擴(kuò)大地方立法主體背景下我國(guó)民族自治地方立法研究——以廣西壯族自治區(qū)立法為研究視角

曹 平 曹全來(lái) 楊 鵬

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在中共十八屆三中全會(huì)上通過(guò)，其提出要“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量”，2014年中共十八屆四中全會(huì)也明確指出“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，同年，《立法法修正案(草案)》的初次審議通過(guò)，擬將過(guò)去49個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部282 個(gè)設(shè)區(qū)的市。①《中華人民共和國(guó)立法法》于2000年3月15日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)，2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議修訂。這標(biāo)志著地方立法權(quán)主體的擴(kuò)大已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。那么在此背景下，民族自治地方作為地方立法主體應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)是一個(gè)十分值得研究的課題。

一、我國(guó)民族自治地方立法的一般理論問(wèn)題

1.民族自治地方立法涵義與分類(lèi)

作為國(guó)家立法的重要組成部分，民族自治地方立法分為狹義和廣義兩種，從狹義的角度說(shuō)，民族自治地方立法多指自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)指定的自治法規(guī)。從廣義的角度看，民族自治地方立法則是在民族區(qū)域自治地方，享有民族自治地方立法權(quán)的主體，在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，按照法定的程序制定法律規(guī)范的活動(dòng)，它包括自治法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。

民族自治地方立法包括兩部分，一部分同于一般地方立法，另一部分是在綜合考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，在遵守《憲法》《立法法》以及《民族區(qū)域自治法》等相關(guān)規(guī)定的前提下進(jìn)行的一些立法。概括來(lái)說(shuō)，其主要包括三類(lèi):

第一，制定自治條例和單行條例。按照我國(guó)《憲法》第116 條的精神，民族自治地方的人大有權(quán)結(jié)合本民族的區(qū)情制定自治條例和單行條例。在民族區(qū)域自治地方，自治條例的地位猶如一部“小憲法”，一方面是對(duì)《憲法》有關(guān)民族區(qū)域自治制度原則性規(guī)定的細(xì)化和落實(shí)，另一方面也有效地規(guī)范民族自治地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活。而單行條例則“是民族自治地方的民族區(qū)域自治的具體自治措施的規(guī)范化”［1］161，通過(guò)自治條例和單行條例的結(jié)合，形成民族自治地方立法的主要內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，《民族區(qū)域自治法》第19 條和《立法法》第66 條進(jìn)一步深化規(guī)定。這無(wú)疑說(shuō)明了二者在民族自治地方立法內(nèi)容中的重要性。以廣西壯族自治區(qū)為例，雖然目前制定自治區(qū)條例曲折，直到今天依舊還在探索之中，但我們要看到的是全區(qū)所有自治縣的自治條例已經(jīng)制定完畢并已實(shí)施，同時(shí)不少自治縣也根據(jù)其實(shí)際情況按照法定的程序制定了單行條例，如《恭城瑤族自治縣森林資源管理?xiàng)l例》《金秀瑤族自治縣森林資源管理?xiàng)l例》《龍勝各族自治縣森林資源管理?xiàng)l例》等，這些自治條例和單行條例的頒布實(shí)施無(wú)不說(shuō)明自治地方立法的重要性所在。

第二，變通立法。變通立法是我國(guó)《憲法》賦予民族區(qū)域自治地方的重要權(quán)力之一，從理論上講，它是指民族區(qū)域自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)《憲法》 《民族區(qū)域自治法》以及《立法法》的規(guī)定，在其權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)于不適合本地區(qū)實(shí)際情況的法律法規(guī)的部分規(guī)定，按照法定的程序進(jìn)行變通規(guī)定。從立法實(shí)際看，目前我國(guó)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》尚無(wú)法律條文明確規(guī)定，對(duì)民族自治地方立法權(quán)內(nèi)容之一的變通立法第一次予以規(guī)定，也是限定性規(guī)定，同時(shí)也是我國(guó)目前唯一有關(guān)變通立法規(guī)定的就是2000年7月生效的《立法法》第66 條第2 款②《中華人民共和國(guó)立法法》第66 條第2 款:自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專(zhuān)門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。。其中規(guī)定作為民族自治地方立法主要內(nèi)容之一的變通立法，其主要目的就在于更好地實(shí)施國(guó)家法律法規(guī)，更好地貫徹民族區(qū)域自治制度。

第三，補(bǔ)充立法。補(bǔ)充立法是指“民族自治地方的人大及其常委會(huì)根據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》和其他法律賦予的自治權(quán)，依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)，對(duì)法律、法規(guī)、地方性法規(guī)作出補(bǔ)充，以保證它們?cè)诒镜胤降淖袷睾蛨?zhí)行的實(shí)施性法規(guī)?！保?］66這對(duì)于民族自治地方來(lái)說(shuō)能夠更好地依據(jù)本地區(qū)的民族性來(lái)完善國(guó)家法律、法規(guī)在本地區(qū)的實(shí)施。

2.民族自治地方立法依據(jù)與定位

在對(duì)民族立法的主要內(nèi)容進(jìn)行相關(guān)的剖析后，我們必須探求的一個(gè)問(wèn)題就是，民族自治地方立法是否有著充分的依據(jù)，如何定位。

在我們看來(lái)，民族自治地方立法依據(jù)包括理論依據(jù)和法律依據(jù)兩方面。民族自治地方立法的理論依據(jù)是指支撐民族自治地方立法的理論基礎(chǔ)。概括來(lái)說(shuō)其至少包括文化多元理論、依法治國(guó)理論和民族平等理論。文化多元理論從要求要從傳統(tǒng)文化習(xí)慣出發(fā)，注重民族地區(qū)的特殊性，賦予其立法權(quán)。依法治國(guó)理論則從法治的角度為民族自治地方的立法奠定了價(jià)值基礎(chǔ)，而民族平等理論則從民族地區(qū)的地理差異性來(lái)為民族自治地方立法提供支撐。這三個(gè)理論聯(lián)合起來(lái)為民族自治地方立法提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

而從法律依據(jù)來(lái)看，民族自治地方立法的依據(jù)還是十分充分的。首先，《憲法》第116 條從宏觀上對(duì)民族自治地方的立法做了規(guī)定，為民族自治地方立法提供了憲法依據(jù)。其次，作為貫徹民族區(qū)域自治制度的專(zhuān)門(mén)法律，《民族區(qū)域自治法》在第三章自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)中明確規(guī)定了民族自治地方立法權(quán)。再次，《立法法》第六十三至六十八條都對(duì)民族自治地方立法進(jìn)行了規(guī)定，這為民族自治地方立法提供了法律依據(jù)。

既然民族自治地方立法不僅具有充分的理論依據(jù)，同時(shí)還有著法律依據(jù)，那么民族自治地方在立法過(guò)程中，其地位如何，這也是一個(gè)必須明確的問(wèn)題。結(jié)合現(xiàn)有的研究成果，我們認(rèn)為對(duì)民族自治地方立法的定位應(yīng)該從國(guó)家與地方兩個(gè)層面進(jìn)行界定。因?yàn)閺奈覈?guó)現(xiàn)行的民族自治地方立法體制是一種“二元多類(lèi)”的模式。“二元”是指目前民族自治地方擁有立法權(quán)的主體有兩個(gè)，即民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。而“多類(lèi)”則是指在這“二元”之中又存在著各種縱深的立法權(quán)限劃分，這種權(quán)力的劃分使得民族自治地方立法存在著交叉與銜接。具體來(lái)說(shuō)，從國(guó)家層面看，民族自治地方立法首先是屬于地方立法。因?yàn)槊褡遄灾蔚胤奖旧砭褪侵醒虢y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方，與一般地方無(wú)異，這就決定了其地位是統(tǒng)領(lǐng)于中央立法之下。即便其擁有變通和補(bǔ)充立法的權(quán)力，但其必須在憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定之內(nèi)，不得與之抵觸。從地方立法的層面看，民族自治地方立法又不同于一般地方立法，關(guān)鍵在于其自主權(quán)高于一般地方。正因?yàn)槿绱?，“在地方立法中，民族自治地方立法?quán)小于特別行政區(qū)立法權(quán)而大于一般地方立法權(quán)。而在經(jīng)濟(jì)立法方面，民族自治地方立法權(quán)則小于經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市立法權(quán)?！保?］

二、擴(kuò)大地方立法主體對(duì)于我國(guó)民族自治地方立法的意義

十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)以及《立法法》有關(guān)擴(kuò)大立法權(quán)的提出，其實(shí)質(zhì)在于擴(kuò)大立法權(quán)的主體，這對(duì)于民族自治地方立法來(lái)說(shuō)意義重大而深遠(yuǎn)。這種擴(kuò)大地方立法主體表面上看是一種權(quán)力下放，但是其意義并非如此簡(jiǎn)單，對(duì)于民族自治地方來(lái)說(shuō)，由于民族自治地方具有一般地方所不具有的民族復(fù)雜性，因此，這種所謂的“權(quán)力下放”對(duì)民族自治地方立法意義十分深遠(yuǎn)。

1.有利于民族自治地方治理現(xiàn)代化與法治化

民族自治地方作為我國(guó)行政區(qū)劃的重要組成部分，現(xiàn)代法治國(guó)家的建設(shè)離不開(kāi)民族自治地方治理現(xiàn)代化與法治，因?yàn)樗彩菄?guó)家治理能力和體系現(xiàn)代化的重要組成部分。對(duì)于民族自治地方來(lái)說(shuō)，由于其民族性、區(qū)域性等較強(qiáng)，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及風(fēng)土人情、傳統(tǒng)習(xí)慣方面都有較大的差異。即便在統(tǒng)一民族區(qū)域自治地方也可能語(yǔ)言不同，也有著“五里不同音、十里不同俗”的現(xiàn)象，以廣西壯族自治區(qū)為例，全區(qū)僅世居民族就有壯、漢、瑤、苗等十二個(gè)民族之多，在語(yǔ)言上有粵語(yǔ)、壯語(yǔ)、桂柳話、客家話等數(shù)種，并且在各宗族或村寨都按照其各自的傳統(tǒng)訂有各種形式的村規(guī)民約或習(xí)慣法，這種差異導(dǎo)致了統(tǒng)一立法難以在民族自治地方實(shí)行，在一定程度上阻礙了國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。因此，在當(dāng)前黨的十八屆四中全會(huì)決定擴(kuò)大地方立法主體的背景下，將立法權(quán)主體擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，這對(duì)于民族自治地區(qū)來(lái)說(shuō)，更好地變通立法，貫徹國(guó)家法律、法規(guī)在該地區(qū)的實(shí)施無(wú)疑意義重大，影響深遠(yuǎn)，也有助于推動(dòng)民族自治地方治理水平和治理能力的提高，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化與法治化，讓民族自治地方的一切事務(wù)有規(guī)可行，并且遵循的法律規(guī)范是適合本民族、本地區(qū)傳統(tǒng)的。

2.有利于促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也是法治經(jīng)濟(jì)，即便是民族自治地方，其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也難以規(guī)避市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一總體趨勢(shì)，因此，民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也必須遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化要求。而要使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行，就必須有著完善的制度保障其規(guī)范進(jìn)行，也需要有著完善的規(guī)范解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所產(chǎn)生的矛盾，而這一關(guān)鍵的措施就需要有著完善的適合本地區(qū)傳統(tǒng)的法律。而擴(kuò)大地方立法權(quán)主體，賦予設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)即順應(yīng)了這一要求。例如在廣西壯族自治區(qū)，原本只有廣西壯族自治區(qū)人大及其常委會(huì)、廣西壯族自治區(qū)人民政府以及南寧市人大及其常委會(huì)和南寧市政府才有制定地方性法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力，這對(duì)于擁有14 個(gè)地級(jí)市7 個(gè)自治縣的廣西來(lái)講，其權(quán)限還是比較小的，還是難以顧忌與平衡各個(gè)地區(qū)的傳統(tǒng)習(xí)慣的，必然會(huì)導(dǎo)致立法難以考慮部分地區(qū)的利益，會(huì)影響部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如按照擴(kuò)大地方立法權(quán)主體的意旨，將其擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，這種立法將會(huì)更加凸顯期地區(qū)特色，考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，必然有利于促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.有利于國(guó)家法治體系的構(gòu)建和完善

黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)就是要建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。按照這目標(biāo)以及十八屆四中全會(huì)的精神，我們認(rèn)為國(guó)家法治體系是指“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。，由這五大體系組成的相互促進(jìn)的系統(tǒng)總和。而要真正實(shí)現(xiàn)這一體系，就有必要從其所包含的五大體系方面不斷完善。而對(duì)于地方立法的民族自治地方來(lái)說(shuō)，民族自治地方的立法至少事關(guān)法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系四個(gè)方面。而要真正實(shí)現(xiàn)這四大體系，民族自治地方來(lái)說(shuō)就首先要制定完善的法律規(guī)范，并且要求其制定的法律規(guī)范能夠適應(yīng)本地區(qū)的特性。做到這點(diǎn)的前提就是享有立法權(quán)的主體要立足于本地風(fēng)土人情，傳統(tǒng)習(xí)俗，而當(dāng)前擴(kuò)大地方立法權(quán)，使得設(shè)區(qū)的市擁有立法權(quán)就是一個(gè)關(guān)鍵措施，因?yàn)槠浣咏鶎?，更了解民意。從這一方面來(lái)說(shuō)，擴(kuò)大地方立法主體有利于國(guó)家法治體系的構(gòu)建和完善。

三、當(dāng)前加強(qiáng)我國(guó)民族自治地方立法的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題

1.民族地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)—法制一體化問(wèn)題

國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，制度保障的完善性與否關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，以歐盟為例，歐盟成員國(guó)實(shí)施的內(nèi)外政策隨著歐盟各個(gè)階段制定的法律不同，呈現(xiàn)出由低到高的形式。而在國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)卻缺乏規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的一致性規(guī)則，在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市招商引資、土地批租、人才流動(dòng)、信息共享等方面的政策上都存在很大的差異。法制一體化是經(jīng)濟(jì)一體化的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化的基本保障。法制一體化能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展?fàn)I造良好的法制環(huán)境，法制一體化可以通過(guò)統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，消除行政壁壘和地方保護(hù)主義，建立統(tǒng)一的共同市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)各種要素的自由流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)各方的共同利益;可以通過(guò)建立反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以及統(tǒng)一的稅費(fèi)優(yōu)惠制度為市場(chǎng)主體創(chuàng)造一個(gè)公平合理的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

廣西北部灣區(qū)域是廣西社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)，也是我國(guó)新時(shí)期改革開(kāi)放的一個(gè)重要的戰(zhàn)略支點(diǎn)。在國(guó)家新的戰(zhàn)略背景下，廣西充分利用面向東盟，陸海相連的優(yōu)勢(shì)，全面實(shí)施北部灣規(guī)劃，這也為廣西地方立法提出了新的要求，即要將立法中心逐步向民族經(jīng)濟(jì)立法轉(zhuǎn)移。作為民族地區(qū)的廣西，要想充分利用這一新的機(jī)遇，加速發(fā)展，就必須有效的利用民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，充分運(yùn)用民族自治地方立法權(quán)，通過(guò)民族立法的形式為其提供保障。因?yàn)榻y(tǒng)一的法制是統(tǒng)一的市場(chǎng)體系得以形成和有效動(dòng)作的根本保障，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的一體化的發(fā)展也是如此，其離不開(kāi)優(yōu)越的法制環(huán)境和平臺(tái)，需要完善而統(tǒng)一的法律制度，只有通過(guò)地方統(tǒng)一行使立法權(quán)，進(jìn)而促進(jìn)法制建設(shè)，才能夠保證北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的繁榮與發(fā)展，才能克服內(nèi)耗、優(yōu)化組合。

2.部門(mén)經(jīng)濟(jì)立法問(wèn)題

按照我國(guó)《憲法》《民族區(qū)域自治法》和《立法法》等憲法性文件對(duì)民族區(qū)域自治地方自治權(quán)的規(guī)定，在民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，民族自治地方享有規(guī)定經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的自治權(quán)和財(cái)政方面的自治權(quán)。相應(yīng)地，民族自治地方可以制訂部門(mén)性的經(jīng)濟(jì)立法。在擴(kuò)大地方立法主體背景下，應(yīng)當(dāng)加快民族地區(qū)部門(mén)經(jīng)濟(jì)立法，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)政兩個(gè)方面。

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的立法內(nèi)容包括:(1)自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)，制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針、政策和計(jì)劃;(2)合理調(diào)整生產(chǎn)管理，改革經(jīng)濟(jì)管理體制;(3)管理、保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用自然資源;(4)安排本地方基本建設(shè)項(xiàng)目;(5)管理隸屬于本地方的企事業(yè);(6)開(kāi)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)。

財(cái)政方面的立法內(nèi)容包括:(1)安排適用屬于民族自治地方的財(cái)政收入，安排適用預(yù)算的超收和結(jié)余資金;(2)制定各項(xiàng)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、定員、定額的補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法;(3)對(duì)屬于地方財(cái)政收入的某些稅收實(shí)行減稅或減免;(4)民族之地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。①上述內(nèi)容的詳細(xì)規(guī)定見(jiàn)《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第25-35 條。

廣西在加強(qiáng)當(dāng)前的民族經(jīng)濟(jì)立法時(shí)，要特別注重適應(yīng)廣西民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所急需的一些法律、法規(guī)、規(guī)章的制定，以及有關(guān)民族地區(qū)邊境貿(mào)易(與東盟國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品邊境貿(mào)易)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、財(cái)政、稅收、金融、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、旅游業(yè)、人力資源、高等教育發(fā)展等方面所急需的法律、法規(guī)的制定;還有民族地區(qū)對(duì)外開(kāi)放方面的法律、法規(guī)的制定。同時(shí)，在民族經(jīng)濟(jì)立法中一定要把國(guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī)和改革開(kāi)放、實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)中所規(guī)定和給予民族地區(qū)的大量?jī)?yōu)惠政策法律化、制度化、具體化，配合廣西經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，營(yíng)造良好的投資環(huán)境。

3.特殊領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)立法問(wèn)題

保護(hù)、改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，是民族地方立法的重要內(nèi)容。《民族區(qū)域自治法》第45 條規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，實(shí)現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展?！痹诿褡遄灾蔚胤桨l(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化等建設(shè)的過(guò)程中，必須十分重視環(huán)境保護(hù)工作，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展的道路。

為促進(jìn)廣西民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一些特殊領(lǐng)域，必須制定特殊的法律法規(guī)。如投資方面的戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、住房制度、教育制度、醫(yī)療制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度、招商引資制度、外貿(mào)出口制度、土地批租制度、減免稅收制度、人才流動(dòng)管理制度等。上述領(lǐng)域的立法滯后問(wèn)題，造成資金、人才、技術(shù)、知識(shí)、信息等可流動(dòng)要素流轉(zhuǎn)不暢，難以形成整體優(yōu)勢(shì)。還造成區(qū)域間低水平的重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)類(lèi)同和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，帶來(lái)資源、財(cái)力、人才的嚴(yán)重浪費(fèi)。既損害了區(qū)域內(nèi)的整體利益，也影響了各市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

民族文化是廣西發(fā)展的重要資源。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域海域平靜廣闊，風(fēng)光旖旎;山區(qū)地貌獨(dú)特，形成特有民族文化，這正是廣西的民族文化優(yōu)勢(shì)所在。做好民族文化資源的保護(hù)與有效開(kāi)發(fā)的重要措施就是出臺(tái)地方性法規(guī)。目前，在全國(guó)性的民族文化保護(hù)法律條文尚未頒布實(shí)施之前，廣西應(yīng)先行出臺(tái)一個(gè)地方性法規(guī)，為民族文化保護(hù)提供必要的法律保障。

廣西具有特殊的生態(tài)資源，如紅樹(shù)林，北海、欽州等地的灘涂，潿洲島火山地貌，北海銀灘，欽州三娘灣中華白海豚，等等。這些自然資源和人文資源是旅游業(yè)發(fā)展的重要支撐因素，也是廣西良好的人居環(huán)境無(wú)法替代的資源，必須通過(guò)立法的形式予以保護(hù)。

需要特別指出的是，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，但是為了避免西方發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)東部、沿海地區(qū)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的“先污染，后治理”“城市病”“城鎮(zhèn)化陷阱”失誤，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在保護(hù)和改善本地的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害方面主動(dòng)承擔(dān)更大的責(zé)任和職權(quán)，有權(quán)依法采取各種有效措施，制訂保護(hù)沿邊、沿海特殊生態(tài)資源、保護(hù)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、保護(hù)原產(chǎn)地產(chǎn)品標(biāo)識(shí)，實(shí)現(xiàn)本地的人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.民族自治地方立法體制問(wèn)題

民族自治地方立法權(quán)限來(lái)源于《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》的規(guī)定及有關(guān)法律的授權(quán)。根據(jù)《立法法》的新規(guī)定，設(shè)區(qū)市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)可制定地方法規(guī)，其人民政府則可以制定政府規(guī)章。因此，地方立法權(quán)的行使必須符合憲法和法律規(guī)定的目的、內(nèi)容、程序、形式的要求，地方立法要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布等法定程序。

我國(guó)現(xiàn)行民族自治地方經(jīng)濟(jì)立法體制具有職權(quán)立法與授權(quán)立法相結(jié)合的特點(diǎn)。職權(quán)性立法是指依憲法及相關(guān)法律賦予的職權(quán)所進(jìn)行的立法，屬于民族自治地方固有權(quán)力的部分。民族自治地方的立法職權(quán)包括制定實(shí)施性法規(guī)、制定自主性法規(guī)和制定變通性法規(guī)。授權(quán)立法是國(guó)家立法機(jī)關(guān)依據(jù)實(shí)際需要，將特定事項(xiàng)的立法權(quán)授權(quán)給其他國(guó)家機(jī)關(guān)組織行使，并由被授權(quán)者制定相關(guān)法律規(guī)范的活動(dòng)。目前，在各民族自治地方存在授權(quán)立法的民事經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域有《民法通則》 《民事訴訟法》《森林法》等，這些法律分別授權(quán)民族自治地方依據(jù)本法的基本原則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓木唧w情況，制定變通的或者補(bǔ)充的規(guī)定。

四、擴(kuò)大地方立法主體背景下我國(guó)民族自治地方立法應(yīng)注意的問(wèn)題

任何一項(xiàng)事物的出現(xiàn)必然會(huì)對(duì)實(shí)際造成一定的影響，這種影響一般來(lái)說(shuō)會(huì)有正反方兩方面。正面影響是其得以存在的基石，而負(fù)面影響也是其不斷完善與改進(jìn)的動(dòng)力。我們認(rèn)為隨著地方立法主體的擴(kuò)大，亦必然會(huì)對(duì)民族自治地方立法產(chǎn)生些許的影響。為了正確行使民族地方立法權(quán)，避免可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，我們認(rèn)為在民族地方立法工作中應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題:

1.穩(wěn)妥使用地方立法權(quán)，防止立法權(quán)濫用

隨著《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面具有立法權(quán)，這就迎來(lái)了立法主體的擴(kuò)張，但是同時(shí)也需要注意一個(gè)十分重要的問(wèn)題，就是立法的地方保護(hù)主義。由于每個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)文化水平不同，市與市之間也存在著利益競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)賦予其立法權(quán)后，可能使得本地人大及其常委會(huì)出于本地區(qū)私益，通過(guò)立法形式加強(qiáng)本地有關(guān)利益保護(hù)，限制其他區(qū)域的發(fā)展。例如，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面，可能通過(guò)立法的形式，賦予本區(qū)域有關(guān)建筑企業(yè)較好的準(zhǔn)入機(jī)制，而對(duì)外地有關(guān)企業(yè)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)，限制其進(jìn)入本地市場(chǎng)，這無(wú)疑有礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有違《立法法》初衷。因此，在擴(kuò)大立法主體的背景下，特別需要防治權(quán)力濫用，導(dǎo)致民族地方保護(hù)法律化。

2.加強(qiáng)立法人才專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，確保立法質(zhì)量的提高

從我國(guó)當(dāng)前的情況來(lái)看，雖然賦予了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，但是由于長(zhǎng)期以往設(shè)區(qū)的市的人大及其常務(wù)委員會(huì)的人員構(gòu)成不一，不少人大代表來(lái)自基層，對(duì)于本地區(qū)、本民族的有關(guān)情況雖然了解不少，但是由于其代表意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致其參與人大會(huì)議的積極性不高。加之，設(shè)區(qū)的市在立法專(zhuān)業(yè)人才方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在這些因素的綜合制約下，就需要注意立法質(zhì)量的問(wèn)題，注意因?yàn)榱⒎ㄖ黧w的擴(kuò)張導(dǎo)致立法質(zhì)量的下降等問(wèn)題。

3.注意立法系統(tǒng)性，保證法制協(xié)調(diào)統(tǒng)一

隨著地方立法權(quán)主體的擴(kuò)張，享有立法權(quán)的主體數(shù)量明顯增加，地方立法的數(shù)量上必然會(huì)增加。在這種情況下，就需要特別注重法制統(tǒng)一的問(wèn)題，防止“一擴(kuò)而亂”現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響法制統(tǒng)一進(jìn)程。特別是對(duì)于民族自治地方來(lái)說(shuō)，由于民族自治地方可以根據(jù)自身政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)，做變通規(guī)定，這就更需要注意法制統(tǒng)一的問(wèn)題。從廣西壯族自治區(qū)來(lái)說(shuō)，在《立法法》修改后，除南寧以外，梧州、賀州、桂林等多地已經(jīng)擁有立法權(quán)，在這種情況下，從全區(qū)來(lái)說(shuō)，各個(gè)地區(qū)立法的關(guān)注點(diǎn)必然有所差異，再到全國(guó)，各個(gè)省的立法也是存在區(qū)別的。這可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家法制統(tǒng)一性欠缺。因此，在這一背景下，有必要注意民族自治地方立法系統(tǒng)性，注重統(tǒng)一規(guī)劃和立法監(jiān)督，在推進(jìn)民族自治地方治理現(xiàn)代化和法治化的同時(shí)，確保國(guó)家法制統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

五、擴(kuò)大地方立法主體背景下加強(qiáng)我國(guó)民族自治地方立法的對(duì)策

1.樹(shù)立法治精神，推行科學(xué)立法、民主立法理念

民族地方立法是民族區(qū)域自治的體現(xiàn)之一，是民族區(qū)域自治權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的保障。在當(dāng)前地方立法主體得以擴(kuò)大的背景下，要想有效發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì)，避免上文所述問(wèn)題，我們認(rèn)為首先有必要從意識(shí)上進(jìn)行完善。因?yàn)?，行?dòng)受制于思維，思維指導(dǎo)行動(dòng)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，加強(qiáng)法治精神的培養(yǎng)，無(wú)論是立法、司法或是執(zhí)法都具有不可替代的意義。對(duì)于加強(qiáng)民族地方立法也不例外，樹(shù)立法治精神，使得首先從意識(shí)上注重立法的合法性，才能確保民族自治立法有效可行。同時(shí)，要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，即通過(guò)采取符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律、順應(yīng)廣大人民群眾需要，充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀要求的形式來(lái)加強(qiáng)民族地方立法，這既是加強(qiáng)民族自治地方立法的要求，也是順應(yīng)《中共關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題決定》的需要。

2.規(guī)范民族自治地方立法程序

立法程序，是“立法機(jī)關(guān)制定、修改或廢止法律的步驟和方法。一般分為法案的提出、法案被列入立法機(jī)關(guān)的會(huì)議議程、法案的審議、法案的表決通過(guò)、法的公布等階段”。［4］134作為社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，民族自治地方立法事關(guān)重要，因此，注重其立法程序的規(guī)范性是十分必要的。在此我們建議，在擴(kuò)大地方立法主體背景下，民族自治地方的立法案的提出首先必須廣泛征求民意，擴(kuò)大法案的提出主體，避免單一的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)可以在保留原有的提議主體的前提下，允許社會(huì)團(tuán)隊(duì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等提出的立法建議納入到方案范圍。其次，加強(qiáng)對(duì)法案提出的審議監(jiān)督。法案的提出并非一定就能夠進(jìn)入立法程序的，其必須有審批，這就要求加強(qiáng)監(jiān)督，注重審批。在審批過(guò)程中要堅(jiān)持對(duì)法案的調(diào)查情況進(jìn)行審查，審查其是否順應(yīng)民意，符合區(qū)情，只有做到了實(shí)地調(diào)查才能保證所立之法為民所遵、為民所敬。

3.提高民族自治地方立法技術(shù)水平

從我國(guó)的地理區(qū)位來(lái)看，民族自治地方一般分布較為偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)條件和基礎(chǔ)設(shè)施較為滯后，也使得其開(kāi)放程度有限，進(jìn)而影響到民族自治地方立法技術(shù)和立法水平。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，我們認(rèn)為有必要提高民族自治地方立法技術(shù)水平。一方面要注重民族自治地方法律規(guī)范(如自治條例、單行條例)與一般地方法規(guī)的調(diào)整范圍，使得其名稱(chēng)與內(nèi)容相統(tǒng)一，做到名實(shí)一致;另一方面，要注重法律規(guī)范的存改廢，避免法律規(guī)范語(yǔ)法律規(guī)范之間的交叉與重合甚至沖突矛盾，此外，要注重本地區(qū)特殊情況，如廣西壯族自治區(qū)在不同地區(qū)就要注重不同地區(qū)情況，避免照搬照抄，不利于上位法的細(xì)化。同時(shí)不斷將經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明成熟的政策法治化而確立下來(lái)。只有通過(guò)這一系列措施的實(shí)施，才能夠使得民族自治地方的立法技術(shù)和立法水平得到較大幅度的提高，才能更好地促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。

4.加強(qiáng)民族自治地方立法監(jiān)督

立法是法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府進(jìn)程中首先需要的，只有制定出完善的良法，才能真正實(shí)現(xiàn)這一宏偉戰(zhàn)略。而法也是人所立，如果缺乏有限的監(jiān)督程序則可能導(dǎo)致立法權(quán)的濫用，所立之法則可能成為有違民意之法的“惡法”，這就有必要加強(qiáng)民族自治地方立法的監(jiān)督。首先，要對(duì)立法案的提議、審查、表決程序進(jìn)行監(jiān)督，防止為部分代表“代表”。其次，要加強(qiáng)民族自治地方立法的實(shí)施情況監(jiān)督。因?yàn)榉傻纳谟趯?shí)施，如果民族自治地方的立法得不到有效的貫徹執(zhí)行，再完善的法律規(guī)范也將會(huì)成為一紙空文。因此，要對(duì)民族自治地方立法的可行性、實(shí)踐操作性情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，了解立法效果，使得民族自治地方立法情況得到更好完善。

5.加強(qiáng)民族自治地方立法人才的培養(yǎng)

立法本身就是一個(gè)技術(shù)性強(qiáng)、邏輯性高的活動(dòng)，加之民族自治地區(qū)的復(fù)雜性，這使得民族自治地方立法的專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)，也就需要各地根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，加大民族地方立法人才的培養(yǎng)。一方面通過(guò)加強(qiáng)立法人才的培養(yǎng)，使得民族自治地方的人才跟上法治國(guó)家和法治社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程和需要;另一方面，通過(guò)交流學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使得學(xué)為所用;此外，有必要建立立法專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，在立法過(guò)程中，對(duì)于專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，積極主動(dòng)的向?qū)I(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家咨詢(xún)，聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)。

總之，在當(dāng)前擴(kuò)大地方立法主體背景下，要想更好地發(fā)揮民族自治地方立法主體的積極性，僅僅靠《立法法》對(duì)此的確定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而需要多方面的完善，才能使得這一優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮和利用。

［1］吳宗金.民族法制的理論與實(shí)踐［M］.北京:中國(guó)民主法制出版社，1998.

［2］吳大華.民族法學(xué)講座［G］.北京:民族出版社，1997 .

［3］敖俊德.論民族自治地方立法在我國(guó)立法體制中的地位［J］.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào):人文社科版，2003(6).

［4］孫維本.人大工作手冊(cè)［M］.北京:中國(guó)民主法制出版社，2002.