我國(guó)央地事權(quán)細(xì)化的法治對(duì)策*
——從糧食事權(quán)引發(fā)的思考

譚波

（河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州，450001）

我國(guó)央地事權(quán)細(xì)化的法治對(duì)策*
——從糧食事權(quán)引發(fā)的思考

譚波

（河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州，450001）

央地事權(quán)劃分已經(jīng)成為我國(guó)未來(lái)央地關(guān)系中的必行趨勢(shì)。在糧食行政領(lǐng)域的央地事權(quán)糧食職責(zé)為我國(guó)央地事權(quán)劃分提供了相應(yīng)的樣板與可鑒經(jīng)驗(yàn)。目前事權(quán)劃分的法定性、事權(quán)與其他權(quán)力的匹配以及事權(quán)細(xì)化的現(xiàn)實(shí)障礙造就了事權(quán)細(xì)化的制度與現(xiàn)實(shí)困境。全面推進(jìn)依法治國(guó)的改革精神要求重新審視上述諸項(xiàng)障礙，多管齊下。

事權(quán)；法治；對(duì)策

一、我國(guó)央地事權(quán)細(xì)化面臨的大勢(shì)

事權(quán)這一術(shù)語(yǔ)作為概念已經(jīng)存在多年，但在多學(xué)科中發(fā)展并不均衡，從（公共）行政學(xué)到財(cái)政學(xué)，再到法學(xué)，事權(quán)的遍地鋪開(kāi)可謂是學(xué)科融合的一個(gè)極佳注腳。但目前，想要把這一問(wèn)題完全捋清，也需一番功夫。尤其是又結(jié)合了央地關(guān)系這一大形勢(shì)。

表1　黨的十八屆三中全會(huì)確定的事權(quán)劃分格局

隨著學(xué)科融合的加速，法學(xué)學(xué)者也開(kāi)始關(guān)注“事權(quán)”的問(wèn)題。較早的如薛剛凌教授在其主編的《行政體制改革研究》中所提到的“中央與地方關(guān)系中的核心問(wèn)題是權(quán)力配置問(wèn)題，這些權(quán)力包括事權(quán)、財(cái)權(quán)、產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、行政區(qū)劃調(diào)整權(quán)、立法權(quán)等；而事權(quán)和財(cái)權(quán)又是其中最重要的兩大權(quán)力”［1］（PP182-183）。隨之而來(lái)的有該學(xué)者對(duì)中央與地方政府之間關(guān)于事權(quán)爭(zhēng)議的研究，其中事權(quán)被界定為“政府的事務(wù)權(quán)限”，即“政府管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，提供公共服務(wù)等方面的權(quán)力”［2］（P121），具體劃分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面的權(quán)力。這又回到了（公共）行政學(xué)的初衷。

2013年黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中在前四項(xiàng)職能的基礎(chǔ)上又增加了“環(huán)境保護(hù)”職責(zé)，并且將公共服務(wù)職責(zé)從原來(lái)的第四位提至第二位，對(duì)中央政府而言其經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職責(zé)也別調(diào)改為宏觀調(diào)控職責(zé)，主要著力在國(guó)家發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，地方則是一個(gè)龐大的概念，省級(jí)、地市級(jí)機(jī)構(gòu)主要著眼于一個(gè)較大區(qū)域的公共事務(wù)，而縣級(jí)機(jī)構(gòu)則承接中央與省地政策加以落實(shí)［3］（P22）。這也是十八屆四中全會(huì)所提及的央地事權(quán)發(fā)展所遵循的改革方向。

表2　我國(guó)現(xiàn)階段政府各類職能的具體內(nèi)容

關(guān)于前文所提到的“支出責(zé)任”，在主流財(cái)政學(xué)界也一度被理解為等同于事權(quán)。如“事權(quán)的內(nèi)涵即公共品供給職責(zé)，事權(quán)的劃分即公共職責(zé)的劃分，在財(cái)政支出上就是支出責(zé)任”［4］（P38）。但從文字構(gòu)架及漢語(yǔ)表達(dá)用意來(lái)看，兩者畢竟著力與著眼不同，“通常來(lái)講，當(dāng)述及財(cái)政活動(dòng)和政府公共收支時(shí)，多使用‘支出責(zé)任’（exPenditureres Ponsibility）；當(dāng)論及政治統(tǒng)治和政府強(qiáng)制時(shí)，多使用‘政府權(quán)力’（government Power）”［5］（P174）。

所以，整體地觀瞻十八屆四中全會(huì)的精神，會(huì)看到，在央地之間，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，按照事權(quán)劃分來(lái)相應(yīng)承擔(dān)或者分擔(dān)支出責(zé)任被作為一種基本原則確定下來(lái)，但是中央可將部分事權(quán)支出責(zé)任委托于地方來(lái)承擔(dān)，這種渠道的基礎(chǔ)是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而對(duì)于跨區(qū)域的而且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，則由中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。這樣實(shí)際上，就在財(cái)政體制改革方面確定了“明確事權(quán)”的精神，“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。

表3　地方政府在糧食平衡中的權(quán)責(zé)表現(xiàn)

二、我國(guó)央地間事權(quán)糧食職責(zé)劃分的啟示

上述十八屆三中全會(huì)的精神，在我國(guó)糧食行政領(lǐng)域得到了一種實(shí)踐。糧食行政領(lǐng)域很早就有關(guān)于“事權(quán)糧食”的概念，中央事權(quán)糧食與地方事權(quán)糧食也相對(duì)明確。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于糧食部門(mén)深化改革實(shí)行兩條線運(yùn)行的通知》（國(guó)發(fā)［1995］15號(hào)）中，“明確劃分中央和地方的糧食事權(quán)”也被提出，“中央直接掌握的糧油由國(guó)家儲(chǔ)備糧油和中央進(jìn)口糧油組成。國(guó)家定購(gòu)糧糧權(quán)屬于中央，由省級(jí)政府使用”，“不允許糧食企業(yè)將定購(gòu)糧轉(zhuǎn)作議價(jià)糧銷售”，而“地方糧食管理要由省級(jí)政府負(fù)責(zé)”。

這實(shí)際上也是我國(guó)政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)縮影。伴隨著形勢(shì)的不斷變化，簡(jiǎn)政放權(quán)也在糧食行政領(lǐng)域日漸明顯，央地事權(quán)在做著深刻的調(diào)整。在2014年公布的《糧食法（送審稿）》中，提出了“糧食安全實(shí)行國(guó)家宏觀調(diào)控下的省級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，“省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本區(qū)域糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備和市場(chǎng)調(diào)控，保證糧食市場(chǎng)供應(yīng)、維護(hù)糧食市場(chǎng)秩序、保障糧食質(zhì)量安全等”?？梢哉f(shuō)，這是在原有“糧食平衡”基礎(chǔ)上向“糧食安全”這一戰(zhàn)略目標(biāo)的升華與總結(jié)。

在《糧食法（送審稿）》征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)結(jié)束（2014年12月21日截止），尚未正式通過(guò)之際。2014年12月31日，國(guó)務(wù)院就急急通過(guò)了《關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，對(duì)建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制作出全面部署。

可以看出，這實(shí)際上是對(duì)《糧食法（送審稿）》內(nèi)容的總括，實(shí)際上也在地方糧食事權(quán)上做了一種系統(tǒng)梳理。其中在“保障區(qū)域糧食市場(chǎng)基本穩(wěn)定”之“維護(hù)糧食市場(chǎng)秩序”中，提到省級(jí)政府要“接受國(guó)家有關(guān)部門(mén)委托，做好行政區(qū)域內(nèi)中央儲(chǔ)備糧等中央事權(quán)糧食庫(kù)存檢查工作”。其實(shí)，在此之前，有些地方早已有了諸多的實(shí)踐，如安徽滁州市糧食系統(tǒng)在本區(qū)域所作的實(shí)驗(yàn)性調(diào)研就表明，“委托地方糧食行政主管部門(mén)監(jiān)管中央事權(quán)糧食的探索嘗試是突破性的，是可行的，也是有效的”［6］。換句話說(shuō)，這實(shí)際上也是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為規(guī)范文件進(jìn)而立法而產(chǎn)生的一系列連鎖反應(yīng)。只不過(guò)，在《糧食法（送審稿）》中，又增加了上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府在此方面進(jìn)行監(jiān)督以及納入政績(jī)考核的內(nèi)容來(lái)做約束。

從實(shí)質(zhì)來(lái)看，這種改革驅(qū)動(dòng)實(shí)際上與十八屆三中全會(huì)所言及的中央可將部分事權(quán)支出責(zé)任委托于地方來(lái)承擔(dān)的精神相契合，或許這種精神總體也來(lái)源于包括糧食行政在內(nèi)的諸多行政領(lǐng)域，這種渠道的基礎(chǔ)則是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

三、我國(guó)央地事權(quán)行使的制度與現(xiàn)實(shí)困境

目前來(lái)看，造成央地事權(quán)行使的障礙是多方面的。首先是事權(quán)本身的劃定問(wèn)題，其次是事權(quán)財(cái)權(quán)的匹配問(wèn)題，最后才是一些非制度的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）事權(quán)本身劃定的法定性不高

前文提到的黨的全會(huì)文件近年來(lái)對(duì)事權(quán)劃定的提法，實(shí)際上作為憲法規(guī)范指引的憲法政策對(duì)事權(quán)劃定改革的原則性提法，雖然有些內(nèi)容也已經(jīng)相對(duì)具體，比如強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。稍早一年的十八屆三中全會(huì)，更是如前文表1所述提出了相對(duì)具體的事權(quán)思路。這其中，就中央事權(quán)而言，關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理是一種概括性提法，需要進(jìn)一步具體化，而其后的“等”字又留下了很大的解釋空間，對(duì)于中央和地方共同事權(quán)而言，也是較為原則性的提法，而且同樣有“等”的困惑，地方事權(quán)所對(duì)應(yīng)的“區(qū)域性公共服務(wù)”則比較籠統(tǒng)。當(dāng)然，就黨的文件而言，能夠達(dá)到這種標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)相對(duì)不易，也是字斟句酌的結(jié)果，畢竟文件的落實(shí)與法律的執(zhí)行不可同日而語(yǔ)，而且文件到了各省區(qū)市之后還會(huì)有相應(yīng)的地方省委或政府為了落實(shí)該文件而出臺(tái)的級(jí)別文件。但換個(gè)角度說(shuō)，這也是我們長(zhǎng)期以來(lái)在此方面的立法不作為或少作為所造就的結(jié)果。事權(quán)劃分立法的缺位導(dǎo)致國(guó)家級(jí)的文件可以在此“李代桃僵”，甚至進(jìn)行基礎(chǔ)性定調(diào)，這與法治國(guó)家的真正目標(biāo)不知是否可說(shuō)是相契合抑或相背離？

從世界各國(guó)憲法察央地事權(quán)劃定看，聯(lián)邦制國(guó)家是比較典型的。這取決于聯(lián)邦制國(guó)家本身的屬性，即每個(gè)聯(lián)邦成員單位也相當(dāng)于國(guó)家的地位，其憲法和治理體系相對(duì)完備，也需要進(jìn)行與聯(lián)邦進(jìn)行嚴(yán)格的分工管理。因此，這種通過(guò)憲法來(lái)分權(quán)的做法就成為一種慣例，而這也成為兩者權(quán)限爭(zhēng)議預(yù)防的一種絕佳機(jī)制［7］。但這并不是說(shuō)，單一制國(guó)家就不可以進(jìn)行事權(quán)劃定的法定化工作。這種工作不僅可行，而且必需，《央地關(guān)系法》或其他具體領(lǐng)域的權(quán)限劃定都是達(dá)到這一目標(biāo)的可采途徑。但前文可以在糧食行政領(lǐng)域看出，這種權(quán)力分配的總結(jié)，也在一些國(guó)務(wù)院下發(fā)的文件中得以完成，而不是法條的集中，雖然這些法條本身可能是客觀存在，只不過(guò)是散見(jiàn)于各種級(jí)別不同、載體各異的法律法規(guī)之中，很難讓中央和地方政府各自形成相對(duì)完整的事權(quán)劃分法治思路，印象更深的往往是中央所下發(fā)的文件，于是形成的結(jié)果就是“黑頭”（法律法規(guī)）實(shí)際效用不如“紅頭”（文件）。

（二）與事權(quán)的相關(guān)的權(quán)力匹配難以保障

1.財(cái)權(quán)事權(quán)匹配。在事權(quán)既定的情況下，“財(cái)”這種物質(zhì)基礎(chǔ)是否跟得上，是現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。前文提到的中央委托地方承擔(dān)部分事權(quán)就重點(diǎn)涉及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的推行。否則，只會(huì)形成當(dāng)下的“財(cái)”“事”之“剪刀差”或“巧婦難為”之局面。在十七大以來(lái)的官方文件中，一直較為明面的提法都是“財(cái)力與事權(quán)匹配”，這種給“力”而不提“權(quán)”的做法實(shí)際上可能基于這樣兩種假設(shè)，那就是，地方有“力”即可，有無(wú)“權(quán)”都不重要或無(wú)所謂；地方有了“財(cái)權(quán)”，對(duì)于維護(hù)中央的財(cái)政統(tǒng)一管理或權(quán)威不利，倒不如不提“權(quán)”而只提“力”。這樣做的后果是，一方面，對(duì)客觀存在的地方擁有的財(cái)政方面的權(quán)力視而不見(jiàn)，造成地方政府的茫然失措；另一方面，對(duì)未來(lái)立法的趨向產(chǎn)生一定的消極影響，但即便如此，仍然有些法律在修改過(guò)程中融入了地方的財(cái)權(quán)問(wèn)題，因?yàn)榈胤截?cái)權(quán)的行使主體畢竟是地方，也就是屬于地方的“財(cái)權(quán)”，分明已經(jīng)超越了財(cái)力的范疇。除此之外，在我國(guó)廣泛的央地財(cái)政關(guān)系領(lǐng)域，地方能染指的領(lǐng)域委實(shí)不多，這樣做的后果就是地方在遇到實(shí)際難題時(shí)，只能變“法”解決或靈活執(zhí)行國(guó)家制度以求“曲線救國(guó)”。

2.立法權(quán)事權(quán)匹配。如前所述，立法權(quán)本身也是一種廣義事權(quán)，而這里與狹義的事權(quán)也產(chǎn)生著不可割斷的聯(lián)系。比如，《糧食法（送審稿）》中提到“地方儲(chǔ)備糧管理辦法由地方人民政府制定”，針對(duì)地方事權(quán)糧食的管理而言，這里的“地方”并不單指省級(jí)，因此，更多的設(shè)區(qū)的市應(yīng)該持有相應(yīng)的立法權(quán)以備定規(guī)立矩。作為與財(cái)權(quán)密切相關(guān)的立法權(quán)，其實(shí)2014年在待修訂的《立法法》中也做了調(diào)整，即把“較大的市”之范圍擴(kuò)大至除省會(huì)城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市之外的其他設(shè)區(qū)的市。這樣一來(lái)，地方可以在財(cái)政立法方面博取本該有的權(quán)力。但立法法同時(shí)指出，新獲立法權(quán)僅局限于“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)”。這樣實(shí)際上又等于限制了地方的積極性，使得事權(quán)的放開(kāi)仍然不可落地。

（三）現(xiàn)實(shí)難題

現(xiàn)實(shí)難題在當(dāng)下的事權(quán)規(guī)范化、法律化的過(guò)程中存在許多不同種類，具體與當(dāng)下的行政倫理、上下級(jí)關(guān)系以及具體行政領(lǐng)域有關(guān)，不一而足。比如，十八屆三中全會(huì)提到，“對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”。那么這種原則性的提法如何落實(shí)，“對(duì)其他地區(qū)影響較大”如何判定，“一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”如何確定比例，所有這些在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一立法尚未出臺(tái)的情況下，恐怕只能是地方的一廂情愿，取決于作為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的中央如何表態(tài)，以及上下級(jí)關(guān)系的緊密程度，同時(shí)，這種領(lǐng)域是否出政績(jī)，也會(huì)成為地方政府在執(zhí)行過(guò)程中所必須面對(duì)的實(shí)際考驗(yàn)。談到“政績(jī)”考核，我們亦可以在不同的場(chǎng)合中看到這樣的詞語(yǔ)表述和制度設(shè)置。比如2014年《糧食法（送審稿）》中談到，上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府在糧食“儲(chǔ)備、供應(yīng)、質(zhì)量安全、市場(chǎng)監(jiān)管等方面的情況進(jìn)行監(jiān)督，并納入政府績(jī)效考核體系”，這里的納入政績(jī)考核體系本身并無(wú)可厚非，但是通過(guò)法律的途徑將一種非完全法治化的手段納入，并使之促進(jìn)法治目標(biāo)的達(dá)成，未免期望過(guò)高。這實(shí)際上假設(shè)了一種這樣的思維，即如果政績(jī)考核過(guò)關(guān)了，地方事權(quán)糧食的管理就達(dá)到了目標(biāo)。

四、我國(guó)央地事權(quán)細(xì)化的法治方向與策略

（一）追求事權(quán)法治劃定的明晰化

十八屆三中全會(huì)提到中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。但此前對(duì)于事權(quán)的劃分，實(shí)際上缺少相應(yīng)的理論關(guān)注。公共商品與支出事權(quán)是一種關(guān)聯(lián)理論，這在財(cái)政學(xué)方面已經(jīng)成為相對(duì)經(jīng)典的研究模式，需要為中央與地方立法者進(jìn)一步關(guān)注和研究。

表4　政府支出責(zé)任劃分簡(jiǎn)表［8］（PP266-268）

行政領(lǐng)域劃分只是第一步，而在具體的行政領(lǐng)域，必須采用法治化的途徑來(lái)解決當(dāng)下的事權(quán)劃分問(wèn)題。從我國(guó)的國(guó)家糧食局、到省級(jí)乃至縣級(jí)糧食局，目前都有各自的“三定方案”，而其中又有著各自的職責(zé)劃定，但需要注意的是這種劃定是由同級(jí)政府完成的，下級(jí)職權(quán)的劃分也是依照上級(jí)職權(quán)剩余的空間來(lái)劃定的，這種并非依據(jù)事務(wù)管理的本來(lái)性質(zhì)而是依照從上至下的“瓜分”職權(quán)之思路，一方面難免出現(xiàn)掛一漏萬(wàn)之不當(dāng)，另一方面，也不是尊重行政管理原初規(guī)律的做法。在行政組織法的建構(gòu)上，實(shí)際上早有學(xué)者提出了建立《機(jī)關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)法》、《地方基本法》、《省組織法》直至《縣組織法》乃至《鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織法》的系統(tǒng)論觀點(diǎn)［9］（P272），這實(shí)際是解決目前行政事權(quán)劃分隨意的最好路徑。

（二）坐實(shí)事權(quán)與相關(guān)權(quán)力的匹配機(jī)制

1.財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配需突破

前文提到的事權(quán)劃分決定支出責(zé)任分擔(dān)的觀點(diǎn)，實(shí)際上是對(duì)財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的進(jìn)一步落定，意圖實(shí)現(xiàn)的是事權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。那么，就要在未來(lái)的立法中進(jìn)一步體現(xiàn)這種匹配的思路。比如2014年修訂的《預(yù)算法》便是一例，其中關(guān)于地方的債券發(fā)行權(quán)雖然規(guī)定了幾處由國(guó)務(wù)院控制的環(huán)節(jié)，但實(shí)際上已然是地方財(cái)權(quán)的體現(xiàn)，這種樣板以后也可以為其他財(cái)權(quán)設(shè)置所效仿。

不僅如此，還應(yīng)加大地方參與全國(guó)性財(cái)權(quán)設(shè)定與分配的力度，如2000年立法法制定時(shí)由有規(guī)章制定權(quán)的國(guó)家部級(jí)單位以及地方有立法權(quán)的單位參加的道理相若，凡是涉及未來(lái)有立法權(quán)的單位在財(cái)政分權(quán)領(lǐng)域的利益，就應(yīng)允許其發(fā)言，并不斷增加其發(fā)言權(quán)重。前文提到的“地方儲(chǔ)備糧保管費(fèi)、輪換費(fèi)”以及“國(guó)家臨時(shí)存儲(chǔ)糧保管費(fèi)”的撥付，關(guān)系地方糧食事權(quán)的行使，其標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放形式及比例的設(shè)定也需地方的參與，這種財(cái)政決策權(quán)的給予，實(shí)際上是對(duì)未來(lái)事權(quán)形式的可靠保障。

（三）立法權(quán)與事權(quán)的匹配需擴(kuò)展

如現(xiàn)在立法法修改的思路，僅將地方設(shè)區(qū)的市之立法權(quán)放開(kāi)至個(gè)別領(lǐng)域而不顧未來(lái)實(shí)際立法的需要，這實(shí)際上并不是客觀的態(tài)度。主要原因還是基于立法法第八條對(duì)法律保留的規(guī)定，如前文提到的財(cái)權(quán)問(wèn)題，“下列事項(xiàng)只能制定法律：…（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”，似乎也是同樣道理，但這里的“基本”二字可做法律解釋與限縮，如果是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，完全可以交由地方立法權(quán)來(lái)踐行，這于中央的權(quán)威無(wú)礙，能起到的效果只是進(jìn)一步帶動(dòng)中央和地方“兩個(gè)積極性”，許多年之前，各個(gè)具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力的市想要加入“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”這一行列，其實(shí)也是基于這一目的，如果做過(guò)于細(xì)致的限制，則可能對(duì)事權(quán)的行使本身造成更多的障礙，也違背了立法權(quán)在地方放開(kāi)的初衷。糧食行政事權(quán)特別是糧食平衡或安全方面的事權(quán)關(guān)系著國(guó)家的戰(zhàn)略，表面上看為小，但一旦受到限制，無(wú)法正常運(yùn)作，那么實(shí)際影響的則可能是整個(gè)國(guó)家或國(guó)民經(jīng)濟(jì)在某一方面戰(zhàn)略的穩(wěn)定，這不是我們制度要達(dá)到的本意。當(dāng)然，還有若干個(gè)類似糧食行政的領(lǐng)域在我國(guó)需要抽象事權(quán)與具體事權(quán)的統(tǒng)一，這需要進(jìn)一步調(diào)研，不是“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)”三類事項(xiàng)所能簡(jiǎn)單涵蓋的，所以三事項(xiàng)之后的“等”字大有文章可做。

（四）掃除事權(quán)行使的現(xiàn)實(shí)障礙

事權(quán)行使是有現(xiàn)實(shí)障礙的，這點(diǎn)無(wú)論我們是否看到，它都是客觀存在并發(fā)揮著作用。前文舉到的兩例只是簡(jiǎn)證。更重要的還是我們真正是以“全面推進(jìn)依法治國(guó)”這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)待事權(quán)改革的，有些方式比較好用，但未必就需要常用，”“政績(jī)考核”需要具體化，但絕不是說(shuō)我們想到一項(xiàng)就納入一項(xiàng)，就像我們前些年評(píng)斷公共利益之時(shí)“就像一個(gè)筐，什么都可以往里裝”，這種狀態(tài)不是我們期待的目的。這種評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該交給人大或其常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)決，糧食行政或糧食事權(quán)的行使也只是眾多事權(quán)運(yùn)行中的一項(xiàng)，不因其涉及糧食安全就“搞特殊”。曾有學(xué)者提出“法治GDP”的目標(biāo)，十八屆四中全會(huì)也把憲法法律相關(guān)的運(yùn)行納入到考核指標(biāo)，這實(shí)際上才是我們所追求的客觀目的之一。糧食事權(quán)執(zhí)行得如何，不是看其他，而是看它有沒(méi)有在既定的良性規(guī)則下依法合規(guī)地運(yùn)行。當(dāng)然，在此之前，要做的就是規(guī)則的良性化，把該明確的事項(xiàng)明確下來(lái)，特別是糧食行政這種事關(guān)國(guó)家和國(guó)際戰(zhàn)略的大事，實(shí)際上是靠一國(guó)該行政領(lǐng)域制度的細(xì)致化來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

［1］薛剛凌.行政體制改革研究［M］.北京大學(xué)出版社，2006.

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（責(zé)任編輯馬光選）

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A

1671-0681（2015）05-0140-05

譚波（1979-），男，河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后研究人員。

2015-04-20

河南省高等學(xué)校青年骨干教師資助計(jì)劃項(xiàng)目（2012GGJS-089）、中國(guó)博士后科學(xué)基金第六批特別資助項(xiàng)目（2013T60226）資助、河南省高?？萍紕?chuàng)新人才支持計(jì)劃項(xiàng)目資助。