“十三五”時(shí)期內(nèi)蒙古推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略思考

杭栓柱 朱曉俊 趙秀清 張 捷

當(dāng)前，內(nèi)蒙古已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決勝階段，處于加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。中央城鎮(zhèn)化會(huì)議、《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》從戰(zhàn)略和全局高度對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化作出了一系列重大部署，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府也對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提出了總體要求。“十三五”時(shí)期，內(nèi)蒙古必須按照新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，創(chuàng)新理念，轉(zhuǎn)變方式，全面提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

一、充分認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化的地位

（一）城鎮(zhèn)化是內(nèi)蒙古未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力

一是城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大消費(fèi)和投資需求的最大潛力。在城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)人口持續(xù)增長(zhǎng)和消費(fèi)水平的提高，將刺激農(nóng)牧業(yè)和城鎮(zhèn)投資需求:如道路、給排水、電力通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，工業(yè)消費(fèi)品以及房地產(chǎn)需求。我國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，每增加一個(gè)城鎮(zhèn)人口，可帶動(dòng)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資50萬(wàn)元。預(yù)計(jì)2020年內(nèi)蒙古城市化率將達(dá)65%左右，城鎮(zhèn)人口大約為1657.5萬(wàn)人，還需要追加約9588億元左右的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資。同時(shí)，如果按照城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的400萬(wàn)農(nóng)牧民工及隨遷家屬未能享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)、墾區(qū)和林區(qū)的150萬(wàn)人口中的1/2轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，每人按照平均10萬(wàn)元的公共服務(wù)費(fèi)用計(jì)算，還需支付2750億元。這樣，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求總量大約在12338億元左右，平均每年需要1762.6多億元，相當(dāng)于2013年內(nèi)蒙古財(cái)政收入的66.3%。

二是城鎮(zhèn)化是服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。大量分散居住的農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移、集聚到城鎮(zhèn)后，擺脫了以往家庭式自我服務(wù)的生活模式，加上城鎮(zhèn)生活質(zhì)量和生活需求多樣化高于農(nóng)村牧區(qū)，對(duì)文教衛(wèi)生、商貿(mào)流通、旅游休閑、娛樂健身、住宿餐飲、交通運(yùn)輸、市政服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等生活性服務(wù)業(yè)產(chǎn)生了龐大的需求。城鎮(zhèn)發(fā)展要素的配置，社會(huì)分工的細(xì)化，不同產(chǎn)業(yè)的銜接，也對(duì)金融保險(xiǎn)、現(xiàn)代物流、廣告設(shè)計(jì)、商務(wù)服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)生較大的需求。

（二）推動(dòng)內(nèi)蒙古東西部協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求

進(jìn)入新世紀(jì)以來，內(nèi)蒙古呼包鄂地區(qū)依托資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了率先發(fā)展，成為全區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)頭羊。相比之下，由于市場(chǎng)、體制等多方面因素，蒙東地區(qū)整體發(fā)展水平相對(duì)滯后。2012年，蒙東地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于全區(qū)平均水平的71.7%，財(cái)政實(shí)力和城鄉(xiāng)居民收入也顯著低于全區(qū)平均水平?！笔濉睍r(shí)期，蒙東地區(qū)面臨著繼續(xù)加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的歷史性任務(wù)。其中，通過城鎮(zhèn)的發(fā)展，可以迅速提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增強(qiáng)輻射和支援能力，帶動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展；提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)、為民生改善提供基礎(chǔ)條件。因此，通過推動(dòng)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，帶動(dòng)蒙東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，是自治區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑。

（三）破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本途徑

城鎮(zhèn)化的過程是農(nóng)牧業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、大部分農(nóng)牧民實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化和市民化、城市先進(jìn)的生產(chǎn)方式和生活方式在農(nóng)村牧區(qū)推廣、城市高度的物質(zhì)文明和精神文明在農(nóng)村牧區(qū)普及、城鄉(xiāng)差別逐步縮小直至基本消失的過程。內(nèi)蒙古作為傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)基地，農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，交通、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。這些問題的根本出路在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)創(chuàng)造積極條件。一方面，規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的主要特征。近幾年來，我區(qū)在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，不斷引導(dǎo)農(nóng)牧民加快土地草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，使土地草牧場(chǎng)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)牧場(chǎng)、農(nóng)牧民專業(yè)合作社和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)。這不僅提高了土地、草牧場(chǎng)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化程度，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)成本降低、農(nóng)牧業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高和農(nóng)牧民收入增加，也加速了農(nóng)牧業(yè)的資金積累，有力推動(dòng)了縣域農(nóng)牧業(yè)的現(xiàn)代化。另一方面，城鎮(zhèn)人口的集聚可以為農(nóng)畜產(chǎn)品創(chuàng)造穩(wěn)定的市場(chǎng)需求，為農(nóng)牧業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)開拓了巨大空間，有利于形成布局區(qū)域化、生產(chǎn)專業(yè)化、管理企業(yè)化、服務(wù)社會(huì)化的農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化格局。

二、內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律

我們認(rèn)為，特別是要注意把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個(gè)國(guó)際規(guī)律。

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程的階段性規(guī)律

一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程一般要經(jīng)歷起步期、加速期、成熟期三個(gè)階段，總體呈現(xiàn)出類似“S”形的發(fā)展曲線。起步期的城鎮(zhèn)化率一般小于30%，主要特點(diǎn)是城鎮(zhèn)數(shù)量少，城鎮(zhèn)人口用地和經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，城鎮(zhèn)職能單一，對(duì)區(qū)域的輻射帶動(dòng)能力有限，城鎮(zhèn)化速度慢，國(guó)際上一般把其作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的起步期。加速期的城鎮(zhèn)化率在30%-70%之間，主要特點(diǎn)是城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加，城鎮(zhèn)人口用地和經(jīng)濟(jì)規(guī)模急劇膨脹，城鎮(zhèn)職能拓寬，對(duì)區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用明顯增強(qiáng)，城鎮(zhèn)化速度較快。成熟期的城鎮(zhèn)化率一般大于70%，主要特點(diǎn)是新的城鎮(zhèn)增加緩慢，城鎮(zhèn)人口郊區(qū)化和分散化，城鎮(zhèn)化速度放慢。

2013年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率為58.7%，與城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟期70%的水平仍有較大差距，總體上內(nèi)蒙古仍處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期。但是，綜合考慮其他因素，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入加速階段的后半期，城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度將會(huì)呈現(xiàn)由遞增轉(zhuǎn)變?yōu)檫f減趨勢(shì)，將從以前過度追求量的增長(zhǎng)向質(zhì)的提高轉(zhuǎn)變，更加注重解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)牧民工市民化問題（即人口城鎮(zhèn)化），將會(huì)影響城鎮(zhèn)化的速度。

（二）城鎮(zhèn)化的差異性規(guī)律

內(nèi)蒙古地域廣闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的條件和基礎(chǔ)有很大差距。經(jīng)過過去十余年的發(fā)展，生產(chǎn)力水平的差異性更加明顯，這導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化水平在各地的差異。一是區(qū)域之間的差異。全區(qū)12個(gè)盟市，超過自治區(qū)城鎮(zhèn)化率平均水平的有呼和浩特市、包頭市、烏海市、鄂爾多斯市、阿拉善盟、呼倫貝爾市、錫林郭勒盟。其中，城鎮(zhèn)化率最高的是烏海市，達(dá)到94.59%；最低的是通遼市，城鎮(zhèn)化率為44.28%。二是全區(qū)主要城市集中分布于中西部，東部地區(qū)人口相對(duì)分散，沒有孕育出具有較強(qiáng)輻射能力的中心城市。突出表現(xiàn)在東部地區(qū)有13個(gè)城市，其中包括赤峰市1個(gè)特大城市，通遼市等5個(gè)中等城市，7個(gè)小城市。這些分布在66萬(wàn)平方公里的土地上，平均每10萬(wàn)平方公里有2座城市、38.7個(gè)鎮(zhèn)，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。市（包括地級(jí)市和縣級(jí)市）平均規(guī)模為22.73萬(wàn)人，比自治區(qū)城市的平均規(guī)模少19.15萬(wàn)人，比全國(guó)少37.34萬(wàn)人。這種地廣人稀、城市密度和規(guī)模小的特征，導(dǎo)致城市規(guī)模偏小，集聚產(chǎn)業(yè)和承載人口的能力不高。三是城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的差異。以呼倫貝爾市為例，2013年該市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了69.73%，超過自治區(qū)平均水平11個(gè)百分點(diǎn)，高出全國(guó)平均水平16個(gè)百分點(diǎn)。但是，境內(nèi)林區(qū)、墾區(qū)的約60萬(wàn)人口戶籍為城鎮(zhèn)戶口，但生活區(qū)遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，基礎(chǔ)設(shè)施、生活條件遠(yuǎn)未達(dá)到城鎮(zhèn)的水平。剔除這部分人口，實(shí)際的城鎮(zhèn)化率僅為43%左右。

（三）產(chǎn)城互動(dòng)性規(guī)律

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化共同構(gòu)成現(xiàn)代化的雙翼，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的推動(dòng)力，城鎮(zhèn)化反作用于工業(yè)化，兩者相輔相成，需要保持協(xié)調(diào)發(fā)展。從內(nèi)蒙古的實(shí)際看，突出的矛盾在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的健康推進(jìn)不匹配，支撐城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系滯后，使進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口缺乏就業(yè)和增收的途徑。我區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，但由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中60%以上是資源型經(jīng)濟(jì)，資本、技術(shù)代替勞動(dòng)力現(xiàn)象十分突出，導(dǎo)致對(duì)就業(yè)帶動(dòng)能力較弱。同時(shí)，我區(qū)資源型經(jīng)濟(jì)布局分散，難以形成集聚效應(yīng)。工業(yè)園區(qū)大量建設(shè)，但園區(qū)布局不合理，產(chǎn)業(yè)分工不明確，與資源優(yōu)勢(shì)不符合，與城鎮(zhèn)體系不匹配，與公共基礎(chǔ)設(shè)施不對(duì)接。一些工業(yè)園區(qū)布局遠(yuǎn)離城市，與生產(chǎn)生活服務(wù)不配套，勞動(dòng)者存在著成家難、就醫(yī)難、子女就學(xué)難、業(yè)余生活枯燥等問題，導(dǎo)致很多園區(qū)出現(xiàn)了人才和生產(chǎn)工人難以留住。城市集聚產(chǎn)業(yè)和承載人口的能力不高，導(dǎo)致目前城市的土地利用率和產(chǎn)出效益都比較低。我區(qū)地級(jí)城市每萬(wàn)人用地35.04平方公里，是全國(guó)地級(jí)城市平均水平的2.2倍；每平方公里產(chǎn)出2941.81萬(wàn)元，僅為全國(guó)平均水平的64.6%；地級(jí)城市市轄區(qū)占全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值的比例為47.4%，低于全國(guó)平均水平14.6個(gè)百分點(diǎn)。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)著眼于實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變

（一）城鎮(zhèn)化由重物向重人轉(zhuǎn)變

要從過去停在地上、注重外觀的重物輕人的高代價(jià)、粗放型的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向以人為本、城鄉(xiāng)一體、綠色低碳、集約型城鎮(zhèn)化。也就是說，內(nèi)蒙古要樹立以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，從促進(jìn)人的發(fā)展角度推動(dòng)城鎮(zhèn)化，變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的市民、農(nóng)牧民工的雙軌運(yùn)行為一體化的單軌運(yùn)行。重點(diǎn)是將進(jìn)城農(nóng)牧民徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，核心是通過綜合配套改革，促使農(nóng)村牧區(qū)權(quán)益可以方便有效公平地轉(zhuǎn)化為城市權(quán)益，取消城市市民與農(nóng)牧民工在社會(huì)權(quán)益和公共服務(wù)中的雙軌制，逐步將有條件的農(nóng)牧民工及家屬轉(zhuǎn)移到城市中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民工徹底市民化，推動(dòng)城市人口一元化。

（二）城鎮(zhèn)建設(shè)由擴(kuò)空間為主向提功能為主轉(zhuǎn)變

目前內(nèi)蒙古人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地（建設(shè)用地面積除以市區(qū)人口計(jì)算得出）已經(jīng)達(dá)到127平方米，高于全國(guó)67.7平方米的平均水平59.3平方米，也高于發(fā)達(dá)國(guó)家人均82.4平方米和發(fā)展中國(guó)家人均83.3平方米的水平。盡管國(guó)家給內(nèi)蒙古人均用地指標(biāo)放寬到150平方米，尚有一定的增加空間，但未來城鎮(zhèn)建設(shè)的主要方向應(yīng)以提升城鎮(zhèn)功能為主轉(zhuǎn)變。同時(shí)要看到，許多城市在確定綜合承載能力時(shí)較少考慮農(nóng)牧民工需求，大多數(shù)地區(qū)城市規(guī)劃和建設(shè)還沒有充分考慮到農(nóng)牧民工市民化帶來的城市公共服務(wù)需求增長(zhǎng)城市空間結(jié)構(gòu)變動(dòng)等因素，進(jìn)一步激化了基礎(chǔ)設(shè)施的需求和供給矛盾。必須看到，在呼和浩特市等大城市，交通擁堵已經(jīng)成為突出的“城市病”。

（三）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)變

按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，到2020年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%的水平，仍有近900萬(wàn)人口在農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)和生活，他們理應(yīng)分享到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)三牧”問題的重要途徑，但不能簡(jiǎn)單依賴城鎮(zhèn)化來完全解決“三農(nóng)三牧”問題。在全面建設(shè)小康社會(huì)和推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，必須同步推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，要求從我區(qū)城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，堅(jiān)持以工促農(nóng)以城帶鄉(xiāng)的方針，加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)城市支持農(nóng)村的力度，以促進(jìn)城鄉(xiāng)要素資源平等有序流動(dòng)為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。推動(dòng)城鄉(xiāng)要素資源平等交換和有序流動(dòng)，注重城市公共服務(wù)向農(nóng)村牧區(qū)覆蓋城市文明向農(nóng)村擴(kuò)散，讓城鎮(zhèn)化的進(jìn)程成為促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)增效農(nóng)牧民增收農(nóng)村繁榮的過程，使農(nóng)村牧區(qū)也享受到工業(yè)和城市的文明，加快形成以工促農(nóng)以城帶鄉(xiāng)工農(nóng)互惠城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。