消耗臭氧層物質(zhì)建設(shè)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀與展望

吳家翔　周志恩　陳剛才　趙紅靜　陳泳霖

摘要：本文從中國(guó)履行《蒙特利爾議定書》出發(fā)，闡述了《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》及我國(guó)消耗臭氧層物質(zhì)（ODS）政策法規(guī)體系的建立和發(fā)展過(guò)程，歸納了ODS建設(shè)項(xiàng)目管理的相關(guān)政策規(guī)定，并根據(jù)ODS類別對(duì)該類建設(shè)項(xiàng)目的國(guó)家禁令進(jìn)行了分類說(shuō)明。此外，為解決現(xiàn)階段ODS建設(shè)項(xiàng)目管理工作查閱文獻(xiàn)多、分類難、流程不清晰的問(wèn)題，本文根據(jù)ODS用途，將生產(chǎn)、使用ODS建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了分類，對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目的申報(bào)流程和審批流程進(jìn)行了解釋和說(shuō)明。最后，本文提出了加強(qiáng)ODS建設(shè)項(xiàng)目管理的工作思路，為國(guó)家控制、管理ODS建設(shè)項(xiàng)目提供了參考。

關(guān)鍵詞：消耗臭氧層物質(zhì)；建設(shè)項(xiàng)目；管理

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.020

中圖分類號(hào)：X32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6444（2015）05-0084-04

消耗臭氧層物質(zhì)，英文名稱為Ozone Depleting Substances，簡(jiǎn)稱ODS。主要指全氯氟烴、哈龍、四氯化碳、甲基氯仿、甲基溴和含氫氯氟烴（簡(jiǎn)稱HCFCs）等6種化合物。ODS被用作滅火劑、清洗劑、制冷劑、發(fā)泡劑，廣泛應(yīng)用于哈龍行業(yè)、清洗行業(yè)、制冷行業(yè)、泡沫行業(yè)等[1]。隨著ODS的使用并釋放至大氣平流層時(shí)，受到強(qiáng)烈的太陽(yáng)紫外線的照射，分解出氯自由基和溴自由基，并與臭氧進(jìn)行連鎖反應(yīng)，破壞大量的臭氧分子，打破臭氧層中原有的動(dòng)態(tài)平衡，破壞臭氧層。1997年，我國(guó)制定了《中國(guó)逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國(guó)家方案》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家方案》），以政府為主導(dǎo)，以泡沫、制冷、清洗、消防等行業(yè)為主體，開展了ODS的淘汰及替代工作[2]。2011年，我國(guó)共計(jì)已經(jīng)淘汰了全氯氟烴、哈龍、四氯化碳、甲基氯仿等ODS物質(zhì)10萬(wàn)多t，約占發(fā)展中國(guó)家淘汰總量的50%。

近年來(lái)，隨著淘汰HCFCs的持續(xù)進(jìn)行，不少工業(yè)企業(yè)開展了替代和改造工作。清洗行業(yè)中的企業(yè)在新建或擴(kuò)建時(shí)使用替代清洗劑（主要為HCFCs）用來(lái)代替原有的全氯氟烴類清洗劑[3]，聚氨酯泡沫生產(chǎn)企業(yè)逐步使用HCFCs替代CFCs類發(fā)泡劑[4]，制冷設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)也開展了原有制冷設(shè)備生產(chǎn)線的改造[5]。在實(shí)際環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作和建設(shè)項(xiàng)目審批中發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)部雖自20世紀(jì)90年代陸續(xù)下發(fā)了ODS不同物質(zhì)的禁令、管理規(guī)定或通知，但未就ODS建設(shè)項(xiàng)目梳理出一套完整的、實(shí)用性強(qiáng)的政策法規(guī)體系，造成了此類項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)查閱文獻(xiàn)多，分類難，流程不清晰的情況。因此，系統(tǒng)總結(jié)ODS管理現(xiàn)狀，合理對(duì)ODS建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目管理和環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作具有較強(qiáng)的參考價(jià)值和使用價(jià)值。

1 我國(guó)消耗臭氧層物質(zhì)管理政策的建立和發(fā)展

我國(guó)ODS政策法規(guī)體系的建立和完善，得益于《蒙特利爾議定書》的履行和發(fā)展，在履約機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期努力下，我國(guó)將《蒙特利爾議定書》轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)ODS管理政策法規(guī)，并首次將國(guó)際法轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。

1.1 《蒙特利爾議定書》及其發(fā)展

1987年9月，36個(gè)國(guó)家，10個(gè)國(guó)際組織共組織140名代表和觀察員出席了“保護(hù)臭氧層公約關(guān)于含氯氟烴議定書全權(quán)代表大會(huì)”，討論ODS生產(chǎn)、使用的實(shí)際控制，會(huì)后，24個(gè)國(guó)家簽署了《 關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》（以下簡(jiǎn)稱《蒙特利爾議定書》。該議定書承續(xù)了1985年《保護(hù)臭氧層維也納公約》的基本原則，自1989年1月1日起生效，是全球控制ODS生產(chǎn)、開展ODS管理和淘汰工作的基礎(chǔ)。

2007年，《蒙特利爾議定書》達(dá)成了加速淘汰含氫氯氟烴（HCFC）調(diào)整案，要求我國(guó)于2013年將HCFC的生產(chǎn)和消費(fèi)凍結(jié)在基線水平上，2015年削減基線水平的10%，2020年削減基線水平的35%，2025年削減基線水平的67.5%，2030年削減基線水平（2009—2010年平均水平），如圖1所示。

1.2 《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》的制定及實(shí)施

自1991年開始，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、公安部、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等部委就單項(xiàng)ODS管控發(fā)布了一系列禁令、管理政策及技術(shù)規(guī)范，從新改擴(kuò)建項(xiàng)目、生產(chǎn)和消費(fèi)配額管理、進(jìn)出口管理、替代品管理、技術(shù)規(guī)范等方面進(jìn)行了要求。在長(zhǎng)期ODS監(jiān)督管理實(shí)踐活動(dòng)中，環(huán)保部意識(shí)到部門規(guī)章力度不夠，從中央到地方都存在監(jiān)管難和執(zhí)法難的問(wèn)題[6]。因此，環(huán)保部自2005年開始就起草并推動(dòng)出臺(tái)我國(guó)保護(hù)臭氧層的第一部法律法規(guī)，經(jīng)協(xié)調(diào)國(guó)家多部委和國(guó)務(wù)院法制辦，在2010年3月24日，國(guó)務(wù)院104次常務(wù)會(huì)通過(guò)了《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》?！稐l例》是我國(guó)第一部將國(guó)際履約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的管理?xiàng)l例，規(guī)定了5個(gè)方面內(nèi)容，明確了ODS的定義和適用范圍、國(guó)家管理目標(biāo)和任務(wù)，建立了總量控制制度，建立了配額許可證管理制度，強(qiáng)化了執(zhí)法手段?！稐l例》的實(shí)行是ODS建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的首要準(zhǔn)則，也在調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和節(jié)能減排方面起到了積極的作用。

2 建設(shè)項(xiàng)目消耗臭氧層物質(zhì)管理政策

從法律效應(yīng)來(lái)說(shuō)，建設(shè)項(xiàng)目ODS管理政策分為法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)部禁令。

2.1 法律法規(guī)

適用的國(guó)家法律法規(guī)主要有兩個(gè)，最基礎(chǔ)的是《大氣污染防治法》，該法對(duì)ODS管理的重點(diǎn)在于要求生產(chǎn)或者進(jìn)口ODS的單位申請(qǐng)配額許可，明確了超額生產(chǎn)或進(jìn)口的處罰規(guī)定。鑒于該法對(duì)ODS的管理較為簡(jiǎn)單，對(duì)違法生產(chǎn)、使用企業(yè)的處罰力度不夠。因此，國(guó)家出臺(tái)了《條例》，在建設(shè)項(xiàng)目里主要適用為生產(chǎn)、使用及進(jìn)出口ODS的企業(yè)。國(guó)家ODS的年度生產(chǎn)、使用需進(jìn)行總量控制，在核定配額后，將配額分給各生產(chǎn)、使用單位。同時(shí)，規(guī)定了生產(chǎn)、使用單位應(yīng)申請(qǐng)配額許可證，禁止無(wú)配額許可證生產(chǎn)、使用及進(jìn)出口ODS或超配額生產(chǎn)、使用及進(jìn)出口。

2.2 禁令

為貫徹國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家方案》，原國(guó)家環(huán)?？偩衷缭?997年就發(fā)布了《關(guān)于禁止生產(chǎn)、使用消耗臭氧層物質(zhì)生產(chǎn)設(shè)施的通知》（環(huán)發(fā)[1997]733號(hào)），禁止新建、擴(kuò)建或改建氟氯化碳、哈龍、四氯化碳、甲基溴及含氫氯氟烴類生產(chǎn)裝置（線），禁令主要以O(shè)DS類別進(jìn)行區(qū)分和規(guī)定，具體如表1所示。

目前，哈龍、氟氯化碳、四氯化碳、甲基溴類建設(shè)項(xiàng)目已停止審批，含氫氯氟烴類建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)含氫氯氟烴生產(chǎn)、銷售和使用管理的通知》（環(huán)函[2013]179號(hào)）要求，依據(jù)用量和用途，將生產(chǎn)、使用量在100 t以上的企業(yè)，要求在環(huán)保部申請(qǐng)配額許可；將銷售1 000 t以下，使用100 t以下企業(yè)，下放到省市（直轄市）級(jí)環(huán)保部門進(jìn)行備案管理。

3 ODS建設(shè)項(xiàng)目類型及管理流程

現(xiàn)階段申請(qǐng)核準(zhǔn)的ODS建設(shè)項(xiàng)目可分為四類：生產(chǎn)ODS的建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)過(guò)程中ODS為副產(chǎn)品的建設(shè)項(xiàng)目、使用ODS作為原料用途的建設(shè)項(xiàng)目或使用ODS的建設(shè)項(xiàng)目。

3.1 生產(chǎn)ODS的建設(shè)項(xiàng)目

根據(jù)《關(guān)于嚴(yán)格控制新建、改建、擴(kuò)建含氫氯氟烴生產(chǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦[2008]104號(hào)），受控用途的ODS生產(chǎn)設(shè)施新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目均不再受理。受控用途ODS清單，為環(huán)保部、發(fā)改委、工信部公布的《中國(guó)受控消耗臭氧層物質(zhì)清單》，其中界定了受控用途是指在使用過(guò)程中或廢棄后產(chǎn)生或可能產(chǎn)生對(duì)臭氧層有破壞作用的用途，包括清洗劑、制冷劑、發(fā)泡劑等用途。根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本），淘汰的ODS生產(chǎn)裝置及生產(chǎn)工藝如表2所示。

清洗劑：我國(guó)清洗行業(yè)，初期是按照生產(chǎn)流水線形式從國(guó)外配套引進(jìn)，并逐步形成了以CFCs為主流清洗劑的清洗工藝及相關(guān)設(shè)備，應(yīng)用到電子、精密機(jī)械、儀器儀表、光學(xué)儀器等眾多領(lǐng)域。自我國(guó)履行《蒙特利爾議定書》后，淘汰ODS力度加大，我國(guó)已禁止CFCs為清洗劑的生產(chǎn)項(xiàng)目，并在2009年嚴(yán)格控制新建使用HCFCs生產(chǎn)設(shè)施名單里面，禁止新建使用HCFCs為清洗劑的清洗設(shè)備和生產(chǎn)裝置。

制冷劑：制冷劑應(yīng)用在制冷行業(yè)中主要涵蓋了汽車空調(diào)、空調(diào)制冷、家用冰箱和空調(diào)維修行業(yè)，CFCs類制冷劑已完成淘汰。目前應(yīng)用最廣泛的為HCFC-22類ODS制冷劑，我國(guó)是全球最大的HCFC-22制冷劑生產(chǎn)國(guó)，生產(chǎn)75%的HCFC-22型制冷劑[8]。為控制以HCFC-22為制冷劑的建設(shè)項(xiàng)目，我國(guó)在2008年禁止新、改、擴(kuò)建以HCFC-22制冷劑的生產(chǎn)設(shè)施，在2009年禁止了新建以HCFCs為制冷劑的工業(yè)、商業(yè)、運(yùn)輸業(yè)及房間空調(diào)器使用的壓縮機(jī)、空調(diào)、冷凍、冷藏設(shè)備的生產(chǎn)線。

發(fā)泡劑：根據(jù)環(huán)保部對(duì)外合作中心資料，自20世紀(jì)50年代以來(lái)，硬質(zhì)聚氨泡沫塑料多采用CFC-11進(jìn)行發(fā)泡，2007年我國(guó)全面實(shí)施CFC-11的淘汰，泡沫塑料現(xiàn)階段主要采用HCFC-141b作為過(guò)渡發(fā)泡劑進(jìn)行發(fā)泡。同HCFC-22，我國(guó)在2008年禁止新、改、擴(kuò)建以HCFC-22制冷劑的生產(chǎn)設(shè)施，在2009年禁止新建以HCFCs為發(fā)泡劑的聚氨酯泡沫和擠出聚苯乙烯泡沫生產(chǎn)線。

3.2 生產(chǎn)過(guò)程中ODS為副產(chǎn)品的建設(shè)項(xiàng)目

此類建設(shè)項(xiàng)目在生產(chǎn)過(guò)程中ODS作為副產(chǎn)品產(chǎn)出，根據(jù)環(huán)保部規(guī)定，須提出有將其轉(zhuǎn)化為非ODS物質(zhì)或無(wú)害化處置的裝置和技術(shù)方法后，方可向環(huán)保部門提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)申請(qǐng)書（表）。

3.3 使用ODS作為原料的建設(shè)項(xiàng)目

此類建設(shè)項(xiàng)目使用ODS作為原料通過(guò)化學(xué)反應(yīng)生產(chǎn)非ODS物質(zhì)，環(huán)保部規(guī)定項(xiàng)目單位要準(zhǔn)備ODS使用設(shè)施或裝置的可行性研究報(bào)告（包括ODS來(lái)源、使用裝置規(guī)模、產(chǎn)品方案、主要技術(shù)來(lái)源、生產(chǎn)工藝和物料平衡等）。并且申請(qǐng)得到環(huán)保部核發(fā)的批準(zhǔn)后，地方環(huán)保部門方可受理此次環(huán)評(píng)項(xiàng)目。此外，環(huán)保部在2013年發(fā)布的通知里，規(guī)定使用HCFCs作為原料用途的企業(yè)，按照實(shí)際需求量在環(huán)保部辦理備案。而且，現(xiàn)階段使用HCFCs作為原料的企業(yè)，向環(huán)保部申請(qǐng)備案后，環(huán)保部集中進(jìn)行公示。

3.4 使用ODS的建設(shè)項(xiàng)目

此類建設(shè)項(xiàng)目是指利用ODS進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（非原料用途）的單位，根據(jù)規(guī)定，使用受控用途HCFCs在100t以上的單位，應(yīng)獲得環(huán)保部批準(zhǔn)的使用配額許可證，使用量在100t以下的單位，應(yīng)到省市級(jí)環(huán)保部門進(jìn)行備案。因此，在辦理此類使用 ODS的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)時(shí)，應(yīng)根據(jù)使用量做出相應(yīng)要求。

3.5 ODS建設(shè)項(xiàng)目審批流程

為加強(qiáng)ODS生產(chǎn)設(shè)施及使用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的管理，環(huán)保部制定了《消耗臭氧層物質(zhì)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)程序》及《消耗臭氧層物質(zhì)使用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)程序》，明確了審批單位、審批程序及審批流程。原則規(guī)定了新、改、擴(kuò)建甲烷氯化物裝置的項(xiàng)目及新、改、擴(kuò)建含氫氯氟烴生產(chǎn)項(xiàng)目由環(huán)保部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心受理、組織專家對(duì)形式審查合格的申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)審核，提出書面審核意見(jiàn)，并上報(bào)環(huán)保部。

4 加強(qiáng)ODS建設(shè)項(xiàng)目管理工作的展望

我國(guó)基本完成了全氯氟烴、哈龍、四氯化碳、甲基氯仿4種ODS的淘汰工作，現(xiàn)階段主要任務(wù)是控制新、改或擴(kuò)建以受控HCFCs為主的清洗、制冷及發(fā)泡生產(chǎn)設(shè)施（線）。因此，下一步加強(qiáng)ODS建設(shè)項(xiàng)目管理的工作重點(diǎn)在下面幾方面。

4.1 落實(shí)環(huán)保部關(guān)于HCFCs的各項(xiàng)通知

《蒙特利爾議定書》2007年調(diào)整案中加速了HCFCs的淘汰，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部也于2008年開始發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格控制新建、改建、擴(kuò)建含氫氯氟烴生產(chǎn)項(xiàng)目的通知》，《關(guān)于嚴(yán)格控制新建使用含氫氯氟烴生產(chǎn)設(shè)施的通知》等文件，控制了新建項(xiàng)目的建設(shè)。因此，在編制環(huán)境影響報(bào)告書（表）時(shí)，需關(guān)注新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目具體屬于受控用途ODS生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目、使用ODS作為原料的建設(shè)項(xiàng)目或是生產(chǎn)過(guò)程中ODS為副產(chǎn)品的建設(shè)項(xiàng)目，再根據(jù)項(xiàng)目屬性開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。

4.2 加強(qiáng)新建HCFCs項(xiàng)目的管理工作

國(guó)家要求新建用于特殊用途的HCFCs生產(chǎn)設(shè)施的企業(yè)，需由環(huán)保部核準(zhǔn)后轉(zhuǎn)由地方環(huán)保部門受理，同時(shí)，為加強(qiáng)管理，環(huán)保部還要求地方環(huán)保部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目向環(huán)保部備案，并于2013年要求各省市（直轄市）以分級(jí)管理為原則，開展HCFCs的監(jiān)督管理和備案工作。我國(guó)上海、重慶、江西、青海等省市（直轄市）都已下文，加強(qiáng)HCFCs新建項(xiàng)目的管理，下一步，全國(guó)各省市將根據(jù)環(huán)保部要求，進(jìn)一步加強(qiáng)新建HCFCs項(xiàng)目的審查和備案工作。

4.3 加快HCFCs替代品的研發(fā)

國(guó)家主要控制受控用途的HCFCs為制冷空調(diào)、發(fā)泡行業(yè)、煙絲膨脹、清洗行業(yè)及氣霧劑等生產(chǎn)設(shè)施，涉及的行業(yè)主要為制冷、清洗及塑料行業(yè)。為主動(dòng)淘汰HCFCs，國(guó)家相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和科研單位可加快開展針對(duì)受控用途HCFCs替代品的研發(fā)，以非消耗臭氧層物質(zhì)替代現(xiàn)階段使用的ODS，從而從源頭上減少HCFCs的使用。

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