環(huán)評(píng)公眾參與信息公開方式調(diào)查研究

侯可斌　駱霄　李楠　陳禹橋　邱大慶

摘要：目前，由于信息不對(duì)稱引發(fā)的環(huán)境群體性事件多有發(fā)生，使得環(huán)境保護(hù)部不斷加大環(huán)評(píng)信息公開力度。通過梳理現(xiàn)行規(guī)章制度，總結(jié)了現(xiàn)行環(huán)評(píng)信息公開方式及部分省市特色做法。為從公眾角度研究其對(duì)環(huán)評(píng)信息公開途徑的認(rèn)知與接受情況，對(duì)北京地區(qū)居民開展了問卷調(diào)查。根據(jù)問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果，對(duì)完善環(huán)評(píng)公眾參與信息公開工作提出建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與；信息公開；方式

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.008

中圖分類號(hào)：X820.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6444（2015）05-0033-04

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意義主要體現(xiàn)在決策的科學(xué)化和民主化。其中，公眾參與（以下簡(jiǎn)稱“公參”）體現(xiàn)了環(huán)境管理的民主精神，對(duì)于科學(xué)決策具有重要意義[1]，也強(qiáng)化了環(huán)評(píng)社會(huì)屬性的認(rèn)知與落實(shí)[2]。自2006年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局頒布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）以來[3]，公參作為環(huán)評(píng)有機(jī)體的一部分正式納入進(jìn)來，在提高公眾對(duì)于決策活動(dòng)的認(rèn)同、優(yōu)化項(xiàng)目環(huán)保設(shè)計(jì)的同時(shí)，也提高了決策的民主性。然而，《暫行辦法》作為首次頒布的公參準(zhǔn)則，在公參范圍界定、公參介入時(shí)機(jī)、公參形式、保障制度等諸多方面存在模糊或不完善之處。國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可為完善我國(guó)環(huán)評(píng)公參制度提供有效參考[4-9]。這些研究主要從政府管理角度展開，結(jié)合公參實(shí)踐中遇到的問題及經(jīng)驗(yàn)，融合法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，對(duì)公參操作程序進(jìn)行了優(yōu)化。然而，從公參主要對(duì)象——公眾角度開展的研究相對(duì)較少，尤其是對(duì)于信息公開途徑的研究。環(huán)評(píng)信息公開應(yīng)當(dāng)以便利公眾知悉為首要原則，所以從公眾角度調(diào)查其認(rèn)可的知悉途徑，對(duì)于完善環(huán)評(píng)公參、提高公參實(shí)效具有重要意義。

1 現(xiàn)行環(huán)評(píng)信息公開方式概述

1.1 基本規(guī)章要求

《暫行辦法》提出了環(huán)境信息公開的要求，包括第一次、第二次環(huán)境信息公開和環(huán)評(píng)報(bào)告書簡(jiǎn)本公開；第十條規(guī)定了信息公開的方式，主要包括3類：在建設(shè)項(xiàng)目所在地的公共媒體上發(fā)布公告、公開免費(fèi)發(fā)放包含有關(guān)公告信息的印刷品、其他便利公眾知情的信息公告方式；第十一條規(guī)定了4種環(huán)評(píng)報(bào)告書簡(jiǎn)本公開方式?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）》提出了環(huán)評(píng)文件全本信息公開的要求，公開方式包括服務(wù)窗口、電視、廣播、報(bào)刊等[10]。但上述辦法、通知并未明確各公開方式的優(yōu)先順序，只能由公開責(zé)任主體自行選擇。

1.2 部分省市做法

從實(shí)際操作中來看，環(huán)評(píng)信息公開選擇網(wǎng)絡(luò)公開的方式居多。但網(wǎng)絡(luò)信息公開也存在公開方式不統(tǒng)一、公眾無法獲知等問題，如設(shè)置獲取限制（注冊(cè)、限制用戶等級(jí)等）。為解決上述問題，部分省市建立了官方網(wǎng)站規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息公開途徑，如上海建立了上海環(huán)境熱線網(wǎng)站、江蘇建立了江蘇環(huán)保公眾網(wǎng)。

在其他信息公開方式上，部分省市也有特色規(guī)定：天津、山東、江西和浙江要求在所在地主要媒體、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)和公告欄等進(jìn)行公告；安徽要求信息公開至少采取兩種不同方式；浙江對(duì)簡(jiǎn)本的公開方式進(jìn)行了規(guī)定，如在當(dāng)?shù)匦姓徟行?、評(píng)價(jià)范圍內(nèi)各行政村村委會(huì)或社區(qū)服務(wù)中心等設(shè)點(diǎn)發(fā)放。

2 信息公開方式公眾意識(shí)調(diào)查

2.1 研究方法

本研究通過問卷調(diào)查的方式開展。問卷的發(fā)放依托建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，在進(jìn)行環(huán)評(píng)公參的過程中，通過環(huán)評(píng)單位一并發(fā)放本研究調(diào)查問卷。因環(huán)評(píng)單位在進(jìn)行公參調(diào)查的過程中，會(huì)對(duì)公眾進(jìn)行環(huán)評(píng)相關(guān)信息介紹，起到一定的宣傳教育作用，公眾在填寫問卷的過程中，更易從環(huán)評(píng)思路出發(fā)表達(dá)其意愿?？紤]到環(huán)評(píng)的專業(yè)性，在問卷設(shè)計(jì)過程中堅(jiān)持以下3項(xiàng)原則：第一，問題數(shù)量不宜過多，考慮到普通公眾的接受度，整個(gè)問卷以一頁紙為宜；第二，問題內(nèi)容應(yīng)通俗易懂，考慮到問卷面向的是普通群眾、非專業(yè)人士，避免出現(xiàn)專業(yè)術(shù)語；第三，避免傾向性，在問題設(shè)計(jì)上應(yīng)以中性語言描述為主，避免對(duì)公眾產(chǎn)生引導(dǎo)性影響。本次調(diào)查共邀請(qǐng)?jiān)诒本氖颅h(huán)評(píng)業(yè)務(wù)的10家環(huán)評(píng)單位配合發(fā)放調(diào)查問卷，問卷發(fā)放及回收時(shí)間為2014年6月至9月；共發(fā)出調(diào)查問卷3 000份，實(shí)際回收1 701份，占發(fā)放總量的57%。

2.2 調(diào)查對(duì)象統(tǒng)計(jì)

在問卷統(tǒng)計(jì)過程中，對(duì)于問卷內(nèi)容填寫不規(guī)范、填表人信息不全的，作為無效問卷處理。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，合格問卷共1 165份，占回收問卷的68.5%。參加本次調(diào)查的居民代表相關(guān)信息統(tǒng)計(jì)如表1所示。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，本次調(diào)查對(duì)象比例結(jié)構(gòu)基本合理，能夠涵蓋社會(huì)各階層，具有一定的代表性，能夠滿足調(diào)查需求。

2.3 調(diào)查結(jié)果分析

為調(diào)查公眾對(duì)于公參過程中環(huán)評(píng)信息公開方式的認(rèn)可程度，設(shè)計(jì)了如下問題：您認(rèn)為，通過以下哪種形式向您告知建設(shè)項(xiàng)目信息效果較好：A發(fā)放調(diào)查問卷，B媒體（報(bào)紙、網(wǎng)站等）發(fā)布公告，C現(xiàn)場(chǎng)張貼公告，D發(fā)放介紹項(xiàng)目及環(huán)評(píng)信息的印刷品，E召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)，F(xiàn)其他（請(qǐng)?zhí)顚懀Ｔ擃}目為多項(xiàng)選擇題。

根據(jù)圖1統(tǒng)計(jì)結(jié)果，有一半的公眾認(rèn)可B媒體（報(bào)紙、網(wǎng)站等）發(fā)布公告的方式進(jìn)行信息傳達(dá)與告知。一方面是因?yàn)楣裁襟w上發(fā)布的信息通常具有一定的正式性，信息發(fā)布有留痕，能夠?qū)崿F(xiàn)搜索查找；另一方面，公共媒體是公眾獲取信息最主要的渠道，尤其是信息化社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)的作用日益凸顯。從目前執(zhí)行情況來看，通常大型項(xiàng)目（如軌道交通、鐵路）采取報(bào)紙信息公告方式，大部分建設(shè)項(xiàng)目采取網(wǎng)絡(luò)方式。然而，目前網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布存在沒有統(tǒng)一公共網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的問題，信息發(fā)布網(wǎng)站比較雜亂，有的甚至在網(wǎng)絡(luò)論壇進(jìn)行信息公告，導(dǎo)致很多公眾在信息公告階段沒有充分了解項(xiàng)目相關(guān)信息，喪失了信息公告的作用。所以，有36.1%的公眾選擇問卷方式，認(rèn)為通過問卷能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目信息的有效傳達(dá)，這種結(jié)果說明目前環(huán)評(píng)信息公開不到位，公眾不知悉信息公開的流程要求，甚至以為就是在調(diào)查問卷過程中進(jìn)行信息傳達(dá)。為解決該問題，應(yīng)建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)公共平臺(tái)，使公眾在尋找建設(shè)項(xiàng)目信息過程中有“網(wǎng)”可循。部分選擇F其他（請(qǐng)?zhí)顚懀┑墓娞顚懥恕皯?yīng)設(shè)立專門的信息平臺(tái)廣而告之”的意見，與上述分析不謀而合；還有部分選擇F的公眾提出采用新媒體網(wǎng)絡(luò)手段，比如微信、微博、人人主頁等。這幾種方式更具有及時(shí)性，信息傳播范圍更廣。從微博角度，環(huán)評(píng)信息所有權(quán)屬于建設(shè)單位，從職責(zé)上也應(yīng)由建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)單位發(fā)布，這也產(chǎn)生了信息發(fā)布平臺(tái)由誰設(shè)立的問題?？梢酝ㄟ^設(shè)立公共賬號(hào)發(fā)布相關(guān)信息，但應(yīng)由管理部門進(jìn)行賬號(hào)統(tǒng)一管理。

公眾認(rèn)可的第二種方式為A發(fā)放調(diào)查問卷。嚴(yán)格來說，調(diào)查問卷屬于公眾意見調(diào)查，應(yīng)在信息公開之后。然而公眾的選擇結(jié)果表明問卷調(diào)查在信息公告中作用顯著。在實(shí)際操作中，很多建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位不重視問卷調(diào)查的信息告知作用，調(diào)查問卷沒有詳細(xì)的工程內(nèi)容與敏感點(diǎn)說明，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查過程中沒有進(jìn)行項(xiàng)目環(huán)評(píng)宣傳，或者委托第三方組織問卷調(diào)查而不對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)信息加以指導(dǎo)。問卷過程是公眾進(jìn)一步深入了解項(xiàng)目信息的過程，通過現(xiàn)場(chǎng)解答，可以解除公眾疑惑，公眾填寫的意見是在雙方信息最大限度地保持平等的條件下得出的，這樣才能發(fā)揮意見調(diào)查的作用。因此，建議在問卷調(diào)查過程中，應(yīng)有知悉項(xiàng)目信息的人員參加，做到及時(shí)解答，最好能針對(duì)所調(diào)查公眾的特點(diǎn)，制作有針對(duì)性的公示材料，避免公眾在懵懂狀態(tài)下填寫出不能完全表達(dá)真實(shí)意愿的問卷。

選項(xiàng)C現(xiàn)場(chǎng)張貼公告獲得約30%公眾的認(rèn)可。現(xiàn)場(chǎng)張貼公告確實(shí)能夠起到有針對(duì)性的信息傳達(dá)作用，且與現(xiàn)行很多政府信息采取張貼公告的方式相似，是普通公眾能夠接受的一種方式。對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)，或者受眾以老年人為主的地區(qū)，采取這種方式避免了因網(wǎng)絡(luò)不通暢、不會(huì)上網(wǎng)或不經(jīng)常上網(wǎng)等原因，導(dǎo)致信息無法告知的問題。在實(shí)際操作中，也存在張貼位置不合適、張貼時(shí)間不充足等問題，這與建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位的懼怕心理有關(guān)，“害怕”公眾提問題，有違公參初衷。要解決該問題，最主要的是解決對(duì)公參結(jié)果的認(rèn)定態(tài)度，即公參結(jié)果對(duì)于環(huán)評(píng)審批起參考作用而不是決定作用，環(huán)評(píng)公參不是公決投票。

選擇D發(fā)放介紹項(xiàng)目及環(huán)評(píng)信息的印刷品和E召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)方式的人群相當(dāng)，均約占統(tǒng)計(jì)人員的1/5。發(fā)放印刷品在執(zhí)行中存在發(fā)放成本問題，所以實(shí)際采取的較少。但在大型項(xiàng)目公參過程中，制作相關(guān)宣傳材料，既起到信息公告作用，又發(fā)揮項(xiàng)目宣傳（項(xiàng)目正效益）、公眾教育（相關(guān)專業(yè)知識(shí)）作用，具有一定的必要性。

座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)屬于《暫行辦法》規(guī)定的公眾意見調(diào)查方式，但也可以發(fā)揮信息公告作用。在部分項(xiàng)目信訪調(diào)查過程中，有的公眾反映，通過座談會(huì)反而更容易清楚了解項(xiàng)目與其位置關(guān)系。通常，在舉行座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)時(shí)，建設(shè)單位和環(huán)評(píng)單位需要準(zhǔn)備詳實(shí)的會(huì)議材料，針對(duì)擬召開會(huì)議的議題和受眾，編制有針對(duì)性的宣傳材料。這從一個(gè)側(cè)面說明，公眾更希望了解項(xiàng)目的具體信息，而且能夠做到及時(shí)溝通解疑。根據(jù)這些需求，環(huán)評(píng)信息公開過程應(yīng)提供較為細(xì)致的項(xiàng)目信息。但是，有的環(huán)評(píng)單位認(rèn)為已經(jīng)進(jìn)行了環(huán)評(píng)文件全本公開，公眾可以從網(wǎng)絡(luò)查詢項(xiàng)目環(huán)評(píng)所有信息，所以沒必要再制作有針對(duì)性的宣傳材料。這種觀點(diǎn)是片面的。一方面，目前很多環(huán)評(píng)單位在二次信息公告完成后即開展公眾意見調(diào)查，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）》，環(huán)評(píng)文件全本公開是在向環(huán)保部門提交環(huán)評(píng)文件之前，所以通常在公眾意見調(diào)查階段，公眾無法獲取環(huán)評(píng)文件全本信息；另一方面，即使有的建設(shè)單位能夠提前做到全本信息公開，但是環(huán)評(píng)文件作為一份技術(shù)文本，很多專業(yè)知識(shí)是一般公眾不一定能理解的，導(dǎo)致公眾無法作出正確判斷。所以，在信息公開過程中，有必要針對(duì)受眾情況，制作有針對(duì)性的宣傳材料。對(duì)于針對(duì)性的理解，可以從以下3個(gè)方面入手：第一，給出平面關(guān)系圖，說明項(xiàng)目與公示小區(qū)的位置關(guān)系；第二，文字通俗易懂，通過公眾熟悉的常識(shí)進(jìn)行語言組織；第三，對(duì)于環(huán)保措施效果，多引用實(shí)例或監(jiān)測(cè)結(jié)果加以說明，增加信息說服力。

選擇F其他（請(qǐng)?zhí)顚懀┑墓娨庖娺€包括：

（1）建議采用電視宣傳方式。該方式通常適宜大型民生、市政工程，或涉及公眾利益較大的項(xiàng)目，但成本較高、操作難度較大，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)可以采用，但是只能作為信息公示的一種補(bǔ)充，不能作為公示的主要方式。

（2）對(duì)利益相關(guān)群體要當(dāng)面告知。從信息公示的操作方法來看，其目的是通過最小的成本投入獲得最大范圍的信息傳遞，上門當(dāng)面告知方式成本過高，同時(shí)也存在告知對(duì)象界定困難的問題。公眾通常具有追求公平的心理，對(duì)于告知?jiǎng)e人而不告知自己的做法比較反感，易產(chǎn)生逆反心理。因此，不建議采取該種方式。

3 總結(jié)與建議

從目前爆發(fā)的眾多環(huán)境群體性事件來看，項(xiàng)目前期（如規(guī)劃、立項(xiàng)）信息公開力度不足，信息公開不徹底、不透明，是誘發(fā)矛盾的主要原因。近年來，環(huán)境保護(hù)部不斷要求加強(qiáng)信息公開的力度。

充分的環(huán)評(píng)信息公開可有效解決信息不對(duì)稱問題，避免公眾在信息不對(duì)等的條件下表達(dá)“非完全”的意見，同時(shí)降低環(huán)評(píng)審批后項(xiàng)目建設(shè)階段的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)對(duì)北京地區(qū)居民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾更認(rèn)可公共媒體的信息公開方式，因此，加強(qiáng)公共、統(tǒng)一的信息公開平臺(tái)建設(shè)可提升信息公開的效果；同時(shí)，通過張貼公告的方式，可以對(duì)不經(jīng)常接觸網(wǎng)絡(luò)的人群予以照顧；在公參問卷調(diào)查和項(xiàng)目環(huán)評(píng)宣傳中，設(shè)計(jì)有針對(duì)性的材料可以更好地提升信息傳達(dá)效果；另外，隨著公共網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，借助新的信息傳播平臺(tái)，可以更好地適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。

總的來說，建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)擺脫“躲避”公眾的思想，發(fā)揮“主動(dòng)”公開的積極性。只有信息充分公開，才能充分發(fā)揮環(huán)評(píng)的作用。同時(shí)，為避免環(huán)評(píng)公眾參與流于形式，應(yīng)從以下3個(gè)方面開展工作：

一是信息公開應(yīng)體現(xiàn)針對(duì)性，根據(jù)信息公開對(duì)象的特點(diǎn)，制訂有針對(duì)性的信息公開方案，選擇適宜的公開方式，如信息公開對(duì)象以老年人為主，信息公開方式應(yīng)以張貼公告、座談會(huì)等老年人群較易接受的方式為主，避免全部采用網(wǎng)絡(luò)方式；

二是公開內(nèi)容應(yīng)簡(jiǎn)單明確、通俗易懂，避免使用專業(yè)術(shù)語，或?qū)I(yè)術(shù)語在材料中進(jìn)行解釋說明，采取圖文并茂的方式，增強(qiáng)材料的可讀性，同時(shí)，信息公開內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)針對(duì)性，標(biāo)明項(xiàng)目與敏感點(diǎn)區(qū)位關(guān)系，便于吸引感興趣的人群參與，對(duì)于重要敏感點(diǎn)，可特制公開材料，重點(diǎn)說明敏感點(diǎn)環(huán)境現(xiàn)狀、擬采取的環(huán)保措施及實(shí)施效果，通過環(huán)境質(zhì)量前后變化，說明項(xiàng)目的可行性，爭(zhēng)取公眾的理解；

三是做好信息公開后公眾意見的接聽工作，應(yīng)對(duì)所有公眾意見進(jìn)行記錄，避免刻意界定公眾范圍（如有的建設(shè)單位認(rèn)為評(píng)價(jià)范圍外的公眾不應(yīng)納入公參范圍而對(duì)這部分公眾意見不予記錄），積極吸取公眾的意見，為項(xiàng)目完善提供幫助，對(duì)于反映意見的公眾，應(yīng)做到信息及時(shí)反饋，實(shí)現(xiàn)雙向交流，充分發(fā)揮公參作為信息交流與公眾利益協(xié)調(diào)平臺(tái)的作用。

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