煙草企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)探討

梁思敏

【摘 要】煙草企業(yè)作為大型國企，隨著所處內(nèi)外環(huán)境的日趨復(fù)雜，將面臨更多的法律風(fēng)險(xiǎn)，需要建立法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系來保障企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。文章結(jié)合煙草企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及相應(yīng)防控機(jī)制的發(fā)展和問題，進(jìn)一步探討如何建設(shè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系，以期對煙草企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)踐提供一定的理論參考。

【關(guān)鍵詞】煙草；企業(yè)；法律風(fēng)險(xiǎn)；防控體系

煙草行業(yè)加強(qiáng)法治建設(shè)是貫徹落實(shí)依法治國基本方略的具體體現(xiàn)，也是鞏固煙草專賣制度的必然選擇。煙草行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展離不開法律的支撐和保障，隨著全球化進(jìn)程的加快、我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化、國家法治化建設(shè)的逐步深入、人民群眾法律意識日益提高及全社會控?zé)熉募s的推進(jìn)，煙草行業(yè)迎來機(jī)遇的同時(shí)，面臨著復(fù)雜多變的形勢和巨大挑戰(zhàn)。法治環(huán)境時(shí)刻影響煙草行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，法律風(fēng)險(xiǎn)是各煙草企業(yè)不可回避的重要內(nèi)容，必須重視法律風(fēng)險(xiǎn)的影響，努力構(gòu)建行之有效的防控體系，盡快提高防范法律風(fēng)險(xiǎn)的意識和能力，積極應(yīng)對、解決生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)的法律司題，從而保證企業(yè)的健康有序發(fā)展。

一、相關(guān)定義、表現(xiàn)及發(fā)展

（一）法律風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)定義及表現(xiàn)

煙草專賣體制依賴于《煙草專賣法》、《煙草專賣法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度存在，作為壟斷行業(yè)，自2003年以來逐步實(shí)現(xiàn)煙草商業(yè)企業(yè)與煙草專賣局政企合一，煙草工業(yè)企業(yè)通過不斷合并，數(shù)量不斷減少，規(guī)模不斷擴(kuò)大，行業(yè)迅速發(fā)展使得人、財(cái)、物等資源上具有較大優(yōu)勢，但煙草行業(yè)成立三十年以來累積的諸多問題尚未完全得到解決，在控?zé)熉募s呼聲高漲的今天受到社會關(guān)注度更高，各種內(nèi)外因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)屢屢浮現(xiàn)、防不勝防。煙草企業(yè)在追求發(fā)展壯大和經(jīng)營業(yè)務(wù)拓展的過程中抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，法律風(fēng)險(xiǎn)防控不可避免地成為需要重點(diǎn)考慮的課題。

自2004年《國有企業(yè)法律顧司管理辦法》中提到法律風(fēng)險(xiǎn)以來，法律風(fēng)險(xiǎn)成為企業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。法律風(fēng)險(xiǎn)以承擔(dān)法律責(zé)任為特征，是法律上不利后果發(fā)生的潛在條件和隱患。煙草企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)是指煙草企業(yè)由于不了解法律、疏于法律審查，或者規(guī)避法律監(jiān)管而違反國家法律、法規(guī)或者其他規(guī)章制度導(dǎo)致承擔(dān)法律責(zé)任或者受到法律制裁的風(fēng)險(xiǎn)，及主觀上不知道采取法律手段對自己的權(quán)利或者將要遭受的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行法律救濟(jì)所帶來的經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)，主要集中圍繞“兩煙”生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)及專賣執(zhí)法行為，可分為外部法律風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部法律風(fēng)險(xiǎn)。外部法律風(fēng)險(xiǎn)是指因社會經(jīng)濟(jì)變化、法律政策調(diào)整等因素引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部法律風(fēng)險(xiǎn)是指生產(chǎn)經(jīng)營、管理決策等因素引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的變化發(fā)展及國家法律法規(guī)制度的不斷調(diào)整，煙草企業(yè)中一些原本較為安全的領(lǐng)域或一些不為人注意或之前不存在的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)逐步暴露出來，比如企業(yè)內(nèi)部管理過程中如經(jīng)營決策、財(cái)務(wù)管理、基建工程、對外投資經(jīng)營及勞動用工等方面存在諸多法律風(fēng)險(xiǎn)，如現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設(shè)、采用各種新型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式、臨時(shí)性用工等法律風(fēng)險(xiǎn)隨之出現(xiàn)。如果對法律風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足或處理不當(dāng)，不僅會帶來經(jīng)濟(jì)上的損失，甚至?xí)斐蓢?yán)重的法律后果。

（二）煙草法律風(fēng)險(xiǎn)防控的發(fā)展

隨著法制煙草建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，對法律風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識逐漸得到強(qiáng)化，一些煙草企業(yè)有意識、無意識地建立了正式或者非正式的防控機(jī)制。2014年國家煙草專賣局印發(fā)了《國家煙草專賣局關(guān)于全面深入推進(jìn)法治煙草建設(shè)的意見》（國煙法【2014】41號），提出了構(gòu)建法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系的目標(biāo)。2014年5月國家煙草專賣局下發(fā)《煙草行業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè)工作要點(diǎn)》（國煙法【2014】221號），標(biāo)志著法律風(fēng)險(xiǎn)防控正式列為一項(xiàng)重要工作，提出了法律風(fēng)險(xiǎn)防控的基本框架、評估方法、工作重點(diǎn)及工作要求，為煙草商業(yè)企業(yè)推進(jìn)法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)提供了有益的參考和借鑒。只有建立完善的法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，煙草企業(yè)在懂法、守法的基礎(chǔ)上從事各種生產(chǎn)經(jīng)營活動，在他人侵犯自己的合法權(quán)利時(shí)能夠及時(shí)拿起法律武器，才能有效避免法律風(fēng)險(xiǎn)。

二、存在的問題

一些煙草企業(yè)還未充分重視法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，實(shí)際操作和運(yùn)用過程中出現(xiàn)諸多問題

（一）對法律風(fēng)險(xiǎn)重視不夠，法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制未建立健全

大多數(shù)煙草企業(yè)都建立了關(guān)于財(cái)務(wù)審計(jì)、內(nèi)部監(jiān)督管理、質(zhì)量安全等內(nèi)部控制規(guī)范機(jī)制，但由于一些企業(yè)及主要決策者對法律環(huán)境和法律風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不夠、把握不足，或固步自封、觀念陳舊、仍然以高高在上的態(tài)度自居，或基于降低成本開支等考慮，或存在僥幸心理，對建立法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的重視不夠，經(jīng)營決策不考慮法律因素，甚至違法經(jīng)營等，企業(yè)沒有建立完善的法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，認(rèn)為防范法律風(fēng)險(xiǎn)就是遇到訴訟找個(gè)律師打官司，象征性地開展法律培訓(xùn)，或是僅僅制作一些標(biāo)語口號“寫在紙上，貼在墻上”，使法律風(fēng)險(xiǎn)防控流于形式。

（二）法律風(fēng)險(xiǎn)排查不全面、深入，防控執(zhí)行不力

對法律風(fēng)險(xiǎn)排查不廣泛、深入徹底，對涉及重大法律風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)、流程和崗位研究不夠，人員參與程度低，導(dǎo)致防控機(jī)制基礎(chǔ)不牢固。或者雖然建立了法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，但遇到具體司題以強(qiáng)調(diào)靈活性為由而不按規(guī)定程序辦理，使其失去效用而形同虛設(shè)。

（三）上下要求不一致，法律風(fēng)險(xiǎn)防控存在權(quán)力漏洞

從現(xiàn)狀來看，許多法律風(fēng)險(xiǎn)往往是管理人員決策錯誤或?yàn)橹\取個(gè)人或小團(tuán)體的利益而置企業(yè)防控機(jī)制于不顧，弄虛作假、故意規(guī)避。但出現(xiàn)司題只追究執(zhí)行者的責(zé)任，導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制對下不對上，長此以往，上行下效，使法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制讓位于個(gè)人意志。

（四）法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制陳舊老化，不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要

在專賣專營、缺少競爭、受煙草專賣法律法規(guī)完全保護(hù)的不當(dāng)認(rèn)識影響下，法律風(fēng)險(xiǎn)防控還停留在若干年前，不能與時(shí)俱進(jìn)、及時(shí)適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的需要，或制度不完善、職責(zé)不細(xì)化、責(zé)任不落實(shí)。

三、對煙草企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的建議

目前煙草企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控中問題存在的根源在于企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理與法律環(huán)境變化之間存在著差距。外部法律風(fēng)險(xiǎn)不是企業(yè)能夠掌控的，不能從根本上杜絕；但內(nèi)部法律風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)能夠有效防范和控制的，應(yīng)當(dāng)作為防控的重點(diǎn)。具體來說，建設(shè)煙草企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制就是要根據(jù)法律風(fēng)險(xiǎn)的特性，以有效防范或及時(shí)化解為核心內(nèi)容，通過識別、評估法律風(fēng)險(xiǎn)，確定法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，建立法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置機(jī)制，將法律風(fēng)險(xiǎn)防控?cái)U(kuò)展到制度規(guī)范、業(yè)務(wù)流程、崗位職責(zé)及決策管理中，由決策層、各管理部門和全體員工共同參與，細(xì)化和分解責(zé)任，從而形成對法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范、控制和化解的一整套制度和流程。具體以下從六方面探討法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)。

（一）加大教育宣傳力度，轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識

從四方面加大教育宣傳力度，一是采取普法教育、對重要崗位進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)管理上崗培訓(xùn)、宣傳相關(guān)防控措施，教育引導(dǎo)決策者及全體員工提升法律素養(yǎng)、提高對法律風(fēng)險(xiǎn)及防控機(jī)制的認(rèn)識和重視；二是結(jié)合“兩煙”生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)，通過情景模擬演練提高人員防范和處理危機(jī)的實(shí)踐能力；三是法規(guī)部門、煙草專賣執(zhí)法部門等部門應(yīng)對所需的法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件進(jìn)行認(rèn)真收集、妥善保管，各部門應(yīng)把新的法律法規(guī)和其他要求傳達(dá)給員工和其他相關(guān)方，并認(rèn)真組織學(xué)習(xí)貫徹執(zhí)行；四是組織全員了解煙草行業(yè)所處的客觀環(huán)境，樹立憂患意識、危機(jī)意識和責(zé)任意識，不盲目樂觀，不固步自封，形成本企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范的共識。

（二）建立健全組織機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)防控合力，打牢管理基礎(chǔ)

將法律風(fēng)險(xiǎn)防控納入法制煙草建設(shè)、企業(yè)管理、危機(jī)管理、綜治維穩(wěn)工作等范疇，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，各分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，法規(guī)部門牽頭，引入各部門參與、突破由個(gè)別部門管理的局限，建立高效聯(lián)動機(jī)制，發(fā)揮防控合力，建立公共媒體輿論的監(jiān)測機(jī)制，與其他公檢法等外部單位做好溝通協(xié)調(diào)。

（三）全方位、深層次排查法律風(fēng)險(xiǎn)源，完善制度規(guī)范，有效防范法律風(fēng)險(xiǎn)

1.參照安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系對法律風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行辨識、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)控制。

（1）自上而下、自下而上地組織全員認(rèn)真、仔細(xì)、及時(shí)查找法律風(fēng)險(xiǎn)源或隱患，經(jīng)過匯總整理、深入分析企業(yè)可能出現(xiàn)的各種法律風(fēng)險(xiǎn)，法律風(fēng)險(xiǎn)可以梳理出行政執(zhí)法、卷煙生產(chǎn)經(jīng)營、煙葉生產(chǎn)經(jīng)營、煙水工程建設(shè)、“三項(xiàng)工作”、財(cái)務(wù)管理、勞動用工、社會輿論等類別，可分為決策層、管理層、員工層、外聘人員層等不同層次，可分為法律法規(guī)的因素、人的因素、物和環(huán)境的因素及管理因素等引發(fā)因素，并考慮過去、現(xiàn)在、將來三種時(shí)態(tài)，然后梳理出重點(diǎn)法律風(fēng)險(xiǎn)源。

（2）可以參照安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系中作業(yè)條件危險(xiǎn)性評價(jià)法即LEC法，用公式表示：D=L×E×C，D=風(fēng)險(xiǎn)值，L=發(fā)生事故的可能性大小，E=暴露危險(xiǎn)環(huán)境的頻繁程度，C=發(fā)生事故可能出現(xiàn)的結(jié)果，劃分風(fēng)險(xiǎn)值D的風(fēng)險(xiǎn)等級，并制定對應(yīng)的控制措施。法律風(fēng)險(xiǎn)也可以使用科學(xué)方法進(jìn)行量化，確定法律風(fēng)險(xiǎn)識別評估準(zhǔn)則，從而分清輕重緩急以便防控和處置，增強(qiáng)可操作性。

2.制定完善相關(guān)制度規(guī)范和流程，建立預(yù)見、預(yù)警、預(yù)控機(jī)制，制定法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、控制及處理預(yù)案，確保有據(jù)可依。一是明確“四不放過”原則指法律風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)遵循的原則，即：風(fēng)險(xiǎn)源沒有查清不放過、人員沒有受到教育不放過、防控制度流程不建立不放過、防范職責(zé)和措施沒有落實(shí)不放過。二是實(shí)現(xiàn)防控職責(zé)和程序的制度化、體系化，明確各部門、崗位在法律風(fēng)險(xiǎn)管理中的職責(zé)和作用，將法律風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任和要求分解到具體崗位，實(shí)現(xiàn)管理無漏洞。三是由于客觀環(huán)境的變化使法律風(fēng)險(xiǎn)不確定因素增多，因而法律風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)是不斷動態(tài)更新的，要開展常態(tài)化自檢自查，定期進(jìn)行內(nèi)部審查、評估、調(diào)整、更新，確保企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系運(yùn)轉(zhuǎn)正常，在法律后果發(fā)生之前主動避開。

（四）規(guī)范源頭，全面加強(qiáng)內(nèi)部管理，切實(shí)推進(jìn)依法治企

“嚴(yán)格規(guī)范”是行業(yè)發(fā)展的生命線，防控機(jī)制的根本在于規(guī)范企業(yè)各項(xiàng)工作，從源頭規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。將企業(yè)各項(xiàng)工作納入法制化、規(guī)范化的軌道，全面提升內(nèi)管監(jiān)督管理水平，做到依法管理、依法行政、依法生產(chǎn)經(jīng)營，提升企業(yè)的執(zhí)行力，促進(jìn)了企業(yè)由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代管理、規(guī)范管理、精益管理的方向轉(zhuǎn)變，為風(fēng)險(xiǎn)防控提供有利的內(nèi)部法律環(huán)境；推動“三項(xiàng)工作”規(guī)范運(yùn)行、管理，嚴(yán)格落實(shí)基層辦事公開民主管理，特別將涉及重大投資、重大資產(chǎn)處置、勞動用工、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、法律糾紛處理等重大事項(xiàng)的決策納入合法性審查范圍，作出重大決策前進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評估，出具法律意見書，簽訂合同前對合同主體、內(nèi)容、標(biāo)的等事項(xiàng)的合法性、真實(shí)性和完整性進(jìn)行法律審查，有效防范經(jīng)濟(jì)合同法律風(fēng)險(xiǎn)；煙草專賣行政執(zhí)法要按照規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法要求，進(jìn)一步落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，增強(qiáng)執(zhí)法程序、過程、處置的透明度和規(guī)范化，嚴(yán)格違規(guī)司責(zé)處理，營造良好執(zhí)法環(huán)境；此外，突出“制度+科技”、“人防+技防”優(yōu)勢，切實(shí)推進(jìn)運(yùn)用相關(guān)信息平臺系統(tǒng)，有利于形成過程透明、監(jiān)督到位、責(zé)任清晰、快速反應(yīng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作流程，著力解決監(jiān)督不全面、不及時(shí)、不深入等司題。

（五）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，追究責(zé)任一視同仁

法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制要做到令行禁止、暢通無阻，就要求管理人員和職工嚴(yán)格遵守，管理人員要樹立表率作用，在運(yùn)用職權(quán)時(shí)要嚴(yán)格依法辦事，不得有特例、特權(quán)。對違法違規(guī)或因法律風(fēng)險(xiǎn)造成不利后果的相關(guān)人員要依法依規(guī)嚴(yán)肅司責(zé)，追究責(zé)任對管理人員和員工要一視同仁。

（六）突出重點(diǎn)，建立健全法律顧問制度

確立企業(yè)法律顧問在法律風(fēng)險(xiǎn)控制中的核心作用，嚴(yán)格法律審核把關(guān)，定期邀請法律顧問給予現(xiàn)場解疑，為生產(chǎn)經(jīng)營決策提供法律意見，及時(shí)解決經(jīng)營管理中的法律司題，做出重大決策之前加強(qiáng)咨詢交流，在發(fā)生不可調(diào)和的突發(fā)事件、重大經(jīng)濟(jì)糾紛等危機(jī)情況時(shí)，及時(shí)邀請律師介入，遏止事態(tài)進(jìn)一步惡化，有效化解矛盾。