回避制度探析

楊強(qiáng) 劉琳 呂毅

[摘 要]回避制度在不同領(lǐng)域的法律法規(guī)中多有體現(xiàn)，在諸如司法審判、干部提拔、表決投票、人事聘任、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)等多個(gè)方面的工作中也會(huì)涉及。文章從回避制度的概念、發(fā)展情況、作用以及現(xiàn)行回避制度存在的問題進(jìn)行了分析，并對(duì)完善回避制度提出一定的建議。貫徹執(zhí)行回避制度在客觀上可以維護(hù)絕大多數(shù)人的利益，保證機(jī)關(guān)單位的清正廉潔，保障工作公平公正進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】回避；制度建設(shè)；監(jiān)督機(jī)制

回避制度最早產(chǎn)生于司法領(lǐng)域中，隨后擴(kuò)展至其他領(lǐng)域。隨著我國(guó)法律制度體系的逐漸完善，回避制度在法律規(guī)章制度中的重要性也逐漸體現(xiàn)出來。

執(zhí)行回避制度，是對(duì)權(quán)力執(zhí)行者的一種制約，也是對(duì)其他人合法合理權(quán)益的一種保障；執(zhí)行回避制度，有利于剔除裙帶關(guān)系的羈絆，創(chuàng)造健康、積極、公正的工作環(huán)境；執(zhí)行回避制度，有利于當(dāng)事人的合法權(quán)益得到真正保護(hù)；執(zhí)行回避制度，可以維持良好社會(huì)秩序，更有利于全面推進(jìn)依法治國(guó)。

一、回避制度的概念及來源

回避，其最初的含義是“避忌”、“躲避”，即為避嫌而不參與或有意避開其事，將自己置身于事外。回避制度就是為了避嫌而制定的相關(guān)制度。回避類型主要包括親屬回避（或任職回避）、地域回避、公務(wù)回避，其他還有我國(guó)古代的禮儀回避等等。

回避制度的法理基礎(chǔ)來源于英國(guó)的自然正義原則和美國(guó)的正當(dāng)程序原則。自然正義原則是任何人不得自己擔(dān)當(dāng)自己的法官，以及法官應(yīng)當(dāng)聽取任何人為自己的辯護(hù)。正當(dāng)程序原則是為了保證公正，消除偏見，要求權(quán)力公正公開行使，使公民免受生命自由和財(cái)產(chǎn)的非法剝奪。

二、回避制度的發(fā)展情況

（一）國(guó)外回避制度的發(fā)展情況

回避制度的法理基礎(chǔ)起源于國(guó)外，很多國(guó)家的法律都有回避制度方面的描述。如德國(guó)的《行政程序法》及美國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》對(duì)于不適合擔(dān)任聽證人員的回避要求有非常明確的陳述；奧地利的《國(guó)家官員法》及波蘭的《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員法》對(duì)本國(guó)公務(wù)員關(guān)于親屬回避司題作了明確規(guī)定。

（二）我國(guó)回避制度的發(fā)展情況

盡管回避制度的法理基礎(chǔ)起源于國(guó)外，其在我國(guó)也有悠久的歷史。東漢時(shí)期的《三互法》是我國(guó)第一部官員回避制度；唐代執(zhí)行“別頭試”，即主考的親朋參加考試，另行安排考場(chǎng)，由吏部派官員主持考試。隨著我國(guó)法制建設(shè)不斷發(fā)展，在此過程中出臺(tái)了一系列涉及回避的法律規(guī)章制度：我國(guó)的三大訴訟法中都有關(guān)于回避制度的描述?；乇苤贫冗€體現(xiàn)在干部選拔、巡視、科研、招生及人事招聘等工作中。在干部選拔任用工作中，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部回避制度》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職作了專門的回避要求。2014年新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五十五條、五十六條對(duì)干部任職和干部選拔過程中應(yīng)當(dāng)注意回避的關(guān)系和情形作了具體的規(guī)定；為避免廉政風(fēng)險(xiǎn)，浙江省委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定了《浙江省委巡視機(jī)構(gòu)工作回避辦法》；對(duì)于科研項(xiàng)目的評(píng)審專家組成的回避要求，教育部出臺(tái)了《教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目管理辦法》；中國(guó)石油大學(xué)（北京）結(jié)合高校工作特點(diǎn)對(duì)本校的獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)選、項(xiàng)目申報(bào)及結(jié)題、干部選拔任用、晉職晉級(jí)、導(dǎo)師遴選、人員招聘、招生錄取、獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)定等工作進(jìn)行回避規(guī)范，出臺(tái)了《中國(guó)石油大學(xué)（北京）公務(wù)回避實(shí)施辦法（試行）》。

三、回避制度的作用

回避制度雖然在法律規(guī)章制度中所占比例及內(nèi)容很少，但是其作用卻不容小視。其作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）有利于提高制度執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)公平公正，推進(jìn)廉潔政治，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)

在現(xiàn)實(shí)生活中，我們每個(gè)人都是組成社會(huì)群體的“小分子”，處于社會(huì)的各種關(guān)系網(wǎng)中，如親屬關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、同事關(guān)系、同鄉(xiāng)關(guān)系等等。權(quán)力行使者在一個(gè)單位任職一定時(shí)間后會(huì)形成一定的“關(guān)系網(wǎng)”。在權(quán)力行使過程中，各種各樣“關(guān)系網(wǎng)”的存在勢(shì)必會(huì)影響公平公正，權(quán)力行使者很難堅(jiān)持原則地按照規(guī)章制度公正辦事，從而導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。執(zhí)行回避制度會(huì)讓權(quán)力行使者擺脫這些“關(guān)系網(wǎng)”的羈絆，排除存在利害關(guān)系的人的影響，這樣在一定程度上降低相關(guān)人員以權(quán)謀私的可能性，降低了腐敗的可能性。同時(shí)提高了制度執(zhí)行力，最大限度做到公平公正。

（二）可以維持良好社會(huì)秩序，有利于全面推進(jìn)依法治國(guó)

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，我國(guó)的法制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，社會(huì)主義法律體系不斷完善，人們的法制觀念和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。有時(shí)一些輕微的不公平會(huì)引起當(dāng)事人極大的反感和心理不平衡以致不斷上訴、申訴甚至上訪，這樣增加了社會(huì)矛盾，提高了維持社會(huì)秩序的成本。執(zhí)行回避制度，會(huì)避免徇私舞弊，使質(zhì)疑爭(zhēng)議盡可能減少，這樣可以在一定程度上穩(wěn)定了社會(huì)秩序，也在很大程度上促進(jìn)行政效率的提高，從而進(jìn)一步貫徹推進(jìn)依法治國(guó)。

四、現(xiàn)行回避制度存在的問題

如果一個(gè)人作為運(yùn)動(dòng)員又兼職裁判員，結(jié)果會(huì)造成規(guī)則和秩序的混亂，也不會(huì)讓對(duì)手及觀眾信服。因此一個(gè)人不能在主持分配利益的同時(shí)又參與獲得利益?？墒窃诂F(xiàn)實(shí)中為什么還會(huì)出現(xiàn)既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的現(xiàn)象呢？現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及的回避制度存在哪些問題？究其原因有以下幾點(diǎn)：

（一）對(duì)回避制度的重視程度不夠

執(zhí)行回避制度對(duì)公平公正起著舉足輕重的作用，但在一些項(xiàng)目課題評(píng)審、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)等工作中由于重視程度不夠，相關(guān)人員并未執(zhí)行應(yīng)有的回避原則，結(jié)果一個(gè)人既是申報(bào)者又是評(píng)判者，既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。自己給自己打分，是否公平公正可想而知。

（二）回避的范圍、方式不夠明確，回避執(zhí)行過程不夠細(xì)化

部分法律法規(guī)中涉及回避的內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，并未明確細(xì)化回避的范圍，具體怎樣回避的程序也并不健全。如2012年頒布的《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》中描述回避范圍的第二十七條第（一）點(diǎn)對(duì)直系、旁系親屬回避作了要求，但一些平時(shí)不太走動(dòng)，別人也感覺不到的三代以外的血親關(guān)系的“遠(yuǎn)房親戚”是否對(duì)調(diào)查有影響等司題往往被忽視，較難下結(jié)論。又如該條第（二）點(diǎn)描述為“與被調(diào)查的案件有利害關(guān)系的”。這個(gè)“利害關(guān)系”沒有具體的定性標(biāo)準(zhǔn)，是師生關(guān)系還是同學(xué)同事關(guān)系，是實(shí)體上的利害關(guān)系還是程序上的利害關(guān)系，定性結(jié)論可能會(huì)因人而異。需要回避時(shí)具體怎樣執(zhí)行回避也沒有明確，事前回避還是事中回避不夠明確。這些都會(huì)導(dǎo)致實(shí)際工作中回避執(zhí)行的困難。

（三）我國(guó)傳統(tǒng)文化的影響

自古以來我國(guó)就是個(gè)注重血緣、地緣等關(guān)系的國(guó)家，我國(guó)古代主要實(shí)行以血緣關(guān)系為主的宗族統(tǒng)治，權(quán)力和官位主要采取世襲制，世代相傳。這也在從古至今的回避制度中對(duì)于親屬回避、地域回避的描述中可以看出來。人們重視血緣關(guān)系和準(zhǔn)血緣關(guān)系，宗族、家族的烙印明顯，如同學(xué)、同鄉(xiāng)、戰(zhàn)友、師徒等的宗族觀念和幫派思想至今依然根深蒂固。一些人借助自己的影響力為同學(xué)、同鄉(xiāng)等謀取利益成了不成文的規(guī)定。傳統(tǒng)文化在一定程度影響阻礙了回避制度的執(zhí)行。

（四）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

盡管回避制度在很多的法律法規(guī)中都有提及，但具體由誰來監(jiān)督執(zhí)行，通過什么樣的程序來實(shí)施監(jiān)督等并未說明，回避制度在沒有監(jiān)督的狀態(tài)中執(zhí)行必然不能保證回避效果。

五、健全完善回避制度的建議

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，明確回避范圍，完善回避執(zhí)行的程序性規(guī)定

對(duì)回避范圍要進(jìn)行明確細(xì)化的規(guī)定，確定回避范圍應(yīng)有充分的回避理由。回避理由是執(zhí)行回避制度的決定性內(nèi)容，根據(jù)實(shí)際情況可以擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)回避的親屬范圍，并將“有利害關(guān)系”等回避理由具體化。

嚴(yán)格執(zhí)行程序能夠有效控制權(quán)力，因此要完善回避執(zhí)行的程序性規(guī)定。加大回避對(duì)象自行回避的責(zé)任更有利于回避制度的執(zhí)行。制定回避聲明制度，即相關(guān)人員以簽字背書的形式事先聲明自己沒有應(yīng)當(dāng)回避的情形，這種規(guī)范的書面聲明制度可以給當(dāng)事人一定的約束力，可以對(duì)自行回避的落實(shí)起到一定的促進(jìn)作用。

（二）成立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)督機(jī)制，加大問責(zé)力度

目前執(zhí)行的回避制度并未明確相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)回避過程情況進(jìn)行監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)有一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來落實(shí)監(jiān)督執(zhí)行回避制度。在監(jiān)督時(shí)，監(jiān)督部門不能擺樣子、走過場(chǎng)，要對(duì)程序是否公正、需要回避的是否進(jìn)行了回避等情況進(jìn)行認(rèn)真監(jiān)督，切實(shí)起到督促作用。對(duì)于不按要求回避的要嚴(yán)肅追究責(zé)任，追責(zé)相當(dāng)于對(duì)不遵守規(guī)定者帶了緊箍咒，由于害怕追責(zé)，增加了違規(guī)成本。通過嚴(yán)格司責(zé)，推動(dòng)責(zé)任層層落實(shí)，從而真正發(fā)揮回避制度的作用。