我國體育治理方式的轉(zhuǎn)變研究

布 特 白曉蓉 肖文升

(溫州大學(xué) 體育學(xué)院，浙江 溫州 325035)

1 前言

2014 年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》(國發(fā)〔2014〕46 號文件，以下簡稱“意見”)對我國體育發(fā)展具有劃時代戰(zhàn)略意義，正如國家體育總局劉鵬局長指出:“意見”出臺“標(biāo)志著我國體育發(fā)展方式將迎來重大轉(zhuǎn)變，即從行政主導(dǎo)向行政服務(wù)和市場推動相結(jié)合轉(zhuǎn)變、政府辦體育向扶持引導(dǎo)社會辦體育轉(zhuǎn)變、從體育部門主管向多部門聯(lián)動轉(zhuǎn)變”［1］。習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革總目標(biāo)，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［2］。

聯(lián)合國全球治理委員會認(rèn)為“治理是個人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”［3］。邵光學(xué)等人研究認(rèn)為“社會治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”［4］?！吧鐣卫怼狈懂牭奶岢?，是對“社會管理”概念的超越，對社會管理賦予了新的內(nèi)涵和意義。第一，社會治理具有多元主體。其主體既有政府部門又有社會組織，包括企事業(yè)單位、公民等，體現(xiàn)了管理過程的多元性、民主性特性;第二、社會治理實現(xiàn)模式發(fā)生變化。社會治理更重視各主體之間的合力、協(xié)同，打破了“單一的自上而下型”，逐漸形成“立體式的多元互動型”治理模式，體現(xiàn)了社會管理向民主發(fā)展轉(zhuǎn)變的新趨勢;第三，社會治理路徑多元化。社會治理過程不僅運(yùn)用政府權(quán)力，還要充分運(yùn)用市場、法律、文化、習(xí)俗等社會資源工具，實踐路徑和方式多樣化;第四，社會治理使供給公共產(chǎn)品能力和水平得到提升。社會治理強(qiáng)調(diào)各主體協(xié)同互動，生產(chǎn)滿足各自需求的服務(wù)項目，社會組織對這種服務(wù)項目的實施具有自主性，但是要接受政府的監(jiān)督和評估”［4］，從而發(fā)展生產(chǎn)公共產(chǎn)品能力。

2 體育治理理念:體育發(fā)展要樹立文化本位發(fā)展理念

“體育文化本位”發(fā)展理念，是指把體育文化作為一種體育發(fā)展的核心價值尺度去衡量體育運(yùn)動的社會存在意義和價值取向，以體育文化為價值尺度去衡量體育發(fā)展地位，以體育文化為導(dǎo)向去設(shè)計體育發(fā)展戰(zhàn)略思維，以體育文化為中心構(gòu)造體育發(fā)展機(jī)制，本文將這一判斷界定為“體育文化本位”發(fā)展方式，“體育文化本位”發(fā)展方式既是一種“以文化為本位”的體育發(fā)展制度設(shè)計，又是一個“以文化為本位”的體育發(fā)展實踐?！拔幕侨藗兊闹薪?人類生活的任意一個方面沒有不被文化接受和改變的”?！八麄兯伎嫉姆绞胶托袆拥姆绞?，如何解決問題，他們的城市怎樣規(guī)劃和布置，交通系統(tǒng)怎樣發(fā)揮作用和怎樣被組織以及經(jīng)濟(jì)和政府體系怎樣結(jié)合在一起并且產(chǎn)生作用”［5］。體育更是如此，因為體育本質(zhì)上是一種文化，是關(guān)于人身體的哲學(xué)文化，體育的發(fā)展和進(jìn)步、體育的變革和改革、體育發(fā)展問題的解決和破解都由文化方式來加以表達(dá)、謀劃、組織和推進(jìn)，只有這樣才能體現(xiàn)體育的文化本性?！绑w育文化本位論”把發(fā)展人的體育文化素質(zhì)視為體育的根本價值訴求和價值實現(xiàn)目標(biāo)，正反映了“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的思想內(nèi)涵。

3 體育治理主體:從政府單一主體向多元主體公共治理轉(zhuǎn)變

隨著社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，社會大眾對體育社會組織的依賴逐漸增強(qiáng)，體育社會組織的聲譽(yù)也已經(jīng)在無形中傳播開來，公信力在大眾心里已經(jīng)建立起來。據(jù)新華網(wǎng)報道:廣東省2012 年由各類體育社會組織舉辦體育賽事超過5600 項次，參加人數(shù)逾3500萬［6］，據(jù)官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2011 年底，僅在民政部門登記的全國各類社會組織就達(dá)46.2 萬個［7］，根據(jù)中國社科院2012 年民間組織藍(lán)皮書，全國正式登記的體育類社會組織共21234 個［6］。體育社會組織的發(fā)展和壯大，影響著政府體育治理機(jī)制不斷創(chuàng)新與改革，也為體育社會組織參與體育治理創(chuàng)造了可能性。但是，從總體上，無論從認(rèn)真貫徹落實“意見”精神，還是體育公共服務(wù)供給需求來看，我國體育治理主體政府單一主導(dǎo)結(jié)構(gòu)沒有根本性改變，這與十八屆三中全會提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求還是有差距的。這主要原因是:首先，我國體育社會組織發(fā)展相對滯后，體育社會組織自治能力不足。按著中國社科院2012 年民間組織藍(lán)皮書公布的數(shù)字，以21234 個全國體育社會組織計算，每63577 人擁有1 個體育組織，每萬人僅擁有約0.2 個左右，“丹麥的這個比例是42%，芬蘭41%，德國是30%”［6］，差距甚遠(yuǎn)，不堪比。其次，政府體育行政部門“政社不分”、“管辦不分”，仍然壟斷體育資源，體育社會組織無法獨(dú)立參與體育資源配置。我國體育管理體制改革盡管推進(jìn)了近30 多年，仍然沒有破除“政社不分”、“管辦不分”的管理構(gòu)架。國務(wù)院“意見”取消了商業(yè)性體育賽事審批，要求“加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡政放權(quán)，減少微觀事務(wù)管理”，“培育發(fā)展多形式、多層次體育協(xié)會和中介組織”［8］，這是體育治理體系創(chuàng)新的新起點(diǎn)，也是破除了體育利益集團(tuán)的障礙。

黨的十八屆三中、四中全會對體育管理體制改革已經(jīng)做出了頂層設(shè)計，依法深化體育管理體制改革，創(chuàng)新體育治理結(jié)構(gòu)和能力，這是深化體育管理體制，創(chuàng)新體育治理方式的指導(dǎo)思想。同時，國務(wù)院“意見”具體指出創(chuàng)新和改革路徑，改革已經(jīng)邁開步伐，中國足球試點(diǎn)先行。馬成全表示:“中超公司負(fù)責(zé)競賽組織、場地安排、賽程編排、俱樂部管理等事項。同時原有功能保留，包括商務(wù)開發(fā)、獨(dú)立運(yùn)營等?，F(xiàn)在賽事、電視轉(zhuǎn)播、經(jīng)營開發(fā)都由中超公司統(tǒng)一管理，操作層面順多了，也可以讓贊助商的利益得到更大保障［9］”。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中國足球改革發(fā)展總體方案》明確規(guī)定中國足協(xié)與國家體育總局脫鉤，獨(dú)立承擔(dān)負(fù)責(zé)職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)營，這不僅達(dá)成管辦分離目標(biāo)，更是體育治理方式的新突破。

體育社會組織可以和政府建立合作治理的關(guān)系，從社會組織的公共服務(wù)能力提供方式來看，體育社會組織的作為主要有三個方面:第一，付費(fèi)購買公共服務(wù)。雖然公共服務(wù)供給是政府責(zé)任，但是政府能力和資源終究是有限的，政府付費(fèi)購買公共服務(wù)制度可以減輕政府財政壓力，讓體育社會組織可以解決自身資金來源，又補(bǔ)充政府公共服務(wù)供給不足或浪費(fèi)等現(xiàn)象，出現(xiàn)雙贏效益;第二，合同承包制。政府提供服務(wù)內(nèi)容，由體育社會組織全權(quán)負(fù)責(zé)生產(chǎn)服務(wù)，調(diào)查社會大眾的公共需求，避免不必要的資源浪費(fèi)現(xiàn)象，同時，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督體育社會組織提供服務(wù)質(zhì)量和價格;第三，把治理主體通過制度形成一種結(jié)構(gòu)，其中治理的參與主體主要有社會組織、政府部門、出資人、管理人員、社會大眾、組織利益相關(guān)者等，體育社會組織在治理過程中扮演著舉辦者、組織者、服務(wù)者的角色，彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)的不足，自發(fā)的組織調(diào)節(jié)市場良好的運(yùn)行，還可以滿足各種人群的多元化需求，比如慈善機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)等。

4 體育治理結(jié)構(gòu):精英體育和大眾體育由失衡發(fā)展向協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變

自20 世紀(jì)50 年代以來，我國一直延續(xù)著舉國體制，成為名副其實的競技體育大國，然而，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明:“我國青少年體質(zhì)已連續(xù)25 年下降”［10］，令國人擔(dān)憂，打破精英體育與大眾體育失衡發(fā)展態(tài)勢，是實現(xiàn)體育強(qiáng)國目標(biāo)必須解決的結(jié)構(gòu)性矛盾?！皞鹘y(tǒng)的三級培養(yǎng)模式，加上固有的金牌至上的政績觀，各個培養(yǎng)機(jī)構(gòu)都重視運(yùn)動訓(xùn)練，輕視文化知識，導(dǎo)致運(yùn)動員的文化教育水平比較低”［11］，退役運(yùn)動員安置成為社會大難題。據(jù)統(tǒng)計，截至2009 年7月，全國累計已停訓(xùn)待安置退役運(yùn)動員4343 人，而2010 年預(yù)計新增退役人數(shù)2193 名，其中45%的退役運(yùn)動員得不到及時安置［12］。大眾體育與精英體育脫節(jié)，由于體育階層差異性巨大，沒能形成雙向自然流動機(jī)制，反而形成體育階層固化，體育的社會化停止不前，精英體育與大眾體育發(fā)展嚴(yán)重失衡。

解決體育發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡問題，首先要改革競技體育投資體制。放開市場的力量，鼓勵民間資本投資興辦體育，單一化的國家投資體制被打破，“李娜的‘單飛’模式就是成功實例，還有丁俊暉式培養(yǎng)模式，俱樂部式培養(yǎng)等”［13］等市場化機(jī)制正在形成之中。社會、家庭、俱樂部、企業(yè)等市場力量參與競技體育人才培養(yǎng)，減輕國家單一投資培養(yǎng)的財政負(fù)擔(dān)，更多的人群利用業(yè)余時間參加體育運(yùn)動訓(xùn)練，也不耽擱文化知識學(xué)習(xí)機(jī)會，文化教育水平低的問題不再尖銳，運(yùn)動員綜合素質(zhì)有提高，運(yùn)動員退役后自謀就業(yè)能力增強(qiáng)，從而，政府培養(yǎng)精英體育的費(fèi)用相對降低，效率提高，資金冗余出來投向群眾體育;第二，淡化奧運(yùn)會優(yōu)勢項目與潛優(yōu)勢項目、奧運(yùn)項目與非奧運(yùn)項目界限，使其相互融合，協(xié)同發(fā)展。按著《意見》規(guī)定“以足球、籃球、排球三大球為切入點(diǎn)，加快發(fā)展普及性廣、關(guān)注度高、市場空間大的集體項目”，投入更多資金扶持發(fā)展健身跑、健步走、自行車、水上運(yùn)動、登山攀巖、射擊射箭、馬術(shù)、航空、極限運(yùn)動、瑜伽、武術(shù)等群眾喜聞樂見和有發(fā)展空間的項目，從而帶動體育社會化、市場化發(fā)展進(jìn)程;第三，精心組織實施全民健身國家戰(zhàn)略，各級政府保證全民健身國家戰(zhàn)略經(jīng)費(fèi)預(yù)算?！兑庖姟肪蛧@全民健身國家戰(zhàn)略具體目標(biāo)規(guī)定為:到2025 年，體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超過5 萬億，經(jīng)常鍛煉的人口達(dá)到5 億人，人均運(yùn)動場地占2 平方米。把發(fā)展群眾體育工作任務(wù)“放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大背景下來認(rèn)識和策劃，放在實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的歷史進(jìn)程中來認(rèn)識和開展，放在建設(shè)體育強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)中來把握和推進(jìn)”［14］，確保全面健身國家戰(zhàn)略確定目標(biāo)如期完成，我國大眾體育水平上升到新的歷史階段;第四，組織實施《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》，確實把我國廣大人民群眾體質(zhì)素質(zhì)和體育素養(yǎng)發(fā)展到新層次。習(xí)近平總書記在論述我國體育發(fā)展的核心價值理念時指出:“確立以促進(jìn)人的全面發(fā)展、滿足人的身心健全需要為群眾體育發(fā)展的核心目標(biāo)［15］”。

5 體育治理方式:從行政治理向法制治理轉(zhuǎn)變

“行政治理是指行政主體在進(jìn)行社會管理、服務(wù)的過程中，為達(dá)成公共治理目標(biāo)所采取的一定的行政方式和方法的統(tǒng)合”［16］，是計劃經(jīng)濟(jì)體制的管理模式的延續(xù)，而現(xiàn)代治理，本質(zhì)上是主體的多元化，是政府在治理的過程中，更加注重與公民之間的交流、溝通與協(xié)商。隨著社會轉(zhuǎn)型，行政治理的手段已經(jīng)不能滿足社會大眾的需求，對新的法制治理模式的期盼呼聲越來越多。

體育治理方式要從行政治理向法制治理轉(zhuǎn)變，首先，應(yīng)該完善和修訂《體育法》，更加明確具體確定公民體育權(quán)利，依法保障公民合法體育利益和責(zé)任，保護(hù)運(yùn)動員合法權(quán)益，依法追究侵害運(yùn)動員合法權(quán)利的違法行為;更加明確界定政府體育行政部門的權(quán)力邊界，指出體育行政部門向社會提供公共服務(wù)的法律責(zé)任，更加明確界定體育社會組織的法律地位，指出其依法運(yùn)行的法律程序;第二，依法推進(jìn)體育改革，各級體育政府部門要依法行政，“清理和廢除不符合改革要求的法規(guī)和制度”，創(chuàng)造有利于體育法制化發(fā)展的大環(huán)境;第三，依法推進(jìn)政府和體育社會組織合作治理體育，提高體育公共服務(wù)能力和水平。治理過程中不僅要協(xié)調(diào)政府與體育社會組織關(guān)系、政府與社會大眾關(guān)系，還要建立起第三方評估機(jī)制，保證法制治理過程中，有反饋，有修改，使體育法制治理結(jié)構(gòu)更加趨于完善和進(jìn)步;第四，體育社會組織和團(tuán)體加強(qiáng)法律意識，依法治理體育，不斷提升治理能力和水平，促進(jìn)體育職業(yè)化，依法治理體育，依法改革體育，這是個長期艱苦的過程，必須堅持原則，這是我國體育發(fā)展的希望所在。

6 體育治理路徑:要實行“雙引擎”同步發(fā)力、同步發(fā)揮效應(yīng)

李克強(qiáng)總理首次提出“雙引擎”的概念。所謂“雙引擎”，一面是指“市場力量”，另一方面是指“政府作用”，也就是說在政府協(xié)同管理下市場資源的合理配置過程。一直以來政府以行政干預(yù)手段為主進(jìn)行管理，行政干預(yù)是:“政府的各種社會治理都是以行政干預(yù)的手段進(jìn)行，進(jìn)行的途徑是頒布各種政策”。［18］政府干預(yù)體育十分必要，也是治理體育的方式，如何做到“政府作用”、“市場力量”的“雙引擎”同步發(fā)力、同步發(fā)揮效應(yīng)?國務(wù)院《意見》做出明確規(guī)定:“加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡政放權(quán)，減少微觀事務(wù)管理”。第一、加快體育行政職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)。國務(wù)院2013、2014 年兩年取消700 多項行政審批，在簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能上邁出了突破性步伐。其次，主要是引入市場機(jī)制。市場機(jī)制是有效的資源配置機(jī)制，將投資、收入和效益聯(lián)系起來，然后決定提供服務(wù)，然而，政府的行政干預(yù)只會割裂這種關(guān)系;第三、建立競爭機(jī)制。讓社會中存在多元公共服務(wù)主體，在相同的條件下，通過競爭精算所用的資金費(fèi)用，提供物品與服務(wù)。第四、建立相應(yīng)的規(guī)章制度與法律，保證市場機(jī)制的良性循環(huán)。完全的依靠市場是不可取的，處理好政府與市場的關(guān)系，讓政府與市場在平等的環(huán)境下，合理配置資源，為社會大眾服務(wù)。第五，行政部門的職能轉(zhuǎn)變，市場機(jī)制的法規(guī)制度的建設(shè)。政府建立完善的市場管理等規(guī)章制度，要求市場執(zhí)行，落實在運(yùn)行過程中，避免發(fā)生沖突。政府與市場建立為合作伙伴，時時監(jiān)控市場運(yùn)行，但是，權(quán)力不能過于集中，要充分下放到市場，讓更多的社會資源進(jìn)入市場，提高體育公共服務(wù)能力。

7 結(jié)語

體育作為社會生活治理的一部分，隨著社會治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新而轉(zhuǎn)變體育治理方式，這是與我國的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相呼應(yīng)的，是與體育事業(yè)高速發(fā)展相融合的新常態(tài)，從改革開放到十八大治理理論的發(fā)展，既有成就，也面臨挑戰(zhàn)，只有堅持體育治理與國家治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新同步發(fā)展，體育的治理才能彰顯優(yōu)勢，釋放出體育發(fā)展新活力。

［1］中國政府網(wǎng)［EB/OL］.劉鵬.發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進(jìn)體育消費(fèi)建設(shè)體育強(qiáng)國:2014-10-22.

［2］新華網(wǎng)［EB/OL］.習(xí)近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會的精神上:2013-12-31.

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［7］中國新聞網(wǎng)［EB/OL］.民政部.全國共有46.2 萬個社會組織2614 個基金會:2012-06-21.

［8］新華網(wǎng)［EB/OL］.國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見:2014-10-20.

［9］新華網(wǎng)［EB/OL］.中超聯(lián)賽“大變革”將由中超公司接管:2014-12-22.

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［15］國家體育總局網(wǎng)［EB/OL］.劉鵬局長在2015 年全國群眾體育工作會議上的講話:2015-1-23.

［16］國家體育總局網(wǎng)［EB/OL］.馮建中副局長在2015 年全國群眾體育工作會議上的講話:2015-1-26.

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