關(guān)于規(guī)范管理征信及資信評級業(yè)的思考

盧盛羽

一、征信及資信評級是信用服務(wù)行業(yè)的核心業(yè)務(wù)

世界上第一家征信公司于1830年在英國倫敦成立。20世紀(jì)以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)和信用交易的興起，歐美國家的企業(yè)征信、個(gè)人征信、資信評級、公共征信等行業(yè)發(fā)展較快。1932年我國第一家征信公司“中國征信所”組建成立；90年代起隨著對外開放程度不斷深入，我國征信和資信評級業(yè)得到長足發(fā)展。

信用服務(wù)行業(yè)是指加工處理企業(yè)、社會資產(chǎn)、個(gè)人信息，為客戶提供相關(guān)信用產(chǎn)品產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，包括企業(yè)征信、個(gè)人征信、市場調(diào)查、資信評級、信用保險(xiǎn)、商業(yè)保理、商賬追收、信用管理咨詢和信用擔(dān)保等業(yè)態(tài)。國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類將信用服務(wù)業(yè)分在商務(wù)服務(wù)業(yè)，將其定義為專門從事信用信息采集、整理和加工，并提供相關(guān)信用產(chǎn)品和信用服務(wù)的活動。

2013年出臺的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，征信業(yè)包括企業(yè)征信、個(gè)人征信和金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等，但未對資信評級業(yè)進(jìn)行明確。綜合已有資料，按照業(yè)務(wù)開展情況，信用服務(wù)業(yè)可分為核心業(yè)務(wù)和衍生業(yè)務(wù)，前者指與信用信息處理有關(guān)的業(yè)務(wù)，包括征信業(yè)和資信評級業(yè)；后者指由信用信息處理衍生而來的信用服務(wù)其他業(yè)務(wù)，如信用保險(xiǎn)、信用擔(dān)保、商業(yè)保理、商賬追收、信用管理咨詢及培訓(xùn)等。鑒于征信、資信評級業(yè)是信用服務(wù)核心業(yè)務(wù)，規(guī)范管理征信、資信評級業(yè)對加強(qiáng)信用服務(wù)行業(yè)監(jiān)管具有重要意義，本文主要討論征信、資信評級業(yè)的監(jiān)管問題。

二、我國征信及資信評級業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在問題

目前我國約有150家征信機(jī)構(gòu)和資信評價(jià)機(jī)構(gòu)，2014年業(yè)務(wù)收入20多億元，2015年初中國人民銀行批準(zhǔn)同意8家征信機(jī)構(gòu)開展個(gè)人征信業(yè)務(wù)，標(biāo)志著我國征信業(yè)進(jìn)入規(guī)范、快速發(fā)展軌道。

（一）監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，征信及資信評級行業(yè)監(jiān)管主要由中國人民銀行等部門依據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》及相關(guān)政策文件組織實(shí)施。一是按照《征信業(yè)管理?xiàng)l例》和《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定，中國人民銀行作為企業(yè)征信、個(gè)人征信業(yè)務(wù)的監(jiān)管部門。二是資信評級業(yè)方面，2006年中國人民銀行發(fā)布《中國人民銀行信用評級管理指導(dǎo)意見》，規(guī)范信用評級機(jī)構(gòu)在銀行間債券市場和信貸市場開展信用評級業(yè)務(wù)的行為，發(fā)改委、保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門根據(jù)本部門業(yè)務(wù)管理情況對信用評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管（發(fā)改委負(fù)責(zé)企業(yè)債發(fā)行審批、保監(jiān)會負(fù)責(zé)保險(xiǎn)資金投資債券事項(xiàng)審批、證監(jiān)會負(fù)責(zé)證券市場管理等），因此資信評級業(yè)由中國人民銀行、發(fā)改委、保監(jiān)會、證監(jiān)會等共同實(shí)施監(jiān)管。各監(jiān)管部門以業(yè)務(wù)為導(dǎo)向建立了適合本部門業(yè)務(wù)實(shí)際情況的評級機(jī)構(gòu)認(rèn)可制度，大公國際、中誠信評級、東方金誠、聯(lián)合資信、上海新世紀(jì)資信等機(jī)構(gòu)擁有所謂“全牌照”業(yè)務(wù)能力，即可在所有業(yè)務(wù)中開展資信評級。具體見表。

中國人民銀行等部門按照職責(zé)分工主要采取以下監(jiān)管措施:一是明確行業(yè)準(zhǔn)入制度，依據(jù)相關(guān)法規(guī)制度建立行政許可制度，規(guī)定行業(yè)準(zhǔn)入門檻，規(guī)范征信產(chǎn)品和信用評級結(jié)果的提供。如按照《征信業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，從事個(gè)人征信業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)注冊資本至少為5000萬元，其資格由中國人民銀行審批；從事企業(yè)征信業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，需到中國人民銀行備案；從事企業(yè)債發(fā)行評級的機(jī)構(gòu)需獲得國家發(fā)改委的認(rèn)可備案。二是明確業(yè)務(wù)管理規(guī)則，各信用服務(wù)機(jī)構(gòu)依據(jù)人民銀行、發(fā)改委、保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門制定的具體領(lǐng)域的業(yè)務(wù)規(guī)則開展工作，違反規(guī)則要受到懲戒。三是明確違規(guī)責(zé)任，通過行政法規(guī)、部門規(guī)章等形式明確從業(yè)機(jī)構(gòu)的違規(guī)責(zé)任，并規(guī)定罰則。

征信、資信評級業(yè)監(jiān)管部門及依據(jù)

（二）存在的主要問題

一是監(jiān)管邊界不清晰。資信評級業(yè)在各業(yè)務(wù)領(lǐng)域都有對應(yīng)的主管部門。由于監(jiān)管部門眾多，導(dǎo)致對信用評級機(jī)構(gòu)的重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管缺位，制約行業(yè)快速發(fā)展。此外，按照規(guī)定企業(yè)征信機(jī)構(gòu)需要備案，但目前存在部分未備案機(jī)構(gòu)繼續(xù)開展業(yè)務(wù)的情況，相關(guān)監(jiān)管不到位。

二是法規(guī)制度不健全。人民銀行雖已出臺信用評級管理指導(dǎo)意見，規(guī)定了資信評級業(yè)務(wù)規(guī)則，但由于只是部門規(guī)范性文件，約束力不足，無法強(qiáng)制約束其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域。征信業(yè)方面，有關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)則還需完善，需要有關(guān)部門出臺《征信業(yè)管理?xiàng)l例》配套措施。

三是缺乏行業(yè)自律組織。還未建立如證券業(yè)協(xié)會、銀行業(yè)協(xié)會之類的全國性信用服務(wù)行業(yè)自律組織。部分地方雖已建立信用協(xié)會，但此類組織難以承擔(dān)管理全行業(yè)的職能。行業(yè)自律組織的缺乏，加大了行政監(jiān)管部門的管理壓力，也導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)缺乏合力，影響行業(yè)總體發(fā)展。

四是從業(yè)人員總體素質(zhì)有待提高。我國征信、資信評級業(yè)處于起步階段，從業(yè)人員數(shù)量較少，總體素質(zhì)亟待提高。近年各省通過信用管理師培訓(xùn)，相關(guān)情況有所改善，但由于信用管理從業(yè)人員職業(yè)資格鑒定只是推薦性要求，并未強(qiáng)制執(zhí)行，對提高從業(yè)人員水平的約束有限。

三、歐美征信及資信評級業(yè)監(jiān)管的主要特點(diǎn)及啟示

（一）歐洲

歐洲的征信業(yè)主要由政府推動，信用服務(wù)市場發(fā)展沒有美國成熟。主要特點(diǎn):一是監(jiān)管部門以央行為主。由于公共信用信息系統(tǒng)由央行主導(dǎo)建設(shè)，因此形成以央行為主導(dǎo)的征信、資信評級業(yè)監(jiān)管機(jī)制。二是嚴(yán)格保護(hù)征信數(shù)據(jù)。1970年德國頒布了世界上最早的信用數(shù)據(jù)保護(hù)法《黑森州信息法》，1995年歐盟頒布《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》，歐盟國家在數(shù)據(jù)保護(hù)與跨境數(shù)據(jù)流動方面處于世界領(lǐng)先地位。

（二）美國

美國企業(yè)征信、個(gè)人征信、資信評級業(yè)務(wù)非常發(fā)達(dá)，出現(xiàn)鄧白氏、標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪、惠譽(yù)等世界性機(jī)構(gòu)。主要特點(diǎn):一是完善的法規(guī)制度體系，共出臺了16項(xiàng)法案（原為17項(xiàng)，其中1項(xiàng)被廢止）。二是完備的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國沒有專門的信用監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管職能分散在各個(gè)部門，其中銀行系統(tǒng)方面主要包括財(cái)政部貨幣監(jiān)理局、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司；非銀行系統(tǒng)方面主要包括聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部、國家信用聯(lián)盟管理辦公室等。其中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會主要負(fù)責(zé)擬訂信用管理提案、監(jiān)督執(zhí)行消費(fèi)者信用保護(hù)法律，是最重要的信用監(jiān)管機(jī)構(gòu)。三是齊全的行業(yè)自律組織。全國信用管理協(xié)會、消費(fèi)者數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)協(xié)會、美國收賬協(xié)會、國際信用協(xié)會等行業(yè)自律組織為行業(yè)監(jiān)管提供有益補(bǔ)充。

（三）啟示

一是監(jiān)管制度完備。美國、歐洲監(jiān)管部門將信用法規(guī)制度建設(shè)放在首要位置，完備的法規(guī)制度體系為行業(yè)監(jiān)管提供強(qiáng)大的制度保障。二是信息主體權(quán)益保護(hù)有力。歐美兩地都把保護(hù)社會主體權(quán)益作為征信及資信評級業(yè)監(jiān)管的核心任務(wù)，信息主體權(quán)益保護(hù)能有效促進(jìn)信用信息的充分流動，有力培育社會對信用服務(wù)的需求。三是監(jiān)管責(zé)任明確。不管是多部門共同監(jiān)管還是以央行為主導(dǎo)的監(jiān)管，歐美兩地的監(jiān)管部門職責(zé)明晰，各施其職，監(jiān)管充分有效。

四、規(guī)范管理我國征信及資信評級行業(yè)的對策建議

（一）建立統(tǒng)一的監(jiān)管部門

為應(yīng)對資信評級業(yè)監(jiān)管部門分散等問題，建議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)征信業(yè)、資信評級業(yè)兩個(gè)業(yè)態(tài)的監(jiān)管，可以考慮賦予中國人民銀行監(jiān)管資信評級業(yè)的職責(zé)，確立中國人民銀行為征信業(yè)、資信評級業(yè)的唯一監(jiān)管部門，發(fā)改委、保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門可根據(jù)業(yè)務(wù)需要，與中國人民銀行聯(lián)合出臺關(guān)于具體領(lǐng)域的評級業(yè)務(wù)規(guī)定。

（二）加強(qiáng)信息主體權(quán)益保護(hù)

信息主體權(quán)益保護(hù)是征信業(yè)、資信評級業(yè)蓬勃發(fā)展的生命線。建議中國人民銀行等有關(guān)部門高度重視信息主體特別是公民個(gè)人的權(quán)益保護(hù)工作，可根據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步出臺個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)則，明確對征信機(jī)構(gòu)和資信評級機(jī)構(gòu)保護(hù)信息主體權(quán)益的要求，確保業(yè)務(wù)開展有規(guī)則、主體權(quán)益有保障。

（三）建立全國性行業(yè)協(xié)會

加大行業(yè)自律力度，組建全國征信業(yè)協(xié)會和全國資信評級業(yè)協(xié)會，分別負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)行業(yè)內(nèi)所有企業(yè)，制定會員機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員行為準(zhǔn)則，建立行業(yè)信用約束機(jī)制和誠信服務(wù)承諾公開制度等。

（四）開展從業(yè)人員職業(yè)能力評定

深化職業(yè)技能鑒定制度，擴(kuò)大信用管理師考試規(guī)模，依托全國征信業(yè)協(xié)會和全國資信評級業(yè)協(xié)會，組織開展全國信用管理職業(yè)技能鑒定考試，以該職業(yè)技能考評制度為基礎(chǔ)，在全國范圍內(nèi)建立征信業(yè)、資信評級業(yè)從業(yè)人員準(zhǔn)入和退出制度。