張家界核心景區(qū)再拆遷問(wèn)題的思考

◎ 文/李宗利

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張家界核心景區(qū)再拆遷問(wèn)題的思考

◎ 文/李宗利

景區(qū)拆遷是世界自然遺產(chǎn)地發(fā)展中的普遍現(xiàn)象，是解決資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)關(guān)系問(wèn)題的有效措施之一。景區(qū)拆遷是指景區(qū)建筑物的拆除與居民的搬遷。景區(qū)拆遷既是旅游地面臨的普遍問(wèn)題，也是一個(gè)極其敏感的問(wèn)題。張家界作為湖南的旅游龍頭，經(jīng)歷過(guò)“世紀(jì)大拆遷”且面臨再拆遷，對(duì)張家界核心景區(qū)拆遷問(wèn)題的研究具有典型性與代表性，也具有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

景區(qū)拆遷情況

張家界核心景區(qū)即武陵源風(fēng)景名勝區(qū)，位于湖南省西北部、張家界市中部的武陵源區(qū)，由張家界國(guó)家森林公園和索溪峪自然保護(hù)區(qū)、天子山自然保護(hù)區(qū)、楊家界風(fēng)景區(qū)組成，總面積397.58平方公里，其中核心地域217.2平方公里、緩沖區(qū)174平方公里，建設(shè)區(qū)6.38平方公里。武陵源核心景區(qū)以“峰奇、谷幽、水秀、林深、洞美”著稱(chēng)，1992年被列入《世界自然遺產(chǎn)名錄》，2004年被列為國(guó)家首批世界地質(zhì)公園，2007年被列入首批國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)。

1.拆遷回顧

20世紀(jì)90年代，伴隨旅游人數(shù)的快速增長(zhǎng)，武陵源核心景區(qū)出現(xiàn)了過(guò)度開(kāi)發(fā)現(xiàn)象。至1998年，武陵源景區(qū)內(nèi)的建筑面積超過(guò)36萬(wàn)平方米，其中，違章建筑面積3.7萬(wàn)平方米。1998年，張家界被聯(lián)合國(guó)教科文組織亮出黃牌警告；同年10月，武陵源區(qū)政府對(duì)核心景區(qū)違章建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除，包括袁家界、水繞四門(mén)、天子山景區(qū)的59家旅游接待設(shè)施，搬遷世居居民377戶(hù)計(jì)1162人。對(duì)核心景區(qū)中的2.5萬(wàn)多平方米建筑物進(jìn)行了拆除，其中，違章建筑1.5萬(wàn)平方米，并同步開(kāi)展了景區(qū)綠化治理工作，完成景區(qū)內(nèi)14處280畝植被恢復(fù)任務(wù)。2001年9月，景區(qū)拆遷第二次戰(zhàn)役打響，工程總投資2.15億元，搬遷袁家界、水繞四門(mén)、天子山、楊家界等景區(qū)居民546戶(hù)計(jì)1791人。當(dāng)時(shí)由于資金短缺的原因，對(duì)124戶(hù)居民實(shí)行了隱蔽安置。此次共拆遷景區(qū)內(nèi)各類(lèi)建筑設(shè)施19.1萬(wàn)平方米，恢復(fù)植被500畝。

武陵源核心景區(qū)通過(guò)兩次拆遷，基本實(shí)現(xiàn)了“拆遷建筑物、保護(hù)生態(tài)林、治理污染源”的目標(biāo)，有效遏制了景區(qū)城市化、商業(yè)化的行為，生態(tài)環(huán)境得到一定程度的保護(hù)，張家界旅游業(yè)得到了持續(xù)發(fā)展。2013年，全年景點(diǎn)接待旅游人數(shù)達(dá)3442萬(wàn)人次，是2002年的445倍；全市旅游總收入212億元，是2002年的647倍。

2.核心景區(qū)面臨再拆遷

近幾年來(lái)，景區(qū)城市化、商業(yè)化傾向有所反彈，尚有約32萬(wàn)平方米建筑物在景區(qū)內(nèi)用于生活、經(jīng)營(yíng)，威脅到世界自然遺產(chǎn)的真實(shí)性、完整性，生態(tài)保護(hù)、景區(qū)管理和環(huán)境治理壓力越來(lái)越大，引起聯(lián)合國(guó)教科文組織的密切關(guān)注，景區(qū)又面臨再拆遷。

（1）核心景區(qū)的人口快速增長(zhǎng)。張家界市于1989年組建武陵源區(qū)，當(dāng)時(shí)總?cè)丝?.9萬(wàn)人，其中，核心景區(qū)常住人口只有5500人，目前有7000多人。景區(qū)內(nèi)人口增長(zhǎng)率遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。

（2）核心景區(qū)建筑物不斷擴(kuò)張。由于景區(qū)游客的繼續(xù)增長(zhǎng)及原住居民的生活出路問(wèn)題，景區(qū)部分隱蔽安置戶(hù)再次從事家庭旅游經(jīng)營(yíng)，房屋的性質(zhì)由自住變?yōu)榻?jīng)營(yíng)，傳統(tǒng)小房子擴(kuò)建成大房子，再度出現(xiàn)視覺(jué)污染。如袁家界和天子山兩村房屋建筑面積近10年間純?cè)?.7萬(wàn)平方米，房屋面積增長(zhǎng)率達(dá)132.56%。

（3）核心景區(qū)商業(yè)亂象再現(xiàn)。由于村民分散從事旅游經(jīng)營(yíng)，加之利益驅(qū)動(dòng)，出現(xiàn)拉客搶客、非法營(yíng)運(yùn)等商業(yè)亂象。如袁家界72.45%的家庭從事旅游服務(wù)，床位達(dá)2500多張。天子山村278戶(hù)中有104戶(hù)從事家庭旅館經(jīng)營(yíng)，其中72戶(hù)對(duì)外出租，出租率高達(dá)69.23%。兩村擁有車(chē)輛330臺(tái)，其中中巴車(chē)達(dá)112輛。村民就業(yè)主要集中在家庭旅館、景區(qū)攤點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)和私家車(chē)營(yíng)運(yùn)領(lǐng)域。家庭旅館服務(wù)與私家車(chē)營(yíng)運(yùn)在食品衛(wèi)生、消防、交通等方面存在安全隱患，也給行政執(zhí)法帶來(lái)很大的難度。

景區(qū)再拆遷面臨的問(wèn)題與原因

1.張家界核心景區(qū)再拆遷面臨的問(wèn)題

（1）拆遷補(bǔ)償問(wèn)題：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與拆遷戶(hù)的期望有差距，擬定一個(gè)符合各方利益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)甚為重要。二是補(bǔ)償款撥付過(guò)程欠公開(kāi)、公正與公平。現(xiàn)有程序是先從財(cái)政將資金撥付專(zhuān)戶(hù)，再由專(zhuān)戶(hù)撥付到被征地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組。群眾反映在實(shí)際操作過(guò)程中存在克扣挪用、欺騙冒領(lǐng)、標(biāo)準(zhǔn)不一、程序不合法等不規(guī)范現(xiàn)象。

（2）拆遷方式問(wèn)題：一是拆遷方式有待改善，處理不當(dāng)或引發(fā)群體性事件。二是拆遷監(jiān)管工作不到位，征地范圍內(nèi)搶種搶栽搶建和征而未用、圈地等現(xiàn)象突出。三是遺留問(wèn)題沒(méi)解決好。如果拆遷標(biāo)準(zhǔn)、安置補(bǔ)償、再就業(yè)培訓(xùn)都沒(méi)進(jìn)行就開(kāi)始拆遷了，將使老問(wèn)題與新問(wèn)題進(jìn)一步疊加。

（3）社會(huì)保障問(wèn)題：一是就業(yè)保障，拆遷戶(hù)因沒(méi)有一技之長(zhǎng)，文化水平又不高，拆遷后就業(yè)、養(yǎng)家糊口都有困難。二是明確醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)解決辦法，將拆遷戶(hù)納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系才能解除拆遷戶(hù)的最大后顧之憂(yōu)。三是其他相關(guān)保障，像子女上學(xué)、優(yōu)惠政策以及幫扶措施落實(shí)等方面的保障是否到位，也是被拆遷人員高度關(guān)注的問(wèn)題。

2.張家界核心景區(qū)再拆遷的深層病因

（1）多頭管理，體制不順暢。由于歷史原因，張家界核心景區(qū)仍然保持二元管理體制，即由武陵源風(fēng)景名勝區(qū)管理局與張家界國(guó)家森林公園管理處兩個(gè)正處級(jí)單位交叉管理。二者對(duì)景區(qū)居民的拆遷補(bǔ)償、就業(yè)安置等政策不盡相同，各方面利益協(xié)調(diào)難以到位。同時(shí)，景區(qū)多頭管理，存在著責(zé)任不明、力量分散等弊端。

（2）盲目建設(shè)，規(guī)劃欠科學(xué)。張家界核心景區(qū)的開(kāi)發(fā)是在地屬三縣分屬兩地管轄的基礎(chǔ)上開(kāi)始的，開(kāi)發(fā)之初缺乏規(guī)劃，導(dǎo)致景區(qū)的盲目建設(shè)。拆遷之時(shí)也沒(méi)有很好地規(guī)劃安置，給各種違章建筑留下了空間。家庭旅館亂搭亂建，非法擴(kuò)建，導(dǎo)致控違拆違成本越來(lái)越大。由于原有房屋規(guī)劃不合理，設(shè)施陳舊，生活污染直排，以致治污成本非常大。另外，景區(qū)不能設(shè)立學(xué)校、醫(yī)院，加上交通不便，給景區(qū)居民的生活帶來(lái)了困難。

（3）缺乏資金，管理不到位。第一次景區(qū)大拆遷準(zhǔn)備不充分，為再次膨脹留下了隱患。政府在核心景區(qū)公共服務(wù)提供上存在缺位，為村民經(jīng)營(yíng)留下了空間。由于景區(qū)面積寬、游覽線(xiàn)路長(zhǎng)，加上交通條件的制約，部分客人包括本地人有在山中住宿的愿望。且隨著自駕游、散客游的增加，尤其是個(gè)性化客人（攝影家、畫(huà)家、養(yǎng)生人群）也有在景區(qū)生活體驗(yàn)的需求。在游客集中地，旅游經(jīng)營(yíng)者的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)未經(jīng)營(yíng)的世居村民，數(shù)十倍的收入差距誘導(dǎo)人們從事旅游經(jīng)營(yíng)。

（4）利益驅(qū)動(dòng)，執(zhí)法不到位，導(dǎo)致非法營(yíng)運(yùn)屢禁不止。豐厚的利潤(rùn)空間極具誘惑力，使得從事非法營(yíng)運(yùn)的車(chē)輛占車(chē)輛總數(shù)的比重達(dá)64.8%。同時(shí)，由于打擊非法營(yíng)運(yùn)的調(diào)查取證和處罰比較困難，管理虛弱致使景區(qū)非法營(yíng)運(yùn)呈蔓延之勢(shì)。

景區(qū)再拆遷的對(duì)策建議

張家界核心景區(qū)拆遷是解決旅游發(fā)展與遺產(chǎn)保護(hù)矛盾的必要手段，也是當(dāng)前亟待解決的重要問(wèn)題。要充分吸取前兩次拆遷中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，本著“以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的觀念”，樹(shù)立“大旅游、大發(fā)展”理念，協(xié)調(diào)“政府、拆遷戶(hù)、核心景區(qū)”關(guān)系，有效地進(jìn)行核心景區(qū)再次拆遷。

1.統(tǒng)一可持續(xù)發(fā)展的思想認(rèn)識(shí)

（1）廣泛宣傳動(dòng)員，讓群眾明白實(shí)施景區(qū)移民已經(jīng)到了刻不容緩的地步。再次拆遷是履行《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的具體體現(xiàn)，是遵循《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的具體規(guī)定及立法宗旨的要求，也是執(zhí)行《武陵源風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2001-2020）》第74條規(guī)定的中期重點(diǎn)工作。張家界核心景區(qū)的再次拆遷勢(shì)在必行。

（2）進(jìn)一步摸底調(diào)查，了解村民的實(shí)際需求。景區(qū)拆遷事關(guān)群眾切身利益，拆遷前，務(wù)必站在群眾的立場(chǎng)上去想問(wèn)題，想被拆遷群眾之所想、所盼、所慮，并有安排與規(guī)劃，做到心中有數(shù)。通過(guò)耐心細(xì)致地工作，爭(zhēng)取群眾理解與支持。有必要的話(huà)，可采取聽(tīng)證等方式，向社會(huì)公開(kāi)征集拆遷意見(jiàn)。遵循市場(chǎng)原則，科學(xué)制訂統(tǒng)一的搬遷方案，公開(kāi)、公正、公平地制訂合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.成立景區(qū)綜合管理部門(mén)

由于歷史原因，張家界核心景區(qū)存在多頭管理導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、模式混亂等問(wèn)題，可借鑒美國(guó)國(guó)家公園的體制：只設(shè)一個(gè)專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)，工作部門(mén)設(shè)立包括規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)、國(guó)家交往、科普教育、旅游接待等，不設(shè)任何行政機(jī)構(gòu)。張家界市政府要整合兩個(gè)管理部門(mén)，精簡(jiǎn)人員，重新設(shè)立張家界國(guó)家公園管理局（副廳級(jí)單位），屬事業(yè)單位性質(zhì)，隸屬?gòu)埣医缡姓I(lǐng)導(dǎo)，職責(zé)是對(duì)核心景區(qū)旅游資源進(jìn)行一體化管理，按照政企、政事分開(kāi)的原則，實(shí)行管理專(zhuān)業(yè)化、經(jīng)營(yíng)公司化，實(shí)行所有權(quán)（市政府）、管理權(quán)（管理局）、經(jīng)營(yíng)權(quán)（公司）相分離，形成政府引導(dǎo)、行業(yè)自律、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的旅游管理體制。

3.籌集資金，設(shè)立移民基金

（1）設(shè)立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金。武陵源作為我國(guó)第一批世界自然遺產(chǎn)，必須嚴(yán)格加以保護(hù)。張家界是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，也是國(guó)家旅游綜合改革試點(diǎn)城市，可先行先試爭(zhēng)取國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金。

（2）爭(zhēng)取移民搬遷資金。積極向國(guó)家各有關(guān)部門(mén)爭(zhēng)取移民搬遷資金，整合中央和地方移民資金，中央和地方廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房資金，地方公租房資金，可考慮從土地出讓金中列支。

（3）籌集生態(tài)移民專(zhuān)項(xiàng)資金。爭(zhēng)取政策支持，擴(kuò)大景區(qū)保護(hù)基金征繳范圍至所有涉旅企業(yè)；也可以應(yīng)用金融手段，比如發(fā)行債券、股票等方式籌集資金，設(shè)立市、區(qū)兩級(jí)景區(qū)生態(tài)移民專(zhuān)項(xiàng)資金。

（4）爭(zhēng)取中央各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金。包括國(guó)家土地整理、扶貧資金、鞏固退耕還林成果資金、人飲工程資金等，加快生態(tài)移民的步伐。

4.多途徑進(jìn)行移民搬遷安置

（1）加快景區(qū)生態(tài)移民。新型生態(tài)移民不同于生活移民，是一種發(fā)展型移民，它是在政府主導(dǎo)下，讓景區(qū)原住民從景區(qū)內(nèi)居住經(jīng)營(yíng)型轉(zhuǎn)向景區(qū)外居住發(fā)展型移民。新型生態(tài)移民是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，以移民增收為目標(biāo)，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。如山上建設(shè)生態(tài)文明村、山下建設(shè)風(fēng)情鎮(zhèn)，將景區(qū)的常住居民遷移出去后，對(duì)其景區(qū)的住房拆一部分，維修改造一部分，建成具有民族特色的山寨，作為接待服務(wù)設(shè)施，由政府控股居民入股，組成股份公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。這種做法既可以解決居民的生活出路，又能改善景區(qū)環(huán)境。景區(qū)與周邊居民入股除了在拆遷補(bǔ)償支付時(shí)以土地折價(jià)入股的形式；在景區(qū)開(kāi)發(fā)二次收費(fèi)項(xiàng)目時(shí)，比如滑道、馬車(chē)、餐廳等，優(yōu)先考慮讓部分當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參股經(jīng)營(yíng)。

（2）實(shí)行貨幣補(bǔ)償安置，并給予適當(dāng)拆遷獎(jiǎng)勵(lì)。一是可以適當(dāng)擴(kuò)大遺產(chǎn)保護(hù)基金征收范圍，考慮從遺產(chǎn)保護(hù)基金中拿出一部分資金，用于拆遷和景區(qū)移民的生活補(bǔ)償；二是根據(jù)核心景區(qū)集體共同經(jīng)營(yíng)收入，給予移民分紅補(bǔ)償；三是通過(guò)景區(qū)門(mén)票分成獲得增長(zhǎng)性補(bǔ)償。通過(guò)一系列減免措施加大對(duì)移民的扶持力度，建立移民保障制度。

（3）實(shí)行統(tǒng)建樓安置與服務(wù)中心就業(yè)安置。在天子山、中湖和索溪峪三個(gè)城鎮(zhèn)統(tǒng)一建設(shè)設(shè)施齊備、功能完善的安置區(qū)，建設(shè)好安置房和公租房。被拆遷的世居移民戶(hù)可選擇產(chǎn)權(quán)置換、差價(jià)找補(bǔ)的方式進(jìn)入統(tǒng)建樓，隨子女遷入的養(yǎng)老保障移民、“五?！惫B(yǎng)移民免費(fèi)入住。搬遷人員可分別在袁家界、天子山服務(wù)中心就業(yè)，實(shí)現(xiàn)職工化管理。目前，此類(lèi)安置人員在景區(qū)就業(yè)率在30%左右，效果顯著，再次拆遷可適當(dāng)擴(kuò)大這類(lèi)安置面。

作者單位：（中共張家界市委黨校）