貴陽市街道辦社區(qū)治理改革探索

【摘 要】 文章考察了貴陽市街道辦改革實踐，即撤銷了街道辦事處，成立了社區(qū)，行政審批及其它行政執(zhí)法管理職能收回區(qū)政府的相關(guān)職能部門，各類事務(wù)性社會管理職能下放到社區(qū)服務(wù)中心，直接面向公眾開展服務(wù)。分析了社區(qū)改革的利弊，提出從引導(dǎo)社區(qū)治理逐步向社區(qū)自治過渡、提高社區(qū)的自組織能力、借鑒國內(nèi)外先進的社區(qū)治理經(jīng)驗來完善貴陽市社區(qū)治理。

【關(guān)鍵詞】 社區(qū)治理；貴陽市；街道辦改革

一、社區(qū)治理的背景

1、第三次社會轉(zhuǎn)型

改革開放以前，中國處于計劃經(jīng)濟體制下，政府通過單位制、街居制進行城市社會管理，單位制管理有單位的人，街居制管理沒有單位的人。[1]改革開放以后，我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，人們的行為方式、生活方式、價值體系等也發(fā)生了相應(yīng)的變化，街居制日益不能滿足城市管理的需要。

2、政府轉(zhuǎn)變社會管理方式

順應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的趨勢，政府對社會的管理方式也由單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變。1986年民政部首次把“社區(qū)”這一概念引入城市管理，提出在城市中開展社區(qū)服務(wù)工作。1989年把社區(qū)服務(wù)的概念引入法律條文，并通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。與此同時，開始倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，使社區(qū)服務(wù)工作向整個地區(qū)的社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展工作延伸。20世紀(jì)90年代后，單位制逐漸解體，同時街居制也日益不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要，政府1991年提出了“社區(qū)建設(shè)”發(fā)展思路，在城市推行社會管理體制改革，部分政府權(quán)力下放到社區(qū)，鼓勵公眾、非營利組織、轄區(qū)單位參與社區(qū)治理，形成社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)狀管理。

二、貴陽市社區(qū)治理改革

1、貴陽市街道辦改社區(qū)服務(wù)中心的實踐

2010年，貴州省試點城市基層管理體制改革，變市、區(qū)、街道、居委會四級管理為市、區(qū)、社區(qū)三級管理。2012年5月31日，貴陽市撤銷49個街道辦事處，新成立了90個社區(qū)服務(wù)中心，完成了城市基層管理體制改革。原來由街道辦事處承擔(dān)的行政審批及其它行政執(zhí)法管理職能收回區(qū)政府的相關(guān)職能部門，各類事務(wù)性社會管理職能下放到社區(qū)服務(wù)中心，直接面向公眾開展服務(wù)。

2、貴陽市社區(qū)服務(wù)中心的職能

貴陽市社區(qū)服務(wù)中心下設(shè)黨建工作部、城市管理部、社會事務(wù)服務(wù)部，職能定位為：指導(dǎo)居民委員會依法自治，組織協(xié)調(diào)社區(qū)單位、居民參與支持社區(qū)共駐共建；為社區(qū)居民、單位提供政務(wù)和社會化服務(wù)；積極配合、協(xié)調(diào)區(qū)屬各職能部門在轄區(qū)內(nèi)的行政與管理事務(wù)，負責(zé)區(qū)屬各相關(guān)職能部門派駐人員的協(xié)調(diào)和管理；負責(zé)轄區(qū)人民調(diào)解及矛盾糾紛排查調(diào)處工作，維護轄區(qū)社會穩(wěn)定；發(fā)動社區(qū)群眾和社會組織積極參與社區(qū)建設(shè)；完成區(qū)委、區(qū)政府交辦的其它工作。

三、貴陽市街道辦改革取得的成效

1、精簡的層級結(jié)構(gòu)提高了貴陽市各級政府的行政效率

2010年貴陽市針對街道辦變社區(qū)服務(wù)中心進行過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一些街道辦的黨員干部不以為公眾提供公共服務(wù)、進行社會管理為主要職責(zé)，而致力于完成稅收指標(biāo)和經(jīng)濟創(chuàng)收工作，把提供公共服務(wù)的職責(zé)轉(zhuǎn)交給居委會。貴陽通過調(diào)研和試點，撤銷了街道黨工委和辦事處，建立社區(qū)黨委和社區(qū)服務(wù)中心。2012年5月31日，貴陽市完成城市基層體制改革，撤銷街道辦事處49家，新成立90個社區(qū)服務(wù)中心。貴陽市變街道辦為社區(qū)服務(wù)中心，實質(zhì)是取消了街道辦這一中間層級，把權(quán)力和資源分配到了社區(qū)服務(wù)中心，把更多的公共服務(wù)、公共管理職能下沉延伸到社區(qū)，變街居制為多元的社區(qū)治理，實現(xiàn)公共服務(wù)重心下移和服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容的全覆蓋，提高了行政效率。

2、“衙門”變“家門”提高了貴陽市公眾滿意度

目前，貴陽市的社區(qū)服務(wù)中心立足于社區(qū)治理，承擔(dān)民政、計生、衛(wèi)生等公共服務(wù)，不承擔(dān)經(jīng)濟職能。貴陽市社區(qū)服務(wù)中心把提高公眾滿意度作為首要目標(biāo)，如：在全市社區(qū)建起了100平方米以上的服務(wù)大廳、為公眾提供“一站式”服務(wù)”；為公眾打造了“十五分鐘服務(wù)圈”即15分鐘內(nèi)解決公眾的日常生活需求；貴陽市南明區(qū)推行了“AB角工作制”即社區(qū)服務(wù)中心的每一個崗位都安排A角和B角，確保既有人在辦事服務(wù)大廳接待群眾，又有人深入社區(qū)院落、居民樓了解情況、幫助解決問題；貴陽市金陽碧海社區(qū)實施了“四點鐘加油站”行動，該項行動專門針對雙職工家庭接孩子放學(xué)難的問題，中心工作人員每天下午四點放學(xué)時間，去學(xué)校接孩子到服務(wù)中心輔導(dǎo)學(xué)習(xí)，等待家長下班來接。

與此同時，社區(qū)服務(wù)中心還創(chuàng)新了服務(wù)方式，不但用QQ群和微博實施網(wǎng)上辦公，還提供預(yù)約服務(wù)、應(yīng)急服務(wù)、“下評上”的考核評價機制等。貴陽市街道辦變社區(qū)服務(wù)中心之后，公眾用“衙門”變“家門”來表達他們體驗到的滿意度變化。

3、多元的社區(qū)治理模式擴大了貴陽市基層民主

貴陽市社區(qū)服務(wù)中心的黨委書記和社區(qū)服務(wù)中心主任由社區(qū)黨員大會和社區(qū)居民代表大會直接選舉產(chǎn)生。同時建立了社區(qū)議事會，社區(qū)議事會和社區(qū)成員代表大會共同監(jiān)督和考評社區(qū)服務(wù)中心。

貴陽市社區(qū)服務(wù)中心采取的是“三會一評”的工作模式，包括意見收集會、議題討論會、議事決策會、公眾考評。意見收集會的主要目的是發(fā)現(xiàn)公眾需求，由社區(qū)議事會成員廣泛收集公眾的意見；議題討論會的目標(biāo)是探討并傳達合理的公眾需求，議事會負責(zé)人召開議事會成員會議，整理收集到的公眾需求并提交社區(qū)黨委和社區(qū)服務(wù)中心；議事決策會負責(zé)滿足合理的公眾需求并交由社區(qū)服務(wù)中心組織實施；公眾考評即接受公眾監(jiān)督反饋，每年社區(qū)黨員、駐區(qū)單位代表、居民群眾代表參加議事會擴大會對社區(qū)工作進行考評。

通過“三會一評”，社區(qū)服務(wù)中心引導(dǎo)公眾有序參與社會管理，公眾由接受被動式管理向接受參與式服務(wù)轉(zhuǎn)變，從而使城市基層民主看得見、摸得著，擴大了貴陽市基層民主。

四、貴陽市社區(qū)治理改革的現(xiàn)實障礙

1、行政化色彩濃厚

貴陽市社區(qū)服務(wù)中心是貴陽市政府自上而下的一個制度安排，社區(qū)服務(wù)中心及其工作人員被納入事業(yè)單位序列，由區(qū)委、區(qū)政府直接管理，經(jīng)費來源是區(qū)級財政預(yù)算。貴陽市政府成立社區(qū)服務(wù)中心的首要出發(fā)點是更好地管理和整合基層社會、加強基層政權(quán)建設(shè)，其次才是在日益分化和疏離的城市社會中建立人們的地域社會共同體。貴陽市社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)始終是由政府主導(dǎo)的，這種政府占主導(dǎo)地位的社區(qū)治理模式雖然在短時間內(nèi)能體現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)的效率，發(fā)揮出政府組織動員社會資源和社會力量的優(yōu)勢，但政府通過對社區(qū)組織與社區(qū)資源的控制來達到社區(qū)治理，這種行政化色彩濃厚的治理機制對社區(qū)自治能力的提高和社區(qū)建設(shè)的深入開展是非常不利的。[2]

2、社區(qū)自組織能力差

社區(qū)社會組織、社區(qū)公眾的構(gòu)成與社區(qū)治理有直接關(guān)系。貴陽市當(dāng)前的社區(qū)社會組織主要包括居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司，這些組織在許多方面沒有擔(dān)負起應(yīng)有的責(zé)任、也沒有發(fā)揮好其應(yīng)有的社會服務(wù)功能。此外，貴陽市社區(qū)公眾構(gòu)成復(fù)雜，多元化的公眾利益訴求導(dǎo)致社區(qū)自組織能力差。

3、社區(qū)公眾對社區(qū)公共事務(wù)的參與度低

相對于計劃經(jīng)濟時代的行政型社區(qū)，新型的社區(qū)服務(wù)中心的公眾可以參與的社區(qū)公共事務(wù)范圍要廣泛很多，包括社區(qū)管理者的選舉、社區(qū)公共事務(wù)的決策以及社區(qū)公益活動，但社區(qū)居民自覺參與社區(qū)活動和行使民主權(quán)利的熱情不高，對社區(qū)服務(wù)中心的性質(zhì)、功能、作用不理解，有時甚至混淆了社區(qū)服務(wù)中心和居委會。雖然貴陽市社區(qū)服務(wù)中心曾通過媒體做過主動宣傳，但大多數(shù)公眾處于被動接受狀態(tài)，認為社區(qū)服務(wù)中心跟自己沒有什么關(guān)系，多持旁觀態(tài)度，對社區(qū)公共事務(wù)自覺參與度不高。

五、完善貴陽市社區(qū)治理的路徑展望

1、引導(dǎo)貴陽市社區(qū)治理逐步向社區(qū)自治過渡

要實現(xiàn)貴陽市社區(qū)服務(wù)中心實現(xiàn)自治，首先應(yīng)該去行政化。貴陽市政府應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，變?nèi)苷疄橛邢拚?/p>

貴陽市社區(qū)服務(wù)中心，應(yīng)只作為政府主導(dǎo)、社會共建的一個服務(wù)平臺，完全脫離行政化，只負責(zé)協(xié)調(diào)各方資源為社區(qū)公眾提供全方位的公共服務(wù)，這樣貴陽市社區(qū)服務(wù)中心才能為公眾提供全方位、高質(zhì)量的公共服務(wù)，才能最大限度的滿足公眾需求，實現(xiàn)社區(qū)治理向社區(qū)自治的過渡。

2、提高社區(qū)的自組織能力

理論與實踐證明，社區(qū)事務(wù)通過社區(qū)自組織治理往往會比政府直接管理更加有效。社區(qū)自治組織比政府更能有效地把握、及時地了解社區(qū)公眾的需求，并能有效地排除“搭便車”的行為，從而激發(fā)更多的居民自治組織參與到自我服務(wù)、自我管理的社區(qū)活動中。[3]

貴陽市政府應(yīng)加大對貴陽市社會組織的培育。首先，應(yīng)明確社會組織提供的公共服務(wù)內(nèi)容，把本應(yīng)由社會組織提供的公共服務(wù)從政府提供的服務(wù)中剝離出來；其次，通過政府購買服務(wù)的方式來培育社會組織，由社會組織里的工作人員來提供公共服務(wù)，例如把養(yǎng)老、衛(wèi)生工作通過政府購買公共服務(wù)來實現(xiàn)；此外，加強對社會組織的扶持、指導(dǎo)和監(jiān)管。社會組織具有的專業(yè)優(yōu)勢可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量，滿足社區(qū)治理的需求。本著政府主導(dǎo)、民間自辦的原則，努力培育民間組織、行業(yè)協(xié)會等社會機構(gòu)，同時政府應(yīng)建立對購買服務(wù)企業(yè)的監(jiān)督和考核機制，并接受市民對服務(wù)質(zhì)量和效果的監(jiān)督。最后，要充分發(fā)揮志愿者作用，營造全社會尊重志愿者的良好氛圍，建設(shè)專業(yè)化的志愿隊伍和常態(tài)化的志愿服務(wù)機制。

3、借鑒國內(nèi)外先進的社區(qū)治理經(jīng)驗進行社區(qū)治理

借鑒國內(nèi)外先進的社區(qū)治理經(jīng)驗，采用現(xiàn)代化手段進行社區(qū)治理，如北京朝陽區(qū)在社區(qū)治理中采取的網(wǎng)格管理，將社區(qū)劃分成若干個網(wǎng)格片區(qū)，明確網(wǎng)格管理任務(wù)，將過去被動、分散應(yīng)對問題轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?、系統(tǒng)解決問題，切實提升社會管理的敏捷性、精確性和高效性。21世紀(jì)是信息時代，應(yīng)對日益復(fù)雜多元的城市管理及公眾需求，應(yīng)創(chuàng)新社區(qū)治理模式，采用現(xiàn)代化手段進行社區(qū)治理，建設(shè)統(tǒng)一互聯(lián)的社會公共管理信息平臺，實現(xiàn)信息共享。

【參考文獻】

[1] 張寶鋒.我國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究綜述[J].華北水利水電學(xué)院學(xué)報（社科版），2006.22（1）.

[2] 王天崇，宋占豐.權(quán)力配置視角下的社區(qū)治理[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展，2008.6（6）.

[3] 吳瑞財.多中心治理視野下的社區(qū)治理模式初探[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)，2010.3l（1）.

【作者簡介】

王樹翠（1988.11-）女，河北省邢臺市人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：地方政府與城市管理.