我國探礦權(quán)分類出讓方式制度框架模式選擇分析

王婧　襲燕燕　孫映祥

【摘要】 本文總結(jié)了我國現(xiàn)行探礦權(quán)分類出讓方式制度框架，分析了我國現(xiàn)行探礦權(quán)分類出讓方式制度運(yùn)行中出現(xiàn)的主要問題及問題產(chǎn)生的原因，并對我國地方現(xiàn)行探礦權(quán)分類出讓幾種制度框架模式及改進(jìn)思路進(jìn)行了歸納總結(jié)，最后對各種模式及改進(jìn)思路的利弊進(jìn)行分析，并就現(xiàn)行探礦權(quán)出讓制度改進(jìn)的難點(diǎn)及制度框架模式的選取提出了初步意見。

【關(guān)鍵詞】 礦產(chǎn)資源 探礦權(quán) 分類出讓

一、我國現(xiàn)行探礦權(quán)分類出讓方式制度框架

2003年國土資源部發(fā)布實(shí)施的《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2003〕197號）（簡稱197號文）結(jié)束了長期以來我國探礦權(quán)以單一的行政審批方式授予的歷史。2006年國土資源部發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號）（簡稱12號文）對197號文進(jìn)行了修正完善，確立了現(xiàn)行探礦權(quán)分類出讓管理制度的基本框架，該《通知》按照礦種不同將礦產(chǎn)勘查開采分為三類（《礦產(chǎn)資源勘查開采分類目錄》見表1），對探礦權(quán)的出讓方式重新進(jìn)行了規(guī)定。此后，國土資源部發(fā)布的《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進(jìn)整裝勘查的通知》（國土資發(fā)〔2011〕55號）、《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕80號）等規(guī)范性文件對12號文又作了一些補(bǔ)充?，F(xiàn)行探礦權(quán)分類出讓制度框架見表1。

現(xiàn)行的控礦權(quán)分類出讓制度將勘查風(fēng)險(xiǎn)分類作為探礦權(quán)出讓管理的基本原則，即按照礦種、地質(zhì)工作程度及礦床類型不同將礦產(chǎn)勘查分為高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)類和低風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)類，并分別確定了不同的出讓方式。原則上高風(fēng)險(xiǎn)類礦產(chǎn)的探礦權(quán)采用申請?jiān)谙鹊男姓徟鲎尫绞?；低風(fēng)險(xiǎn)類礦產(chǎn)的探礦權(quán)采用招拍掛市場競爭出讓方式。

對于國家級重點(diǎn)礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目、危機(jī)礦山資源接替項(xiàng)目等幾種政策優(yōu)先類特殊情況則可以采用協(xié)議出讓方式；對于環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)區(qū)、共伴生組分多等礦產(chǎn)地的探礦權(quán)則必須采用招標(biāo)方式出讓。

二、探礦權(quán)出讓方式制度運(yùn)行中存在的突出問題及原因分析

1、突出問題

我國礦業(yè)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)分類出讓方式制度建立至今已有八年多，該制度的建立對健全資源市場配置機(jī)制、完善礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)和保護(hù)國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的權(quán)益都起到了有力的促進(jìn)作用。總的來說，采礦權(quán)采用招拍掛方式出讓，實(shí)施效果相對較好。但探礦權(quán)出讓中出現(xiàn)的問題較多，多種矛盾交織，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是認(rèn)識上分歧大。探礦權(quán)采用什么方式出讓成為目前礦業(yè)權(quán)管理中爭議最大的問題，集中在高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)是否仍采用申請?jiān)谙鹊姆绞匠鲎?，還是一律采用招拍掛競爭方式出讓，兩種觀點(diǎn)均十分強(qiáng)硬。

二是操作規(guī)則不一，地方操作形成兩種不同的格局。多數(shù)省區(qū)已不按勘查風(fēng)險(xiǎn)分類的原則出讓探礦權(quán)，取消了申請?jiān)谙确绞?，無論風(fēng)險(xiǎn)高低，一律采用招拍掛的方式出讓探礦權(quán)。其中，絕大多數(shù)為掛牌出讓方式，價(jià)高者得成為探礦權(quán)取得的基本原則，只有少數(shù)省區(qū)還在按勘查分類原則出讓探礦權(quán)。但在實(shí)際操作中，有些省區(qū)以申請?jiān)谙瘸鲎尩V權(quán)數(shù)占探礦權(quán)出讓總數(shù)的80%以上，申請?jiān)谙确绞奖粩U(kuò)大化應(yīng)用。

三是各種方式出讓均存在相應(yīng)的弊端。申請?jiān)谙瘸鲎寱r(shí)存在信息不公開、暗箱操作；協(xié)議出讓則存在難以操作，“特殊項(xiàng)目”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一和協(xié)議底價(jià)難以確定，協(xié)議范圍擴(kuò)大化；招標(biāo)出讓存在前置成本的缺失、實(shí)施成本高、難度大，致使實(shí)踐中被管理部門多放棄，同時(shí)一般招標(biāo)出讓中存在重標(biāo)金、輕方案，難以體現(xiàn)“三優(yōu)”出讓原則；拍賣掛牌出讓則存在價(jià)高者得權(quán)而忽視技術(shù)，礦業(yè)權(quán)價(jià)格價(jià)值相背離等等。

四是地方政府干預(yù)嚴(yán)重。不少地方政府成立專門的資源管理委員會，掌控當(dāng)?shù)刂匾Y源的礦業(yè)權(quán)出讓審批，協(xié)議出讓范圍擴(kuò)大化，市場配置資源的原則受到?jīng)_擊。

以上這些問題的存在，導(dǎo)致全國統(tǒng)一有序的礦業(yè)權(quán)大市場難以形成，增加了礦業(yè)權(quán)取得的投機(jī)性，對地質(zhì)找礦產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

2、原因分析

導(dǎo)致制度執(zhí)行出現(xiàn)問題是多方面的，既有風(fēng)險(xiǎn)分類制度設(shè)計(jì)本身的原因，也有整個(gè)法制體系建設(shè)不完善的原因，同樣也有管理體制不順、執(zhí)行不力等其它原因。本文根據(jù)各種學(xué)術(shù)演討會和專題調(diào)研座談會做過的探礦權(quán)出讓管理調(diào)查問卷，針對“現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)分類出讓制度實(shí)施中問題產(chǎn)生的主要原因”這一答題中一共設(shè)有五個(gè)選項(xiàng)（多選題），答卷結(jié)果顯示：認(rèn)為現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)太原則、缺少配套制度不易操作的占總選項(xiàng)得數(shù)的28%；認(rèn)為現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)不符合現(xiàn)實(shí)情況的占18%；認(rèn)為制度設(shè)計(jì)尚可，但由于其它管理體制等原因執(zhí)行不力的占21%；認(rèn)為現(xiàn)行制度法律效力層級太低的占28%；認(rèn)為是其它原因的占5%。選取前四項(xiàng)的數(shù)字比例相差不大，反映出現(xiàn)行制度執(zhí)行過程中的阻力點(diǎn)和矛盾點(diǎn)，同時(shí)也提示了礦業(yè)權(quán)出讓管理制度改善的側(cè)重點(diǎn)?，F(xiàn)行探礦權(quán)出讓方式制度實(shí)施中問題產(chǎn)生的主要原因分析見圖1。

三、探礦權(quán)分類出讓方式制度改進(jìn)的幾種基本思路

近年來針對現(xiàn)行探礦權(quán)出讓中存在的問題，從國土資源部到各省都在探索制度的改進(jìn)方案，鑒于探礦權(quán)所具有的高風(fēng)險(xiǎn)特征，制度改進(jìn)的基本思路都是圍繞著“勘查風(fēng)險(xiǎn)”這一脈絡(luò)而展開的，歸納起來，目前主要有以下三種制度框架模式可供選擇。

模式一：勘查風(fēng)險(xiǎn)分類——申請?jiān)谙确绞脚c招拍掛方式并存。繼續(xù)遵循國土資源發(fā)〔2006〕12號文關(guān)于探礦權(quán)勘查風(fēng)險(xiǎn)分類的原則性規(guī)定，在勘查風(fēng)險(xiǎn)分類原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上主要從礦種類型、成礦地質(zhì)條件、地質(zhì)工作程度等方面進(jìn)一步明確勘查風(fēng)險(xiǎn)的主控因素，即進(jìn)一步明確勘查風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)，以使勘查風(fēng)險(xiǎn)高低的認(rèn)定更具可操作性。對于高風(fēng)險(xiǎn)類的探礦權(quán)采用申請?jiān)谙确绞匠鲎?，低風(fēng)險(xiǎn)類采用招拍掛市場競爭方式出讓，政策優(yōu)先性項(xiàng)目采用協(xié)議方式出讓。

這種思路是目前的主流觀點(diǎn)之一，主張這種模式的主要理由為：一是符合國際慣例；二是符合地質(zhì)工作規(guī)律；三是有利于鼓勵(lì)商業(yè)性勘查資金的進(jìn)入；四是有利于國有地勘單位取得探礦權(quán)，促進(jìn)找礦成效。

模式二：勘查風(fēng)險(xiǎn)自行承擔(dān)——一律以招拍掛市場競爭方式出讓。將勘查風(fēng)險(xiǎn)的判斷或承擔(dān)交給礦權(quán)申請人，除政策優(yōu)先性項(xiàng)目的探礦權(quán)采用協(xié)議出讓外，其它不分風(fēng)險(xiǎn)高低一律采用招拍掛市場競爭的方式出讓。

這種思路也是目前的主流觀點(diǎn)之一，主要理由是認(rèn)為申請?jiān)谙瘸鲎尫绞皆谙缺锥颂啵阂皇请y以避免暗箱操作、加大行政風(fēng)險(xiǎn)；二是難以體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)市場的公平、公開和公正；三是勘查風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)界定難度大，難以操作。

模式三：分區(qū)域勘查風(fēng)險(xiǎn)分類相結(jié)合——申請?jiān)谙确绞脚c招拍掛方式并存，探索優(yōu)選勘查實(shí)施方案的“零價(jià)款競爭方式”出讓。這種模式將以區(qū)域劃分作為探礦權(quán)分類出讓管理的基礎(chǔ)，即將勘查區(qū)劃分為重點(diǎn)勘查區(qū)與非重點(diǎn)勘查區(qū)，對不同區(qū)域的探礦權(quán)出讓進(jìn)行區(qū)別化管理。無論是重點(diǎn)勘查區(qū)還是一般勘查區(qū)都實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分類出讓原則，所不同的是對重點(diǎn)勘查區(qū)內(nèi)的高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)用“優(yōu)選勘查實(shí)施方案”替代“申請?jiān)谙取?，低風(fēng)險(xiǎn)類則采用招拍掛方式出讓，而在一般勘查區(qū)則完全按照12號文的風(fēng)險(xiǎn)分類原則進(jìn)行出讓，政策性優(yōu)先項(xiàng)目不分區(qū)域采用協(xié)議方式出讓。

模式三是近3—4年個(gè)別省區(qū)探礦權(quán)出讓制度改革探索的一種新形式，對于這種模式，目前還缺少足夠的實(shí)際成效做論證，還沒有引起人們廣泛的關(guān)注。

四、探礦權(quán)分類出讓制度改革框架模式的利弊分析

上述探礦權(quán)出讓制度的幾種改革模式各有利弊。

模式一的指導(dǎo)思想是要通過進(jìn)一步明確界定勘查風(fēng)險(xiǎn)的分類標(biāo)準(zhǔn)，提高現(xiàn)行制度的可操作性。對低風(fēng)險(xiǎn)類采用招拍掛市場有償競爭出讓方式，高風(fēng)險(xiǎn)類采用申請?jiān)谙鹊男姓徟绞?，以盡量體現(xiàn)資源配置的公平公正、體現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)國家資源預(yù)期價(jià)值收益和企業(yè)投資收益的合理分配。

這種制度模式的優(yōu)點(diǎn)是遵循市場規(guī)律，有利于商業(yè)性勘查資金的投入，符合國際慣例，并能保持現(xiàn)行制度的相對穩(wěn)定性；缺點(diǎn)在于增加了風(fēng)險(xiǎn)勘查分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步界定的難度，由于勘查風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成要素非常復(fù)雜，可變因素太多，以致在實(shí)踐操作中困難加大、不規(guī)范操作難以避免，往往存在申請?jiān)谙确绞降臑E用，探礦權(quán)設(shè)置無序的現(xiàn)象。

模式二的指導(dǎo)思想是由探礦權(quán)人承擔(dān)全部勘查風(fēng)險(xiǎn)，探礦權(quán)不分風(fēng)險(xiǎn)高低主要采用招拍掛市場競爭方式公開出讓，既能避免模式一的弊端又能最大程度地體現(xiàn)國家資源的預(yù)期價(jià)值收益。

這種制度模式的優(yōu)點(diǎn)是將復(fù)雜的事情簡單化，管理上能有效回避勘查風(fēng)險(xiǎn)高低界定的難題、便于操作，從形式上體現(xiàn)資源配置公正、公平、公開競爭并有效降低行政風(fēng)險(xiǎn)，防止暗箱操作；缺點(diǎn)是可能因“市場失靈”導(dǎo)致探礦權(quán)人的投資風(fēng)險(xiǎn)加大，影響商業(yè)性勘查投入，與國際慣例也不符，不利于礦權(quán)市場健康發(fā)展。探礦權(quán)一律采用招拍掛出讓的基本前提是國土資源管理部門對自己所主動投放的探礦權(quán)應(yīng)有科學(xué)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃、探礦權(quán)設(shè)置方案和合符規(guī)范的探礦權(quán)評估制度作保障。而在目前這種探礦權(quán)設(shè)置方案還不能全面實(shí)施、高風(fēng)險(xiǎn)類礦產(chǎn)探礦權(quán)評估極不規(guī)范的情況下，探礦權(quán)主要實(shí)行招拍掛出讓一則會加大投資風(fēng)險(xiǎn)最終妨礙商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)勘查資金的投入，二則會增加探礦權(quán)出讓管理成本不利礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)，最終不利于地質(zhì)找礦。

模式三的指導(dǎo)思想是在堅(jiān)持模式一的風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)的原則下以區(qū)域劃分作為探礦權(quán)分類出讓的基礎(chǔ)，采取分區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)分類相結(jié)合的框架模式，以體現(xiàn)對重點(diǎn)成礦區(qū)域和一般區(qū)域探礦權(quán)出讓的區(qū)別管理，優(yōu)化重點(diǎn)成礦區(qū)的探礦權(quán)設(shè)置。

這種模式除部分保留了模式一的優(yōu)缺點(diǎn)外，其優(yōu)點(diǎn)是將重點(diǎn)勘查區(qū)高風(fēng)險(xiǎn)類礦產(chǎn)的探礦權(quán)出讓采用零價(jià)款優(yōu)選申請或優(yōu)選勘查實(shí)施方案取代申請?jiān)谙?，出讓方式得以?yōu)化，不僅提高了重點(diǎn)勘查區(qū)的準(zhǔn)入門檻和勘查作業(yè)的綜合能力，而且配合重點(diǎn)勘查區(qū)探礦權(quán)設(shè)置方案全面實(shí)行，變探礦權(quán)的被動申請為主動投放，這將大大優(yōu)化探礦權(quán)的合理配置與有序投放，有利于規(guī)?？辈?，有利于地質(zhì)找礦。缺點(diǎn)是制度設(shè)計(jì)復(fù)雜，管理難度加大。這種模式將出讓方式與礦產(chǎn)資源規(guī)劃捆在一起，從出讓方式上，優(yōu)選方案對高風(fēng)險(xiǎn)類礦產(chǎn)是否具有可操作性和現(xiàn)實(shí)性先不說，但規(guī)劃的實(shí)施和修訂也將左右出讓方式，由于礦產(chǎn)資源規(guī)劃在實(shí)施中常出現(xiàn)種種可變因素，同時(shí)又涉及各類規(guī)劃的銜接問題，使得實(shí)踐操作時(shí)問題變得復(fù)雜，以致不規(guī)范操作不可避免。

目前，對礦業(yè)權(quán)出讓方式制度改革思路仍在探索之中，由于涉及到的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系十分復(fù)雜，社會各方分歧始終很大，礦業(yè)權(quán)出讓方式的選擇成為目前礦政管理的一道難題。

五、制度改進(jìn)的難點(diǎn)分析

近年來從國土資源部到地方都在以不同的方式探索改進(jìn)現(xiàn)行的探礦權(quán)分類出讓制度，但至今還未有成熟的方案，各方爭議仍舊很大。研究認(rèn)為難點(diǎn)主要在兩個(gè)方面。

難點(diǎn)一：制度框架模式的選取。本文認(rèn)為，上述的探礦權(quán)出讓方式制度框架或思路的三種模式各有利弊，從理論上均無障礙，更多地是需要從國情現(xiàn)實(shí)來考慮。但目前由于風(fēng)險(xiǎn)分類出讓方式制度的建立（模式一）是從2006年開始的，至今僅八年，而全部采用競爭方式（模式二）的地方有些是因?yàn)閳?zhí)行模式一出現(xiàn)了問題進(jìn)而改為模式二的，制度運(yùn)行的時(shí)間更短，模式三還只是在個(gè)別省區(qū)實(shí)行。

難點(diǎn)二：勘查風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)的界定。探礦權(quán)分類出讓方式制度的焦點(diǎn)落在“勘查風(fēng)險(xiǎn)”上。勘查風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)十分復(fù)雜的概念，廣義上，除了地質(zhì)勘查工作本身的風(fēng)險(xiǎn)，還包括投資環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行探礦權(quán)分類出讓制度設(shè)計(jì)中所涉及的勘查風(fēng)險(xiǎn)僅限于地質(zhì)勘查工作本身的風(fēng)險(xiǎn)。如果勘查風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)能明確界定并便于操作，探礦權(quán)分類出讓制度改進(jìn)的難題則迎刃而解。

那么，勘查風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)能否在法律上得到進(jìn)一步的明確界定，多數(shù)人持懷疑態(tài)度，這是第一大難點(diǎn)。接下來的問題是將現(xiàn)行規(guī)定的勘查風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成要素進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分細(xì)化還是進(jìn)行重新分類簡化，目前對此觀點(diǎn)不一，似乎有些“進(jìn)退兩難”，這是第二大難點(diǎn)。對此難題目前的研究還沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

六、制度框架模式的選擇

盡管目前各制度框架模式之間缺少比較的基礎(chǔ)，但模式一和模式二是目前我國探礦權(quán)分類出讓方式中兩種公認(rèn)的主流制度模式，本文認(rèn)為，選取模式一作為我國探礦權(quán)分類出讓制度框架模式比較適宜，理由主要有三：一是既注重體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律又注重地質(zhì)工作規(guī)律是礦政管理的基本原則。相比之下，模式一更符合這一思路原則，同時(shí)也與我國現(xiàn)階段的法制基礎(chǔ)及地質(zhì)找礦機(jī)制體制大體相吻合，制度改進(jìn)成本相對較低。二是盡量與國際慣例接軌。從現(xiàn)有的研究成果來看，雖然國外沒有一個(gè)國家的探礦權(quán)分類出讓制度框架模式與我國現(xiàn)行模式相同，但對于礦產(chǎn)前景很不明朗、高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)塊的首次探礦權(quán)申請，多數(shù)國家一般都采用申請?jiān)谙鹊脑瓌t授予，模式一符合這一原則。三是模式一的問題雖然難解但并非無解，一些問題的產(chǎn)生并不完全是制度設(shè)計(jì)本身的問題，而有更深層次的社會體制法制因素，如近年來一些地方用模式二替代模式一，既與地方利益相關(guān)，也與現(xiàn)行探礦權(quán)風(fēng)險(xiǎn)分類出讓制度規(guī)范的效力層級太低有關(guān)，同時(shí)還與配套的制度不完善有關(guān)（如申請?jiān)谙瘸鲎屩写嬖诘男姓L(fēng)險(xiǎn)）。相信隨著礦法及配套法修訂的向前推進(jìn)及相關(guān)制度的不斷完善，隨著研究的深入，模式一的主要問題會得到有效的解決。

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（責(zé)任編輯：張瓊芳）