資源環(huán)境約束下內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

畢力格

經(jīng)歷了十幾年的持續(xù)高速增長(zhǎng)，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些深層次問題逐步顯露出來，依靠資源的高度依賴性和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一性維持的發(fā)展方式已經(jīng)越來越不現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的環(huán)境制約越來越明顯，可利用資源的條件日益嚴(yán)峻，在此背景下，確保實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全、資源節(jié)約、農(nóng)牧業(yè)增效、農(nóng)牧民增收等多重目標(biāo)，成為迫切需要關(guān)注和解決的新問題。

一、農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力

（一）人力資源

人才資源是農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的第一生產(chǎn)力，人力資本是比資源、資金更為重要的內(nèi)在要素。2013年，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力總?cè)丝谳^1990年增加了294.86萬人，其中農(nóng)村勞動(dòng)力人口增加了249.96萬人，牧區(qū)勞動(dòng)力人口增加了44.9萬人，但二十多年來農(nóng)村增加的勞動(dòng)力僅有7.66%仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，牧區(qū)增加的勞動(dòng)力也只有24%仍然從事牧業(yè)生產(chǎn)。與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，城鄉(xiāng)之間逐漸由經(jīng)濟(jì)“剪刀差”向人力資源“剪刀差”轉(zhuǎn)變，大批農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力進(jìn)入城市成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。這是新常態(tài)下全區(qū)人力資源的重大變化，由此帶來的農(nóng)村牧區(qū)空心化、農(nóng)牧業(yè)副業(yè)化、農(nóng)牧民斷層化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，適合現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展要求的農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力不僅總量不足，而且整體文化素質(zhì)相對(duì)偏低，老齡化問題突出。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，“誰來種地”、“誰來放牧”已成為內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)發(fā)展亟待破解的難題。

（二）耕地資源

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的物質(zhì)條件。內(nèi)蒙古現(xiàn)有耕地面積較1990年增加了411.7萬公頃，保證了內(nèi)蒙古糧食生產(chǎn)的“十”連增，成就了內(nèi)蒙古成為糧食生產(chǎn)大區(qū)的輝煌，但要實(shí)現(xiàn)糧食商品大區(qū)、強(qiáng)區(qū)的目標(biāo)，面臨的主要制約因素是耕地的“貧瘠”和使用效率的低下。內(nèi)蒙古耕地資源具有顯著的地區(qū)特點(diǎn):一是人均耕地?cái)?shù)量多，為全國(guó)水平的3.2倍；二是旱地面積大，占全部耕地面積的68.2%；三是耕地利用率低，播種面積僅占耕地面積的61.6%。從全區(qū)耕地總體質(zhì)量看，基礎(chǔ)設(shè)施不足，有灌溉條件的耕地占耕地總面積的30.86%，整體質(zhì)量不高，中低產(chǎn)田面積占70%以上。從耕地后備資源看，按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》要求，到2020年，全區(qū)耕地保有量不低于697.73萬公頃，比現(xiàn)有耕地總面積減少214.47萬公頃，而潛在的耕地資源數(shù)量不超過608萬畝，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，耕地減少將不可避免，人地矛盾將更加突出。

（三）草地資源

20世紀(jì)以來，全區(qū)草原“三化”面積占草原總面積由60年代的18%增加到80年代的39%直至目前的62%，每個(gè)羊單位擁有的草場(chǎng)面積50年代的3.4公頃減少到目前的0.6公頃。目前，內(nèi)蒙古草原治理規(guī)模僅占草原總面積的20.65%，占退化、沙化、鹽漬化草原面積的33.3%，亟需治理的草原面積仍然巨大，仍有14.76%的草原生態(tài)惡化勢(shì)頭加劇?，F(xiàn)實(shí)的情況是，內(nèi)蒙古草原生態(tài)治理的立地條件越來越差，建設(shè)難度進(jìn)一步加大。面對(duì)國(guó)家日益強(qiáng)化的“生態(tài)紅線”政策，再用5年時(shí)間將草原綜合植被蓋度提高12個(gè)百分點(diǎn)，建設(shè)的任務(wù)依然十分艱巨。

（四）水資源

水資源的豐歉和分布直接決定了農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的規(guī)模和水平。內(nèi)蒙古多年平均水資源總量為545.95億立方米，具有季節(jié)分布和地區(qū)分布不均的特征，6-9月，降水量一般占全年總量的70%-80%，河流徑流量占全年總量的70%，額爾古納河、嫩江、遼河水資源占全年總量的80.4%。從水資源利用來看，全區(qū)多年平均可利用水資源總量為348.92億立方米，占水資源總量的63.91%，嫩江、黃河、遼河占全年可利用總量的74.96%；從水資源開發(fā)程度看，全區(qū)尚有170.23億立方米剩余潛力，占可利用水資源總量的48.8%，主要集中在額爾古納河及嫩江，占剩余潛力的82.3%；從用水規(guī)模來看，農(nóng)業(yè)始終是用水“大戶”，自“十一五”以來，全區(qū)農(nóng)業(yè)用水占全部用水總量的比重雖有所下降，但仍占70%以上，較全國(guó)平均水平高7個(gè)百分點(diǎn)。

二、農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的多重目標(biāo)

（一）促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)全面轉(zhuǎn)型

轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式是促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)支撐。一方面，通過轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式，增強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，全面提高農(nóng)畜產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)牧民的收入，使農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展和市場(chǎng)需求加快升級(jí)，從而成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新發(fā)動(dòng)機(jī)。另一方面，在當(dāng)前內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，無論在規(guī)模上、效益上、技術(shù)上、生產(chǎn)手段上，最需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的就是農(nóng)牧業(yè)。用現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)低產(chǎn)業(yè)化、低市場(chǎng)化、低集約化的現(xiàn)狀并未根本轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)分散、效率低、科技含量低現(xiàn)象依然嚴(yán)重，轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式是仍轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一個(gè)重大戰(zhàn)略任務(wù)。

（二）加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)是一種相互依賴的關(guān)系，一方面，城市化與工業(yè)化需要農(nóng)牧業(yè)提供足夠的資源與原料，需要農(nóng)村牧區(qū)提供廣闊的消費(fèi)市場(chǎng)及大量的勞動(dòng)力等各種支撐；另一方面，農(nóng)牧業(yè)與農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展則需要城市產(chǎn)業(yè)為其過剩的勞動(dòng)力提供就業(yè)機(jī)會(huì)，并保障農(nóng)牧業(yè)發(fā)展所需的現(xiàn)代裝備與技術(shù)、農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)與生活所需的工業(yè)品。從這一意義上講，現(xiàn)代化進(jìn)程中的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化更依賴于農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)村牧區(qū)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。因此，加快農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展與工業(yè)發(fā)展對(duì)接、農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)接、農(nóng)村牧區(qū)資源要素與城市資源要素對(duì)接，對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化具有基礎(chǔ)性與戰(zhàn)略性作用。

（三）推進(jìn)資源節(jié)約

資源的承載能力是制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸。充分重視資源承載能力，使有限的自然資源能夠永續(xù)利用，是加快農(nóng)牧業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo) 。

一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)資源的減量使用。即通過節(jié)約型技術(shù)及農(nóng)牧業(yè)品種結(jié)構(gòu)調(diào)整，在確保與提升產(chǎn)出的同時(shí)，減少農(nóng)牧業(yè)在能源、水資源、土地和草地資源等方面的消耗。二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)資源的綜合利用。即通過產(chǎn)業(yè)內(nèi)部物能相互交換，以及農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的循環(huán)高效利用。三是推進(jìn)農(nóng)業(yè)中的新能源開發(fā)利用。即通過推進(jìn)風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等替代能源在農(nóng)牧業(yè)中的綜合利用，提升可再生能源在農(nóng)牧業(yè)中的應(yīng)用水平，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。四是積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)。即利用互聯(lián)網(wǎng)提升農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理和服務(wù)水平，加快完善新型農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系，培育多樣化農(nóng)牧業(yè)互聯(lián)網(wǎng)管理服務(wù)模式，逐步建立農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系，促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化水平明顯提升。

（四）提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)效率

長(zhǎng)期以來農(nóng)牧業(yè)效率的提高缺乏內(nèi)生的激勵(lì)機(jī)制。國(guó)家在考慮有效供給，農(nóng)牧民卻在考慮“種糧養(yǎng)畜安全”，而小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)與大市場(chǎng)集約化的矛盾也非常突出，低商品化率、低市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、低效益、低規(guī)?；?、低組織化等農(nóng)牧業(yè)發(fā)展難題亟待破解。因此，如何使農(nóng)牧業(yè)發(fā)展更多地依靠科技進(jìn)步、設(shè)施裝備的改善、勞動(dòng)者素質(zhì)，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和可持續(xù)發(fā)展能力，是加快推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的立足點(diǎn)和著眼點(diǎn)。

（五）增加農(nóng)牧民收入

增加農(nóng)牧民收入是整個(gè)“三農(nóng)三牧”問題中的核心問題，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)突出問題。自2000年來，國(guó)家及自治區(qū)圍繞增加農(nóng)牧民收入問題，出臺(tái)了一系列惠農(nóng)惠牧政策，使農(nóng)牧民充分享受到了社會(huì)發(fā)展的成果。但是，在轉(zhuǎn)型過程中，不可避免地受到增加收入難度增大，收入增長(zhǎng)速度相對(duì)放緩，收入增長(zhǎng)點(diǎn)相對(duì)有限的影響，這與當(dāng)前包括經(jīng)營(yíng)體制、土地草地制度、市場(chǎng)條件、農(nóng)牧業(yè)技術(shù)水平以及推廣體系、農(nóng)村牧區(qū)公共投入等因素在內(nèi)的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型滯后密切相關(guān)。增加農(nóng)牧民收入是農(nóng)牧業(yè)發(fā)展運(yùn)行狀況的晴雨表，從這一意義上說，增加農(nóng)牧民收入也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要條件。從當(dāng)前來看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民增收的目標(biāo)，應(yīng)該促使農(nóng)牧民收入增長(zhǎng)高于城市居民收入增長(zhǎng)的幅度，并更多地提高農(nóng)牧業(yè)比較收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民經(jīng)營(yíng)性收入的快速增長(zhǎng)，才能真正加快內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。

三、多重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）更加注重制度創(chuàng)新

一是完善農(nóng)牧業(yè)支持保護(hù)體系。內(nèi)蒙古已經(jīng)邁入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的中期階段，更要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)牧業(yè)的支持和保護(hù)力度。二是完善農(nóng)畜產(chǎn)品價(jià)格支持系統(tǒng)。一個(gè)地區(qū)在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如果不研究保護(hù)農(nóng)牧業(yè)，是不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的。三是加強(qiáng)農(nóng)牧民增收支持系統(tǒng)。明確農(nóng)牧民的收入底線，低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就要加以保護(hù)。四是推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)金融體制創(chuàng)新。

（二）更加注重組織創(chuàng)新

從加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的高度對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行改革?，F(xiàn)行村民委員會(huì)成員的本質(zhì)身份是農(nóng)牧民，決定了其工作只能是業(yè)余性質(zhì)的，絕無可能為農(nóng)民提供普遍和專業(yè)化的服務(wù)。村級(jí)組織的架構(gòu)應(yīng)為:村黨支部、村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。“村民代表會(huì)議”作為村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的年度計(jì)劃和財(cái)務(wù)預(yù)算方案進(jìn)行審議，對(duì)年度計(jì)劃及財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行表決，并隨時(shí)對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行民主決策。村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社社長(zhǎng)及其他工作人員由村民代表會(huì)議聘任，并實(shí)行村級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。

（三）更加注重土地改革

未來的農(nóng)村牧區(qū)土地制度應(yīng)堅(jiān)定不移地維護(hù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，實(shí)行土地的集體所有制。隨著城市化進(jìn)程的加快，一旦城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃通過相應(yīng)的法律程序，那就應(yīng)該明確宣布規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地為國(guó)有土地，其土地上的人口也相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，不能允許出現(xiàn)“城中村”問題。對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)以外的農(nóng)村牧區(qū)集體土地，國(guó)家必須賦予集體土地建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)平等的法律地位，應(yīng)由土地管理部門對(duì)集體農(nóng)用、林用、牧用、漁用土地實(shí)行集中統(tǒng)一管理，由其頒發(fā)四種不同使用性質(zhì)的土地使用證，強(qiáng)化集體土地使用的有償性，只有這樣，耕地的流轉(zhuǎn)，土地的轉(zhuǎn)換才有依法管理的基礎(chǔ)。

（四）更加注重完善服務(wù)體制

農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)門類眾多，現(xiàn)行村民委員會(huì)制度本身就決定了它不可能為農(nóng)牧民提供專業(yè)化的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)服務(wù)。可選擇的方案是:在鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木，將涉農(nóng)涉牧事業(yè)單位直接轉(zhuǎn)制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木產(chǎn)業(yè)合作社，在縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)層面，也將相應(yīng)的涉農(nóng)涉牧事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為各自層級(jí)的產(chǎn)業(yè)合作社，除人員身份轉(zhuǎn)變外，經(jīng)費(fèi)渠道、工作性質(zhì)均保持不變，通過農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)新體制的構(gòu)建和不斷完善，使各級(jí)政府的職能職責(zé)與農(nóng)牧業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系更加緊密。各級(jí)政府采取財(cái)政、稅收、信貸、教育培訓(xùn)等政策措施予以強(qiáng)力扶持，不僅可以使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)得到大力發(fā)展，而且可以切實(shí)為農(nóng)牧民提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的各類服務(wù)。

（五）更加注重農(nóng)牧民決策權(quán)

充分保障農(nóng)牧民在農(nóng)村牧區(qū)、農(nóng)業(yè)牧業(yè)發(fā)展中對(duì)自身事務(wù)的決策權(quán)，要高度重視村級(jí)組織和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的民主治理，特別是對(duì)于村級(jí)集體的土地經(jīng)營(yíng)方式、是有償還是無償、使用費(fèi)用的收取方式和標(biāo)準(zhǔn)、家庭經(jīng)營(yíng)與集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)方式等重大問題，應(yīng)由村民代表會(huì)議討論決定。各級(jí)政府要做的是研究切實(shí)措施，防止村級(jí)社會(huì)民主的失效和違法，同時(shí)提供更多更好的公共服務(wù)。

綜上所述，資源環(huán)境約束下農(nóng)牧業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的上述目標(biāo)之間有著緊密的關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的多重目標(biāo)，必須綜合考慮內(nèi)蒙古的具體區(qū)情，考慮生態(tài)文明建設(shè)帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，考慮現(xiàn)階段內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的資源稟賦、環(huán)境承載力、物質(zhì)基礎(chǔ)、人才支撐、制度保障以及科技貢獻(xiàn)能力等現(xiàn)實(shí)條件，在此基礎(chǔ)上形成實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的整體戰(zhàn)略。