德國(guó)漢堡港口新城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及啟示

◎ 文/趙崢

德國(guó)漢堡港口新城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及啟示

◎ 文/趙崢

德國(guó)漢堡是歐洲第二大港口、一個(gè)有著百余年歷史的老港區(qū)。港口新城位于漢堡市郊區(qū)、易北河的南岸。2000年以來，漢堡市政府重新對(duì)這一區(qū)域進(jìn)行整體規(guī)劃，打造港口新城，使這一區(qū)域重新煥發(fā)了生機(jī)和活力。

漢堡港口新城建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

1.以穩(wěn)定而持續(xù)的總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)

漢堡港口新城的開發(fā)建設(shè)始終堅(jiān)持規(guī)劃主導(dǎo)，規(guī)劃理念先進(jìn)，且實(shí)施辦法具有現(xiàn)實(shí)可操作性。

（1）港口新城總體規(guī)劃“穩(wěn)定”，凡事按規(guī)劃辦，不隨意變動(dòng)發(fā)展思路。建設(shè)之初，漢堡市就為港口新城規(guī)劃舉行了國(guó)際招標(biāo)，并制定了總體規(guī)劃。規(guī)劃對(duì)港口新城城市建設(shè)的構(gòu)架、開發(fā)總體目標(biāo)作出明確規(guī)定：堅(jiān)持與現(xiàn)有城市風(fēng)格相融合，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)，堅(jiān)持建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的城市建筑和公共活動(dòng)場(chǎng)所。這些規(guī)劃理念和原則多年來始終持續(xù)引導(dǎo)著新區(qū)建設(shè)實(shí)踐，有力地保證了新城發(fā)展不偏航。

（2）港口新城總體規(guī)劃“持續(xù)”，重視發(fā)展品質(zhì)而不過分追求發(fā)展速度。在規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)下，總面積157公頃的港口新城沒有全部開發(fā)，而是設(shè)計(jì)擬用20年時(shí)間有序改造完成，并將規(guī)劃區(qū)根據(jù)地形地貌和經(jīng)濟(jì)特征劃分為8個(gè)部分，分不同版塊由西向東推進(jìn)，逐步開發(fā)建設(shè)，既保障開發(fā)質(zhì)量，又可根據(jù)漢堡發(fā)展的新需求和新情況進(jìn)行調(diào)整，將時(shí)間和空間上的可持續(xù)性有機(jī)統(tǒng)一起來。

2.產(chǎn)業(yè)和人居的高度融合

（1）城市的本質(zhì)是人的集合體。在漢堡市政府推動(dòng)下，港口新城從規(guī)劃開始，就極力避免新城變成功能單一的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而是著力打造一座宜居宜業(yè)的都市新區(qū)。漢堡市政府明確規(guī)定，港口新城內(nèi)2/3的項(xiàng)目必須滿足辦公、居住和公眾使用3個(gè)功能。而在具體實(shí)踐中，港口新城在積極推動(dòng)航運(yùn)業(yè)、軟件、通信、傳媒、物流等現(xiàn)代制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚的同時(shí)，也在建設(shè)音樂廳、五星級(jí)酒店、航海博物館、學(xué)校、幼兒園等綜合服務(wù)設(shè)施，將生產(chǎn)、居住、休閑、旅游、商務(wù)和服務(wù)等多種城市功能結(jié)合在一起。

（2）港口新城對(duì)區(qū)內(nèi)的每座建筑都提出功能融合的具體要求，即每一幢獨(dú)立的建筑都必須具備辦公、住宅和對(duì)外營(yíng)業(yè)的餐廳、商店、休閑娛樂場(chǎng)所等公共開放空間，以便將辦公場(chǎng)所和居住區(qū)域融合在一起，使每座建筑都成為一個(gè)功能完善的小社區(qū)。而這些相對(duì)獨(dú)立且互相聯(lián)系的建筑又與漢堡老城的建筑在高度上具有統(tǒng)一性，在色彩設(shè)計(jì)上沿用富有特色的傳統(tǒng)紅磚材料，使得教堂、倉庫城、貿(mào)易大樓、易北河大橋等傳統(tǒng)建筑在新建筑群中并不孤立，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)與現(xiàn)代的有機(jī)結(jié)合，從而在城市整體上構(gòu)筑一個(gè)充滿活力的大社區(qū)。

3.綠色建筑和綠色交通的推廣應(yīng)用

（1）漢堡港口新城是一個(gè)綠色新區(qū)，主要建筑均由不同投資者和建筑師事務(wù)所規(guī)劃建設(shè)。盡管投資人和規(guī)劃者有所不同，但其方案都須體現(xiàn)綠色環(huán)保的理念并得到專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)評(píng)估認(rèn)可。新建建筑大量使用太陽能電池板、燃料電池、熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組和生物能源等，大幅度提高了節(jié)能減排效率。

（2）港口新城在規(guī)劃時(shí)設(shè)計(jì)了高密度的步行道和自行車道，并且70%的步行和自行車道是與機(jī)動(dòng)車道相分離的，使得步行或騎行的人能夠穿行在廣場(chǎng)、水岸和綠地中；通過車位限額的方式，鼓勵(lì)居民乘坐公交或騎自行車出行，通過推廣綠色交通減輕了汽車帶來的污染和擁堵問題。

4.公私共贏的城市開發(fā)模式

（1）漢堡港口新城的建設(shè)與開發(fā)是由政府主導(dǎo)的，但與單純強(qiáng)調(diào)政府推動(dòng)的模式不同，漢堡市政府進(jìn)行了良好的城市開發(fā)機(jī)制設(shè)計(jì)。以土地為例，港口新城有限責(zé)任公司是代表政府負(fù)責(zé)新城總體開發(fā)建設(shè)工作的項(xiàng)目管理人，其監(jiān)事會(huì)由政府成員組成。漢堡市土地管理委員會(huì)負(fù)責(zé)審批土地出讓方案和投資者，城市發(fā)展委員會(huì)（由市區(qū)兩級(jí)議員組成）負(fù)責(zé)審核建設(shè)方案，城市發(fā)展和環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行具體控制并頒發(fā)建造許可。投資者在申請(qǐng)土地過程中，需要對(duì)競(jìng)標(biāo)地塊進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，征得港口新城有限責(zé)任公司同意，然后細(xì)化建造計(jì)劃、申請(qǐng)建造許可，才能與政府進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓的談判。從企業(yè)競(jìng)標(biāo)到土地最后正式出讓，往往需要一年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的“選擇期”。而這個(gè)看似效率比較低的過程實(shí)際上形成了一個(gè)事前的質(zhì)量和目標(biāo)控制機(jī)制。這一機(jī)制將鼓勵(lì)投資者進(jìn)行更加負(fù)責(zé)任的開發(fā)與建設(shè)，從而避免那些沒有進(jìn)行充分規(guī)劃和設(shè)計(jì)的投資者進(jìn)行投機(jī)性建設(shè)。在實(shí)際操作中，如果投資者長(zhǎng)期拿不出規(guī)劃方案，或者故意將土地閑置，政府將有權(quán)收回土地。在這一機(jī)制下，漢堡市政府可確保土地的開發(fā)質(zhì)量、規(guī)劃目標(biāo)和建設(shè)進(jìn)度，投資者也有時(shí)間對(duì)土地進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃、對(duì)建設(shè)方案進(jìn)行優(yōu)化和完善。雙方協(xié)調(diào)達(dá)成一致之后，土地才算真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓，這對(duì)于城市政府和投資者來說將是雙贏的結(jié)果。

（2）城市土地開發(fā)的目的不在于一次性獲得永久收益，而在于形成良性示范效應(yīng)并為城市未來提供更好的空間支撐。因此，在港口新城開發(fā)過程中，簡(jiǎn)單的價(jià)高者得的規(guī)則并不完全適用。那些能夠滿足新城多樣化生活需求和具有較高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的投資企業(yè)，即使在投標(biāo)價(jià)格上沒有明顯優(yōu)勢(shì)，也仍然有可能因?yàn)槠浞铣鞘邪l(fā)展目標(biāo)的規(guī)劃設(shè)計(jì)而拿到居住類土地的開發(fā)權(quán)。

對(duì)我國(guó)城市新城開發(fā)的啟示

由于受國(guó)際金融危機(jī)的影響，漢堡港口新城開發(fā)建設(shè)進(jìn)度有所放緩，預(yù)計(jì)全部工程要到2025年以后才能基本結(jié)束。我國(guó)在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的過程中，可以借鑒漢堡港口新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。

1.在城市開發(fā)過程中真正做到規(guī)劃引導(dǎo)

在城市開發(fā)建設(shè)之初就要精細(xì)設(shè)計(jì)和規(guī)劃，在頂層設(shè)計(jì)和制度安排上作出前瞻性部署，明確城市發(fā)展必須堅(jiān)守的可持續(xù)目標(biāo)和人本理念，保持規(guī)劃執(zhí)行的“剛性”，并通過規(guī)劃設(shè)計(jì)平衡發(fā)展速度與質(zhì)量的關(guān)系，運(yùn)用規(guī)劃保障城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向性和系統(tǒng)性。

2.要摒棄重物輕人的開發(fā)建設(shè)方式

在城市開發(fā)過程中不僅要為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好環(huán)境，更要為當(dāng)?shù)鼐用駱?gòu)建具有活力的社區(qū)，提供更多經(jīng)濟(jì)機(jī)遇、公共服務(wù)和生活樂趣；努力實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和生活相結(jié)合、宜業(yè)與宜居相統(tǒng)一，將城市新區(qū)打造為市民的“生活共同體”和“發(fā)展共同體”，提升新區(qū)作為新生活區(qū)的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，真正實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。

3.將城市綠色發(fā)展的理念落實(shí)到行動(dòng)上

漢堡港口新城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，即使是在一個(gè)高度工業(yè)化的港口城市，生態(tài)可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也完全有可能和諧并存。我國(guó)的城市建設(shè)可利用我們?cè)谛履茉春途G色建材領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)和支持各城市在房地產(chǎn)開發(fā)、空間布局方面體現(xiàn)綠色發(fā)展理念，大力推廣綠色建筑和綠色交通，促進(jìn)資源能源的節(jié)約循環(huán)利用，打造符合自身特色的綠色宜居城市。

4.提升城市政府的治理能力

城市開發(fā)和建設(shè)從來都不是一個(gè)簡(jiǎn)單問題，尤其在土地方面，往往會(huì)涉及到政府、投資者和公眾的糾紛、矛盾和利益糾葛，而優(yōu)秀的治理能力所形成的機(jī)制設(shè)計(jì)則有助于解決那些敏感而復(fù)雜的難題。只要不把新城新區(qū)開發(fā)單純作為追求建設(shè)速度、經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)工程，在開發(fā)主體、規(guī)則、步驟等方面進(jìn)行精細(xì)化安排，新城新區(qū)建設(shè)完全有可能兼顧公益和私營(yíng)部門的目標(biāo)和利益。

*本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（SKZZY2013017）的階段性成果

作者單位：（北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院）