PPP模式下施工項目建設運營中的成本管理

蔡霞 曾華

【摘要】 近年來，我國在公共基礎設施建設領域開始借鑒西方社會嶄新的融資模式——PPP模式（Public—Private—Partnership，即公共部門與私人企業(yè)合作模式），這對加快民營資本進入市場速度和完善公共設施配套提供了較好的支持。PPP模式是以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，本文通過對PPP模式下施工項目建設運營過程中的成本管理問題進行探討，提出增強項目成本管理意識，是投資方在市場競爭中獲取主動、走向成功的基本前提。

【關鍵詞】 PPP模式 施工 建設 成本管理

一、PPP模式概述

20世紀90年代一種嶄新的融資模式——PPP模式在西方社會流行起來，PPP模式是公共基礎設施建設中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經(jīng)營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔保的協(xié)議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

PPP模式雖然是近幾年才發(fā)展起來的，但在國外已經(jīng)得到了普遍的應用。1992年英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質(zhì)量關系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項目按規(guī)定工期完成，常規(guī)招標項目按期完成的只有30%;20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程耗資均在預算之內(nèi)，一般傳統(tǒng)招標方式只能達到25%;20%超過預算的是因為政府提出調(diào)整工程方案。

在我國社會主義市場經(jīng)濟的當前階段，過度依靠政府來獨立運作公共基礎設施建設項目，不可避免地會遇到國外政府早已碰到過的種種問題，而隨著市場經(jīng)濟的不斷規(guī)范，民營經(jīng)濟在中國經(jīng)濟中的比重不斷上升，2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)已顯示超半，因此，促進我國基礎設施建設項目的民營化，在我國基礎設施建設領域實行PPP模式，具有極其重要的現(xiàn)實價值。我國政府也開始認識到這些重要價值，并為PPP模式在我國的發(fā)展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規(guī)層面的支持。PPP模式在我國公共基礎建設項目的運營中，有成功的案例，也不乏失敗的案例，分析運營成功的案例不難發(fā)現(xiàn)，在PPP模式典型結構圖中所包含的四個方面中，運營管理是最為重要的環(huán)節(jié)。

二、PPP模式項目建設運營中的成本問題

PPP模式不僅在融資領域具有得天獨厚的優(yōu)勢，而且可以促進公共事業(yè)建設與管理的運營機制改革，加快實現(xiàn)產(chǎn)權多元化，提高項目經(jīng)營效率，降低設施運營成本。由于模式應用的時間并不太長，所以在推行的過程中依然不可避免地遇到了很多的具體問題。產(chǎn)生這些問題的原因有很多，如政府法律與制度建設、監(jiān)管機制、運營成本高及不同的項目背景以及文化因素等。本文主要探討運營成本問題。

如果從1999年廣東廉江中法供水廠公私合作融資經(jīng)營遭遇失敗算起的話，PPP模式在我國遭遇失敗的案例已經(jīng)是屢見不鮮的事情了。一邊是巨額招商引資從而不斷擴張PPP模式所涉及的領域，另一邊是正在運作中的PPP融資項目屢屢受挫，PPP模式的問題已經(jīng)越來越引起關注。如果將目光聚焦在PPP模式所涉及的具體領域，地方引進PPP模式的初衷和PPP具體運營方略等具體環(huán)節(jié)，不難發(fā)現(xiàn)以下問題。

1、項目建設成本高，投資回報期長

PPP項目多是一些利潤薄、利潤回報預期低、投資成本回收時間比較長的項目。例如供水廠、污水處理、生活垃圾焚燒發(fā)電、城市捷運系統(tǒng)、城市公共自行車出租等項目，不僅投資期比較長、投資回報率比較低，而且與人們的日常生活緊密關聯(lián)，又涉及到國家公共保障義務的兌現(xiàn)等基本國家義務問題，其所需要的制度保障建設卻又跟不上融資運營中的風險處理，經(jīng)營失敗的風險就在所難免。

2、投資和運營的分割，導致后續(xù)運營成本高

PPP模式在公共設施領域的實施面臨一個巨大的挑戰(zhàn)：公共設施領域的關鍵不僅僅在于投資，更重要的是日常運營的成本很高，這也是政府建設這類項目需要公共財政補貼的原因。投資和運營在公共項目上的分割必然導致后續(xù)運營成本一路高攀，運營的風險也頻頻出現(xiàn)。又由于實際承擔項目運營的地方政府將運營成本全部外化為投資者的投資成本，當運營成本遠遠高過投資回報預期的時候，投資方選擇棄資也就在情理之中了。

三、成本管理，PPP模式項目建設運營成功的法寶

1、科學的成本計劃

這就是常說的“先算后干”。項目成本控制的基礎是科學的項目成本預測和成本計劃的分解，成本控制的核心是投資管理方及各相關成本管理責任的落實。成本計劃的對象分為兩類：一是外部既投資方與項目組織方（一般為政府機構），二是內(nèi)部既投資方與其確定的建設單位項目部。

項目成本計劃的首要依據(jù)是投資方的利潤目標對項目成本控制的要求。成本計劃根據(jù)市場價格對成本發(fā)生的社會水平作出測算，它既是合同價格的基礎，又是目標成本決策的依據(jù)，是量入為出的標準。在投標報價階段，成本的預測與分析既是報價決策的基礎，也是中標后項目實施中成本核算的基礎。投資方在參與項目競標中，應根據(jù)市場情況和企業(yè)能力，分析預測可能成本，在此基礎上制定競標策略，以合理的價格報價。

中標后，投資方應成立由財務、工程、技術質(zhì)量、勞資、材料設備等部門參加的成本控制小組，結合市場情況并對建設過程中的價格波動情況進行預測，進而詳細的項目成本計劃，用于確定該項目的目標成本。另一方面，由小組項目經(jīng)理重點審核投標時的錯漏項目，按合同和規(guī)范可能發(fā)生費用的項目和其它不可預見費用，詳細列出每一分項和總項預算，作出符合本項目管理水平的對分部分項工程的成本預控指標，然后匯總成項目的計劃總成本，并預測市場材料價格和勞動力成本升降的幅度，作為投資方與項目部雙方簽訂內(nèi)部成本目標責任書的依據(jù)。

在項目的各項成本測算出來以后，投資方與項目部通過協(xié)商，簽訂項目目標責任書，在項目目標責任書中，對項目的目標成本、成本降低率、利潤上交比例以及對工程的進度、質(zhì)量、安全、標準化現(xiàn)場，服務以及綜合治理、獎懲辦法，貫徹“三標管理體系”等多方面都要有詳實的約定。

2、多途徑的成本控制

根據(jù)測算，對于大多數(shù)基礎設施項目工程，材料成本占總造價的60%左右。在項目成本中，材料成本控制的重要性不言而喻。另外更要注意使用好的勞務分包方和其他途徑的成本控制。

第一，材料計劃管理。項目建設過程中，合同清單內(nèi)的細項尤其工程量清單是作為項目部編制材料需求計劃的依據(jù)。項目材料主管應當根據(jù)項目工程師周或月施工進度計劃提供的材料用量計劃及工地上月節(jié)余材料、所需材料市場價格、材料和用途計劃報公司材料采購部門，按材料的先后進場時間編制周或月材料用量計劃，由材料采購部門根據(jù)倉庫庫存和其它項目部的庫存情況編制物資采購計劃和資金使用計劃。

第二，材料使用管理。施工過程中必須嚴格各操作層按計劃領料，防止浪費，如發(fā)生超額用料，施工員必須有甲方和監(jiān)理簽發(fā)的施工變更單及變更部門的施工預算方可領用，強化材料計劃的嚴肅性。另外，由于建筑工程的特殊性，一個項目往往有上百種材料，所以應確定好材料的進出場時間。因為如果進場太早，就會早付款給材料商，增加公司資金成本，還可能增加二次搬運費和保管費，有些易潮、易損的材料更可能堆放太久導致不能使用，需重新訂貨、增加成本;若材料進場太晚，不但影響工程進度，還可能造成誤期罰款或增加趕工費。而對于每一種材料都應有其保護措施，也就是說應按規(guī)范保護材料，尤其是一些易燃、易碎物品和貴重材料應分類按規(guī)定堆放，避免由于管理不當造成不必要損失。

第三，材料進場驗收與材料領發(fā)。為了把住質(zhì)量和數(shù)量關，在材料進場時必須根據(jù)進場計劃、送料憑證、質(zhì)量保證書或產(chǎn)品合格證，進行材料的數(shù)量和質(zhì)量驗收，驗收工作按質(zhì)量驗收規(guī)范和計量檢測規(guī)定進行;驗收內(nèi)容包括品種、規(guī)格、型號、質(zhì)量、數(shù)量、證件等;驗收要作好記錄，辦理驗收手續(xù)，對不符合計劃要求或質(zhì)量不合格的材料應拒絕驗收。材料領發(fā)時，凡有定額的工程用料，憑限額領料單領發(fā)材料。施工設施用料也實行定額發(fā)料制度，以設施用料計劃進行總控制;超限額的用料，用料前應辦理手續(xù)，填制限額領料單，注明超耗原因，經(jīng)簽發(fā)批準后實施;建立領發(fā)料臺帳，記錄領發(fā)狀況和節(jié)超狀況。

第四，降低材料損耗率。節(jié)約材料是施工過程中提高經(jīng)濟效益的重要手段。在施工過程中，材料損耗是不可避免的。這里既有施工工序中的必然損耗，也有管理不善的損耗，但如能嚴格把關，則可降低損耗率。

第五是材料的回收。施工班組的余料必須回收，及時辦理退料手續(xù)，并在限額領料單中登記扣除，余料要造表上報，按供應部門的安排辦理調(diào)撥和退料，設施用料，包裝物及容器，在使用周期結束后組織只回收，建立起回收臺帳，處理好經(jīng)濟關系。

最后，還要注意選擇使用好勞務分包方和其他多種途徑的成本控制。

3、及時的成本分析

建設項目完成后進入運營階段，將工程成本的實際發(fā)生情況與預算成本、目標成本進行對比，找出成本降低或超支的要素。通過對工程項目成本構成和影響成本因素的分析，弄清未來成本管理的方向和尋求降低成本的途徑。

四、結語

作為PPP模式下項目建設的投資方，要加強對項目總體成本的有效控制，必須建立完整的成本核算體系。正確收集實際成本數(shù)據(jù)，并根據(jù)這些信息，運用科學的方法，逐月分析各分部分項成本計劃的執(zhí)行結果，查明成本節(jié)約和超支的原因及影響因素，尋求進一步降低成本的途徑和方法，并編寫成本分析報告和盈虧預測報告，以便隨時掌握項目的成本情況，采取有效措施，保證投資收益，并為PPP模式在中國的成功實施提供更多有益的借鑒。

【參考文獻】

[1] 王秀芹、梁學光、毛偉才：公私伙伴關系PPP模式成功的關鍵因素分析[J].國際經(jīng)濟合作，2007（12）.

（責任編輯：陳丹）