)聯(lián)系，這種天然聯(lián)系呼吁“你中有我，我中有你”的整體性治理模式，各方共同致力于流域水環(huán)境的改善。

1 跨域環(huán)境治理的困境與整體性治理的凸現(xiàn)

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提出了更高的要求，而跨域水環(huán)境問題也成為眾多環(huán)境公共問題中亟待解決的問題之一。“科層治理由于狹隘的服務(wù)視野、政策目標(biāo)與手段相互沖突、資源運(yùn)作重復(fù)浪費、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)重疊、公共服務(wù)分布于各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性，無法從整體上提供公民所需要的服務(wù)”[1]。各地方政府或部門從自身利益出發(fā)作出符合自身利益的選擇，在這種以效率為導(dǎo)向的工具理性追求中“以自由、正義和公平等術(shù)語為代表的一些更廣泛的人類價值問題正在失去它們作為評判標(biāo)準(zhǔn)的重要性，取而代之的是一種‘成本收益計算’和‘手段和目的的計算’。當(dāng)效率的衡量成為唯一的討論議題的時候，協(xié)商的、溝通的以及參與的功能都將失去它們的重要性”[2]，個體理性的選擇最終導(dǎo)致了集體的非理性。如何突破跨域水環(huán)境治理中的“囚徒困境”值得我們思考。

跨域水環(huán)境問題的整體性和復(fù)雜性使得依靠單個地方政府或政府部門無法妥善解決，探究如何在政府內(nèi)部維護(hù)縱向權(quán)威的基礎(chǔ)上搭建有利于地方政府間橫向溝通的橋梁對于實現(xiàn)跨域環(huán)境問題的解決具有重要意義。整體性治理主張在不建立“超級機(jī)構(gòu)”（Super Institutions)和取消行政邊界的前提下，以公眾需求為導(dǎo)向，通過協(xié)調(diào)或整合實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的整體化供給，最大程度的滿足公眾需求。強(qiáng)調(diào)通過政府部門間政策目標(biāo)的一致與政策執(zhí)行的相互強(qiáng)化減少乃至消除碎片化政府的弊端，克服各自為政、部門主義、地方保護(hù)主義的沉疴，減少不同政策、項目間的沖突與矛盾，致力于通過改善政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)為公眾提供無縫隙的服務(wù)，最終實現(xiàn)治理行動中的合作無間。整體性治理理論希望在治理的層級、治理的功能和公私部門三個維度上，完成政策、服務(wù)供給和監(jiān)督等過程的整合[3]。因此，整體性治理“并不是一組協(xié)調(diào)一致的理念和方法，最好把它看成是一個傘概念，是希望解決公共部門和公共服務(wù)中日益嚴(yán)重的碎片化問題以及加強(qiáng)協(xié)調(diào)的一系列相關(guān)措施”[4]。這與跨域環(huán)境綜合性治理目標(biāo)不謀而合。

2 小清河流域環(huán)境治理碎片化的表現(xiàn)

小清河是山東省省管大型河道，流經(jīng)濟(jì)南市、濱州市、淄博市、東營市、濰坊市等五個地級市，共計18個縣（市、區(qū)）、涵蓋306個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。小清河全長237公里，流域面積10572平方公里，流域面積約占全省總面積的9.6%，人口約占全省總?cè)丝诘?2%，流域內(nèi)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價值占全省經(jīng)濟(jì)總量的16%，是連接省會城市群經(jīng)濟(jì)圈、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的天然紐帶，在山東省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中有著舉足輕重的地位。[5]山東省委、省政府對小清河流域進(jìn)行了多次治理，但這種由上級主導(dǎo)，縱向協(xié)調(diào)機(jī)制起實質(zhì)性作用的治理模式并未完全實現(xiàn)小清河的善治。根據(jù)蘭普頓的模型[6]，碎片化權(quán)威的解釋框架包括價值整合、資源和權(quán)力的分配結(jié)構(gòu)、政策制定和執(zhí)行過程三方面。

2.1 地方政府價值、理念的碎片化

價值、理念對地方政府行為的選擇具有導(dǎo)向性作用，不同的價值、理念影響地方政府在小清河流域水環(huán)境治理目標(biāo)與治理力度的行為選擇。一方面，地方政府的價值理念受到異化政績觀的影響，從而導(dǎo)致碎片化。在政治晉升壓力下，地方政府更傾向于優(yōu)先完成GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。在這種異化政績觀指導(dǎo)下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性導(dǎo)致地方政府間在流域水環(huán)境治理目標(biāo)和行動上存在較大差異：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對生態(tài)環(huán)境的宜居性要求更高，有更多的財政預(yù)算可用于環(huán)境支出，對環(huán)境問題也更為重視，更期待通過地區(qū)合作實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、環(huán)境改善；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則受制于財政能力可用于環(huán)境問題的財政支出有限，為縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，仍會犧牲環(huán)境利益選擇吸收接納發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移來的污染型高能耗企業(yè)。例如位于上游的淄博、濱州以重化工業(yè)為經(jīng)濟(jì)增長依托，而位于河流入?？诘膲酃鈩t不少居民以漁業(yè)捕撈、養(yǎng)殖為依托，如果不能達(dá)到各方的預(yù)期收益或者投入與產(chǎn)出不成正比，那么將難以形成地方政府間緊密的合作關(guān)系。

另一方面，地方政府的價值理念受到扭曲權(quán)力觀的影響。小清河流域治理需要流域內(nèi)各級地方政府間的合作，環(huán)保、國土、監(jiān)察、水利、漁業(yè)等部門的共同努力。但是各級政府和各涉水部門將自身職權(quán)范圍視為私有領(lǐng)域，將所擁有的資源、信息視為私有財產(chǎn)，將對水資源的開發(fā)利用與地區(qū)利益、部門利益緊密結(jié)合起來，形成扭曲的權(quán)力觀，從而導(dǎo)致對水資源、涉水信息的排它性使用，各部門對自身掌握的信息實行壟斷，阻礙信息的正常流通，導(dǎo)致各地方政府間、職能部門間的信息流通不暢，產(chǎn)生信息的不對稱。在行使行政權(quán)力的過程中，追求權(quán)力地方化和部門化，這種扭曲的權(quán)力觀使得決策過程中討價還價，難以達(dá)成一致，影響公共利益的實現(xiàn)。

2.2 地方政府資源和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的碎片化

流域內(nèi)各地方政府在資源占有量上的差異和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)上不均衡。一方面，流域內(nèi)上、中、下游地方政府間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，資源占有量、水體功能區(qū)劃分亦各不相同。位于小清河上游的濟(jì)南市，依托其良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在小清河治理中更注重流域生態(tài)功能的發(fā)揮，為更好地涵養(yǎng)水源，發(fā)揮流域生態(tài)凈化作用，濟(jì)南致力于生態(tài)長廊的打造。而處于小清河下游的壽光為了更好地發(fā)展?jié)O業(yè)養(yǎng)殖，則十分重視農(nóng)村污水處理設(shè)施的建設(shè)。

另一方面，在我國現(xiàn)行管理體制下，統(tǒng)一的政府職能被分散到不同部門，涉水部門均具有在某些方面的管理權(quán)，職能交叉，存在多龍治水的現(xiàn)象。以博山區(qū)為例，在其印發(fā)的2014年環(huán)境保護(hù)綜合治理工作任務(wù)通知中，涉及到了各部門在環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)：水務(wù)局負(fù)責(zé)做好河道綜合治理及排污口管理、水源地保護(hù)等工作，住建局負(fù)責(zé)做好污水管網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村生活垃圾處置等工作；農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)做好農(nóng)業(yè)面源污染防治工作；環(huán)保局負(fù)責(zé)抓好污染物總量減排和水源地保護(hù)等工作，通過分工來看，水務(wù)局與環(huán)保局都負(fù)有水源地保護(hù)責(zé)任，住建局與農(nóng)業(yè)局都對農(nóng)村生活污水處理負(fù)有責(zé)任。從這份看似清晰，實則權(quán)限交叉的任務(wù)分工中既可以看出政府在加強(qiáng)各部門間的職能分工上的努力，也體現(xiàn)出了這種職責(zé)分配方式的弊端。

2.3 地方政府政策制定和執(zhí)行的碎片化

在政策制定和執(zhí)行的過程中，由于在小清河流域治理中上級政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，所以政策制定過程各地方政府、各涉水部門均以省級規(guī)劃、政策作指導(dǎo)，碎片化問題主要存在于地方、部門間基于自身利益制定具體政策的過程中，政策的同一性和連續(xù)性無法得到保障。一方面，在政策制定中存在責(zé)任主體矛盾。例如《山東省小清河流域水污染防治條例》中規(guī)定了流域內(nèi)縣級以上人民政府對流域水污染的屬地管理責(zé)任和環(huán)保部門對水污染監(jiān)督工作負(fù)責(zé)?！稘?jì)南市小清河管理辦法》則規(guī)定濟(jì)南市水行政部門是小清河的主管部門，委托小清河管理機(jī)構(gòu)具體行使相應(yīng)管理職能，水行政部門對小清河流域管理工作負(fù)責(zé)，環(huán)保、規(guī)劃、航運(yùn)等其他涉水部門應(yīng)配合水行政部門的工作。上述條例和管理辦法均肯定了水行政管理部門在水管理中的主體地位，這種由一個部門負(fù)責(zé)，其他部門配合的劃分方式模糊了權(quán)、責(zé)、利的邊界，導(dǎo)致了部門間的職責(zé)不清，使得各個部門在于部門有利時則搶著干，于部門無利時則互相推避責(zé)任。

另一方面，政策執(zhí)行過程中難以落到實處?，F(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法規(guī)內(nèi)容多數(shù)是原則性的，規(guī)定的環(huán)境管理層級比較簡單，在環(huán)境管理權(quán)限和職責(zé)的劃分上也比較模糊，缺乏具體的、可操作的實施細(xì)則和可量化的判斷標(biāo)準(zhǔn)，使得環(huán)保法規(guī)的落實效果大打折扣。特別是對于行政邊界地區(qū)而言，企業(yè)既可以為轄區(qū)創(chuàng)造GDP收益，又不會直接污染本轄區(qū)，所以地方政府往往對這類企業(yè)采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度。地方政府間的聯(lián)席會議已成為小清河流域地方政府間合作的重要形式，但其作用的發(fā)揮還需要時間的檢驗。從長三角、珠三角等地區(qū)的區(qū)域合作來看，聯(lián)席會議就環(huán)境治理進(jìn)行意見交換，但是這些會議及其形成的決議大多停留在達(dá)成共識層面，缺乏落實共識的配套舉措和監(jiān)督機(jī)制，這使得各方共識的落實效果大打折扣。

3 小清河流域碎片化治理的成因分析

3.1 壓力型行政體制的影響

在我國現(xiàn)行體制下，上級政府掌握下級政府需要的資源和權(quán)力，地方政府間競爭的實質(zhì)就是一場場以完成上級任務(wù)為目標(biāo)的績效錦標(biāo)賽。對于地方政府而言，只有完成上級任務(wù)指標(biāo)才有可能在競爭中勝出，滿足其政治經(jīng)濟(jì)利益需求。這種“一級政治組織 (縣、鄉(xiāng)) 為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”[7]，就被稱作為壓力型行政體制。

而政府各項職能的完成情況在績效錦標(biāo)賽成績中所占的比重不同，因此地方政府對容易顯示政績和量化的任務(wù)更加重視，而這其中就包括GDP、經(jīng)濟(jì)增長率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，環(huán)境治理等具有正外部性和容易搭便車的任務(wù)指標(biāo)則往往處于次要位置。地方政府致力于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，追求在地區(qū)排位賽中取得更好地名次，通過地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展來積累政治晉升的資本，而競爭對手正是同一級別的各地方政府及其官員。處于競爭關(guān)系中的流域內(nèi)地方政府難以形成關(guān)于流域環(huán)境治理的統(tǒng)一價值理念，更難以在流域治理行動中達(dá)成合作。

為在橫向同級政府間的招商引資中勝出，流域內(nèi)部分政府罔顧國家環(huán)保政策，對三高企業(yè)提供大量便利，如免收少收排污費等。部分地方政府不僅違背相關(guān)法律規(guī)定為污染企業(yè)開綠燈甚至充當(dāng)了其保護(hù)傘，不愿對其進(jìn)行積極干預(yù)。發(fā)生跨區(qū)域污染時，各方均從自身利益出發(fā)，常常是“公對公，一對空”。

3.2 分割型管理體制的限制

我國現(xiàn)行環(huán)境管理體制強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一監(jiān)督管理與部門監(jiān)督管理相結(jié)合，這就構(gòu)成了我國環(huán)境治理中的垂直分級負(fù)責(zé)與橫向多頭管理并存的現(xiàn)狀，在環(huán)境管理體制中呈現(xiàn)條塊分割的特點。從縱向部門來看，環(huán)境治理的權(quán)限被分割到不同部門，各部門間職能交叉；從橫向區(qū)劃來看，具有整體性的環(huán)境治理權(quán)限被分割到各地方政府。以多龍治水與各管一段為特征的流域水環(huán)境治理體制限制了地方政府合作的發(fā)展。

官僚制強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和分工化，“分工理論在不斷提高效率的同時，也給行政組織的持續(xù)發(fā)展套上了一道無形的枷鎖”。[8]九龍治水的分割管理方式在不同部門間樹立了藩籬，具有整體性特征的流域水環(huán)境被人為劃分到不同部門進(jìn)行分割式管轄，流域水環(huán)境管理權(quán)限的分散化使得每個涉水部門都在某方面具有管轄權(quán)，而各部門為了自身利益亦將其他部門看成入侵者，具有抵抗入侵同時對外擴(kuò)張的主觀意向。這也導(dǎo)致了相關(guān)職能部門間的“責(zé)權(quán)利”不統(tǒng)一，相互扯皮推諉現(xiàn)象時常發(fā)生。作為理性經(jīng)濟(jì)人，每個部門都在各自的職權(quán)范圍內(nèi)制定自己的政策議程，并試圖以最有效的方式運(yùn)用自己的資源，達(dá)到自己設(shè)定的政策目標(biāo)，各部門為了保護(hù)地盤，通常在合作的時候保留實力或者犧牲整體利益，而在沖突的時候相互侵犯。[9]

我國流域管理實行屬地管理與流域管理相結(jié)合，但在實際運(yùn)行中以屬地管理為主。這使得地方政府往往只關(guān)注自身水環(huán)境質(zhì)量的改善，而對區(qū)域水環(huán)境采取“不作為”或者相互推諉的態(tài)度，甚至不惜以鄰為壑。因此，“職權(quán)要分割，每一級的治理都以排他的方式實施其職權(quán)。領(lǐng)域要分割，每個領(lǐng)域都由一個部門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。行動者分割，每個人，特別是公共行動者，都有自身的責(zé)任領(lǐng)域。對明晰的追求，出發(fā)點是好的，即需要區(qū)分權(quán)力、明確責(zé)任，但是當(dāng)問題相互關(guān)聯(lián)時，當(dāng)任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時，這種明晰就成了效率的障礙”。[10]因此，分割型的管理體制雖然可以明晰責(zé)任，但在面對區(qū)域性公共事務(wù)時卻加大了地方政府間的合作難度。

3.3 制度性保障機(jī)制的缺乏

財稅制度無疑是環(huán)境治理最主要的保障之一。地方財政收入直接影響財政支出水平與支出方向，治理費用的分擔(dān)方式影響地方政府的行為選擇。分稅制有利于調(diào)動地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性和主動性，但是財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，中央在事權(quán)下放的同時并未給予地方更多的財權(quán)，在有限的財政能力下，地方政府傾向于優(yōu)先完成更容易穿針引線的工作，例如GDP的增長，而像環(huán)境治理等需要財政投入而見效慢的工作，地方政府在缺乏充足的財政支撐的情況下更趨向于搭周邊地區(qū)的便車?！敖?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展所需的物質(zhì)資源、財力資源等主要資源控制到中央各部手中，地方政府掌握的資源十分有限，這就使得地方政府間缺乏聯(lián)系與合作的物質(zhì)基礎(chǔ)”。[11]雖然在環(huán)保費用承擔(dān)上有“誰污染誰付費，誰破壞誰賠償，誰保護(hù)誰受益”的原則，但該原則在實際操作過程中存在責(zé)任主體難以劃定、環(huán)境正外部性等問題的難題，例如上游的濟(jì)南為彌補(bǔ)小清河水源不足的現(xiàn)狀，每年從玉清湖和東平湖調(diào)水1億方，一年就要花費3000萬元（按照每方水0.3元計算），但這份支出受益的是整個小清河流域。

此外，在小清河綜合治理過程中，地方政府或部門對上級政府或部門存在過度依賴，缺少同級政府或部門間的橫向溝通機(jī)制。信息共享可以促進(jìn)流域內(nèi)各方的信任，但各地方政府和部門從自身利益出發(fā)將自身所掌握信息（污染源、水質(zhì)、水量等）視為私有財產(chǎn)，這種信息的封閉性使用導(dǎo)致了地方政府間信息的不對稱，形成一個個信息孤島，從而使環(huán)境污染的機(jī)會主義保護(hù)行為成為可能。在發(fā)生污染時，各地方需要上訴至上級政府或部門，由上級政府對下級地方進(jìn)行協(xié)調(diào)，如果各地方隸屬于不同的地級市，還需要所屬各市政府間先進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)再逐級下達(dá)反饋，這樣的先上報再下達(dá)式的溝通方式在降低行政效率的同時大大增加了行政成本。

3.4 利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制不健全

橫向地方政府間是平等主體，不存在上下級間垂直領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，其合作動力主要來自于利益的驅(qū)動或者上級的命令。環(huán)境的負(fù)外部性難題需要健全的利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制。在跨域水環(huán)境治理中各方均希望以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出，而小清河流域的綜合治理涉及到污水處理設(shè)施的建設(shè)、濕地工程的開展等一系列問題，如果缺乏橫向地方間的利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制，那么小清河流域的生態(tài)平衡狀態(tài)就難以實現(xiàn)或者難以維持。但是僅通過制度設(shè)計減少“外部不經(jīng)濟(jì)”和“搭便車”現(xiàn)象的操作是困難的。這是因為環(huán)境利益的分配標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境污染責(zé)任的界定、環(huán)境治理權(quán)利義務(wù)的劃分、生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)等并未達(dá)成統(tǒng)一，而這些不統(tǒng)一抑制了地方積極性的發(fā)揮。

雖然小清河流域現(xiàn)已建立起省級財政引導(dǎo)下的各市橫向補(bǔ)償（賠償）的生態(tài)價值補(bǔ)償機(jī)制，實行以獎代補(bǔ)考核獎勵，各市在流域上下游獎勵與補(bǔ)償清算中也得到（賠償）與流域治理情況一致的金額，但是這些獎勵與補(bǔ)償與各市治理成本相比所占比例仍偏小。加之缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制，使得上下游間的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償作用的發(fā)揮受到限制，特別是在發(fā)生水環(huán)境污染時上下游責(zé)任界定模糊，而賠償份額更是難以界定。

4 整體性跨域環(huán)境治理體系的構(gòu)建

4.1 培育協(xié)同認(rèn)知理念

“和諧的關(guān)系取決于溝通，而順利的溝通取決于相似的價值觀?！盵12]在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，在無法打破行政區(qū)劃的前提下，要實現(xiàn)跨域水污染的有效治理，必須轉(zhuǎn)變地方政府間對抗性競爭乃至惡性競爭的觀念，構(gòu)建區(qū)域合作的合作性競爭理念。地方政府間合作的文化“是在一定的經(jīng)濟(jì)文化背景下，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，各地方間長期生成、發(fā)育起來的彼此間相互信任、相互團(tuán)結(jié)、彼此依存的價值觀念、精神理念以及行為規(guī)范”[13]，它是地方政府主動融入流域治理體系，構(gòu)建協(xié)作治理關(guān)系的紐帶。在小清河綜合治理過程中，按照統(tǒng)一規(guī)劃實現(xiàn)發(fā)展思路的統(tǒng)一，通過長遠(yuǎn)整合利益使各地方政府充分認(rèn)識到通過協(xié)作來增進(jìn)各自利益的必要性，共同商定區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)上的統(tǒng)一。

這首先需要尋求流域內(nèi)上、中、下游政府間的共容利益。所謂共容利益就是理性的個人或組織能夠獲得某社會產(chǎn)出增長額中相當(dāng)大的部分，并且會因該社會產(chǎn)出的減少遭受極大的損失，則該個人或組織在這種社會中便有一種共容利益。[14]與此同時，社會成員間的共容利益能刺激或迫使個人或組織關(guān)心社會產(chǎn)出的長期穩(wěn)定增長。因此，當(dāng)理性的個人或組織間存在共容利益時，就會共同致力于促進(jìn)社會產(chǎn)出的長期穩(wěn)定增長。但事實上，個人或組織不僅擁有共容利益還具有自身的獨特利益，只有在促進(jìn)共容利益的過程中不損害自身利益并能增大自身利益時，個人或組織才會致力于促進(jìn)共容利益。因此，要實現(xiàn)小清河流域的合作治理，首先需要尋求流域內(nèi)地方間的環(huán)境共容利益，只有對流域內(nèi)地方間的共容利益高度認(rèn)可，才可能實現(xiàn)地方間的有效合作。

而這種共容利益的建立，需要增強(qiáng)府際資本。社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)不僅需要政治制度、法律等保障，更需要依賴于某種共享的價值觀念。“社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率?！盵15]當(dāng)一個社群擁有足夠的社會資本，那么它將比沒有社會資本的社群更容易達(dá)成目標(biāo)，因為足夠的社會資本可以克服集體行動的困境。社會資本的核心要素是信任?！靶湃问窃谝粋€社團(tuán)之中成員彼此誠實、合作行為的期待，基礎(chǔ)是社團(tuán)成員擁有的規(guī)范以及個體隸屬于那個團(tuán)體的角色?！盵16]相互信任的成員間通過協(xié)調(diào)與合作來提高整體的效率。因此增強(qiáng)地方政府、各職能部門間的府際資本不僅可以使地方政府在相互認(rèn)同的基礎(chǔ)上更愿意合作而且通過互惠規(guī)范約束各方行為，保障合作的穩(wěn)定性與持續(xù)性，進(jìn)而減少合作中的機(jī)會主義行為，在有效降低交易成本的同時避免囚徒困境的產(chǎn)生。

4.2 建立多元協(xié)同主體

在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)同方面，需要由省政府牽頭建立跨行政區(qū)的超越部門利益的流域性綜合管理部門，以法規(guī)形式明確其職能，并根據(jù)實際工作需要下設(shè)各地管理機(jī)構(gòu)，來協(xié)調(diào)地方政府間的利益，充當(dāng)信息溝通平臺，降低合作的交易成本。另外，需要搭建橫向地方政府間、各職能部門間的法約爾跳板，簡化溝通程序?！叭绻f政府間關(guān)系的縱向體系接近一種命令服從的等級結(jié)構(gòu)，那么橫向政府間關(guān)系則可以被設(shè)想為一種受競爭和協(xié)商的動力支配的對等權(quán)力的分割體系?！盵17]在上級政府協(xié)調(diào)體制下，層層上報、逐級下達(dá)的處理方式在面對一些需要快速反應(yīng)、緊急處理的事情時，往往延誤最佳處理時機(jī)，降低效率。要打破跨域水環(huán)境治理的行政壁壘與部門藩籬，充分發(fā)揮地方政府、各職能部門在跨域水環(huán)境治理中的積極性與主動性，通過搭建橫向地方政府間的法約爾橋，授予地方政府相應(yīng)范圍內(nèi)的權(quán)限，方便其在某些情況（例如跨界污染的責(zé)任認(rèn)定、突發(fā)水環(huán)境問題的及時應(yīng)對等）下便宜行事。

小清河流域治理中需要充分發(fā)揮市場主體的作用，企業(yè)應(yīng)自覺通過資源整合、產(chǎn)業(yè)升級、重組重建等提升競爭力，積極履行企業(yè)在減少流域環(huán)境污染中的責(zé)任。2015年初，中央政府下發(fā)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，意見中提出企業(yè)污染的第三方治理，這種新型治理方式改變了“誰污染、誰治理”原則，推行“誰污染、誰付費”模式，污染物排放方（甲方）將費用支付給獨立的污染治理方（乙方）, 由乙方對工業(yè)污染物進(jìn)行集中處理。環(huán)境污染第三方治理的提出與實施, 是政府主動轉(zhuǎn)變政府職能的有益嘗試, 也是在環(huán)境治理中充分發(fā)揮市場作用的體現(xiàn),不僅有益于實現(xiàn)環(huán)境污染治理規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化運(yùn)作，也有利于促進(jìn)政府環(huán)境管理職能的轉(zhuǎn)變, 同時加快新型環(huán)保產(chǎn)業(yè)的成長與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

公民參與是推進(jìn)跨域水環(huán)境綜合治理的有益補(bǔ)充。輿論對于流域內(nèi)水環(huán)境問題的廣泛關(guān)注，反映了公民越來越追求有品質(zhì)的生活和宜居的生活環(huán)境。相較于法國流域委員會采取的“三三制”組織形式 ，澳大利亞全流域管理的“公眾與政府一起努力” ，我國流域治理中公民參與不足。讓流域內(nèi)公眾參與到流域管理中來，有助于提高流域治理的效率和效果。不但要增強(qiáng)流域內(nèi)居民的環(huán)保觀念，增強(qiáng)其參與的積極性，而且要拓寬公民參與的范圍，包括在流域規(guī)劃制定、執(zhí)行階段的公眾參與權(quán)、涉水項目環(huán)境影響評價階段的公眾話語權(quán)、流域水環(huán)境狀況與污染處理等信息的知情權(quán)等。

4.3 深化協(xié)同運(yùn)行機(jī)制

在信息不對稱的情況下，難以達(dá)成合作共識。因此，應(yīng)打造小清河流域內(nèi)的溝通交流平臺，為地方政府與職能部門間的對話、協(xié)商提供平臺，完善橫向地方政府間的交流機(jī)制。目前小清河流域已在聯(lián)合執(zhí)法領(lǐng)域初步建立溝通平臺，通過召開聯(lián)席會議、互通信息等促進(jìn)了流域內(nèi)五市在邊界地區(qū)環(huán)境執(zhí)法的聯(lián)動，應(yīng)將這種溝通與交流擴(kuò)展到流域治理的各個環(huán)節(jié)，如環(huán)境規(guī)劃、涉水項目的審批、水質(zhì)信息的變化等，地方政府與職能部門間圍繞利益相關(guān)的議題進(jìn)行充分協(xié)商，只有實現(xiàn)各方利益的有效溝通，才能克服協(xié)作中面臨的困難，實現(xiàn)小清河流域的整體性治理。除此之外，應(yīng)該借助非正式信息交流的機(jī)會，例如借鑒論壇等形式，通過政府官員、企業(yè)家、專家學(xué)者等多方精英的對話，在非正式場合增進(jìn)彼此間的了解。

利益是地方政府間合作的動力，要打破地方政府間合作的藩籬，需要健全其利益協(xié)調(diào)機(jī)制。通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，將流域內(nèi)水污染治理的成本在各地方政府間進(jìn)行合理的再分配，受益者為其獲得的環(huán)境效益支付費用以補(bǔ)償上游在水環(huán)境治理中所支付的成本。因此，必須通過統(tǒng)籌規(guī)劃部門的組織協(xié)調(diào)，在各地方政府的充分參與下，制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的利益共享機(jī)制，避免一方利益的獲得以另一方利益的損失為代價，同時按照“誰污染誰付費，誰破壞誰賠償，誰保護(hù)誰受益”的原則建立基于政府間生態(tài)利益補(bǔ)償（賠償）的縱、橫向轉(zhuǎn)移支付制度，下游對上游因環(huán)境保護(hù)而造成的損失予以補(bǔ)償，而因上游未能實施有效的治理而影響下游水質(zhì)的則由上游給予必要的賠償，通過補(bǔ)償與賠償機(jī)制增強(qiáng)各方的合作積極性。

法律法規(guī)是一種剛性約束，要實現(xiàn)環(huán)境的有效治理，需要根據(jù)新情況不斷完善環(huán)保法律、法規(guī)。同時需要在地方政府組織法中加入關(guān)于地方政府合作的規(guī)定，明確各地方政府在合作中的平等地位，理清合作的廣度與深度，規(guī)定損害區(qū)域共同利益、違反協(xié)議等行為的法律后果，以此來保障合作的穩(wěn)定性和長久性，讓橫向地方政府間的合作走向法治化、規(guī)范化、制度化的道路。新《環(huán)保法》規(guī)定，國家建立跨域水污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃、監(jiān)測與防治過程中的統(tǒng)一，采取按日計罰、限產(chǎn)停產(chǎn)等方法，重拳治污，強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)管責(zé)任。這部被稱作史上最嚴(yán)《環(huán)保法》的實施無疑給小清河流域治理帶來福音。

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