政府規(guī)劃編制的績(jī)效評(píng)估探析*
——基于廣東省G市的調(diào)研

姜國(guó)兵

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州，510642）

政府規(guī)劃編制的績(jī)效評(píng)估探析*
——基于廣東省G市的調(diào)研

姜國(guó)兵*

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州，510642）

從中央到地方，關(guān)于政府規(guī)劃編制的評(píng)估，迄今為止沒(méi)有一套較為科學(xué)的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)工具，大多數(shù)以工作總結(jié)代替整體評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)投入而忽視產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)過(guò)程而漠視結(jié)果，強(qiáng)調(diào)論文等成果而輕視經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益已成為通病。政府規(guī)劃編制的績(jī)效評(píng)估作為科技經(jīng)費(fèi)投入的重要環(huán)節(jié)，無(wú)論是從頂層設(shè)計(jì)的角度，還是科研管理效能的尺度，其作用的地位將日益凸顯。本文采用系統(tǒng)分析法和層次分析法，以廣東省G市調(diào)研為基礎(chǔ)，從投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果四方面對(duì)此展開(kāi)分析，為推進(jìn)政府規(guī)劃編制研究管理科學(xué)化、制度化等方面提出相關(guān)建議。

規(guī)劃編制；績(jī)效評(píng)估；封套管理

長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于政府規(guī)劃編制每年立項(xiàng)項(xiàng)目的投入多少、產(chǎn)出多少、過(guò)程有沒(méi)有得到有效監(jiān)管、產(chǎn)生效益如何，有沒(méi)有做過(guò)橫向比較和縱向研究，如何去評(píng)價(jià)等等方面，迄今為止沒(méi)有一套較為科學(xué)的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)工具，因而難以判斷政府規(guī)劃編制到底產(chǎn)生怎樣的效益。為此，本文對(duì)廣東省G市政府規(guī)劃編制績(jī)效評(píng)估的具體情況進(jìn)行了跟蹤、總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上提出一些完善政府規(guī)劃編制工作的建議。

一、研究背景與研究方法

G市地處珠三角，經(jīng)濟(jì)規(guī)模在省內(nèi)以及國(guó)內(nèi)排名均在前列。G市為規(guī)范市級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃編制工作及相關(guān)項(xiàng)目研究，完善規(guī)劃體系、規(guī)范編制審批程序，推進(jìn)規(guī)劃編制管理科學(xué)化、制度化，依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2005〕33號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃管理暫行辦法〉的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2007〕794號(hào)）、G市相關(guān)發(fā)展規(guī)劃編制管理辦法等法律法規(guī)和規(guī)定，G市財(cái)政從2012年至2014年5月安排9621.39萬(wàn)元，累計(jì)支出5589.78萬(wàn)元，用于城鄉(xiāng)規(guī)劃項(xiàng)目23個(gè)；從2012年至2014年5月安排11418.28萬(wàn)元，累計(jì)支出4520.22萬(wàn)元，用于其他規(guī)劃以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目88個(gè)。當(dāng)然，也與其他城市一樣，G市一開(kāi)始只關(guān)注對(duì)政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目的投入，忽視了政府規(guī)劃編制的產(chǎn)出和效果。為了了解近幾年政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目產(chǎn)生的真實(shí)績(jī)效，G市財(cái)政局委托我們課題組對(duì)G市2012年至2014年5月政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目的進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。此項(xiàng)研究涉及的單位包括市發(fā)展和改革局、城鄉(xiāng)規(guī)劃局、經(jīng)濟(jì)和信息化局等25個(gè)部門(mén)，涉及的項(xiàng)目類型包括：城鄉(xiāng)規(guī)劃項(xiàng)目23個(gè)，其他規(guī)劃以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目的項(xiàng)目88個(gè)，分布如下：

2012年至2014年5月項(xiàng)目分布表

本項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)是早已預(yù)設(shè)的。城市規(guī)劃的績(jī)效目標(biāo)是根據(jù)G市的自然條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點(diǎn)和建設(shè)條件，布置城市體系；確定城市性質(zhì)、規(guī)模和布局；統(tǒng)一規(guī)劃、合理利用城市土地；綜合部署城市經(jīng)濟(jì)、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等各項(xiàng)建設(shè)，保證城市有秩序、協(xié)調(diào)地發(fā)展，使城市的發(fā)展建設(shè)獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)是，一方面為了規(guī)劃編制工作提供前期論證，以加強(qiáng)規(guī)劃編制工作的科學(xué)性；另一方面，針對(duì)市委市政府提出的重點(diǎn)任務(wù)和工作，進(jìn)行的專題研究，從而給政策制定者提供政策參考。

“績(jī)效評(píng)估本身不是目的，其最終目的是促成公共服務(wù)質(zhì)量和水平的持續(xù)改善，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)行為主體的公共責(zé)任”，基于此，本次研究我們主要采用系統(tǒng)分析法和層次分析法。系統(tǒng)分析法的具體步驟包括：限定問(wèn)題、確定目標(biāo)、調(diào)查研究收集數(shù)據(jù)、提出備選方案和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、備選方案評(píng)估和提出最可行方案。因?yàn)檎?guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目本身自成一個(gè)系統(tǒng)，有自身的程序步驟和規(guī)律性，所以對(duì)于政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目可以在立項(xiàng)階段重點(diǎn)評(píng)估其規(guī)范性；在實(shí)施過(guò)程階段重點(diǎn)評(píng)估其溝通、協(xié)調(diào)、成本控制等管理科學(xué)性；在項(xiàng)目驗(yàn)收后重點(diǎn)評(píng)估其成果效益。通過(guò)系統(tǒng)分析法對(duì)政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、成果應(yīng)用三個(gè)階段進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，可以把握其全貌。層次分析法是將復(fù)雜問(wèn)題分解為多個(gè)組成因素，并將這些因素按支配關(guān)系進(jìn)一步分解，按目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層排列起來(lái)，形成一個(gè)多目標(biāo)、多層次的模型和有序的遞階層次結(jié)構(gòu)。根據(jù)層次分析法，結(jié)合財(cái)政部、省財(cái)政廳和G市的有關(guān)規(guī)定，本研究從投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果四方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，并分解為8個(gè)二級(jí)指標(biāo)、22個(gè)三級(jí)指標(biāo)和27個(gè)四級(jí)指標(biāo)。

我們不僅對(duì)G市發(fā)展和改革局、市經(jīng)濟(jì)和信息化局、市城鄉(xiāng)規(guī)劃局等16個(gè)單位24個(gè)政府規(guī)劃編制項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)重點(diǎn)核查?，F(xiàn)場(chǎng)核查采取現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)、訪談與答辯會(huì)等方式查驗(yàn)項(xiàng)目管理單位提交材料的真實(shí)性?；陧?xiàng)目評(píng)價(jià)內(nèi)容對(duì)政府規(guī)劃編制、績(jī)效管理和財(cái)務(wù)管理等多方面專業(yè)知識(shí)的要求，現(xiàn)場(chǎng)核查專家組相應(yīng)由多個(gè)領(lǐng)域的學(xué)者、研究人員或?qū)崉?wù)專家組成。同時(shí)，在征詢了有關(guān)政府規(guī)劃編制、績(jī)效管理、財(cái)務(wù)管理等方面專家的意見(jiàn)，以及與G市財(cái)政局績(jī)效科進(jìn)行了溝通，設(shè)計(jì)了政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目部門(mén)滿意度調(diào)查問(wèn)卷，每個(gè)項(xiàng)目只對(duì)項(xiàng)目管理單位的分管領(lǐng)導(dǎo)和分管科室領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行滿意度問(wèn)卷調(diào)查，24個(gè)項(xiàng)目總共發(fā)出了調(diào)查問(wèn)卷48份，共回收有效問(wèn)卷48份。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，本次調(diào)查問(wèn)卷總得分（百分制）為90分。

二、政府規(guī)劃編制的績(jī)效現(xiàn)狀

按照績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系評(píng)分，2012年至2014年5月政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)為中。大部分項(xiàng)目申報(bào)基本規(guī)范，立項(xiàng)比較合理、必要和迫切，業(yè)務(wù)制度、財(cái)務(wù)制度健全，完成預(yù)定的數(shù)量目標(biāo)?？鄯值脑蛑饕谴蟛糠猪?xiàng)目信息共享不足、項(xiàng)目銜接不夠、預(yù)算執(zhí)行率低、成本費(fèi)用的控制仍需加強(qiáng)、成果應(yīng)用情況不理想等。

（一）大部分政府規(guī)劃編制項(xiàng)目基本能按計(jì)劃完成，但后繼規(guī)劃審批時(shí)間較長(zhǎng)

政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目一般采取委托第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)的方式，成果數(shù)量、完成時(shí)限在委托合同均有清晰要求，除了個(gè)別項(xiàng)目因?yàn)檎攮h(huán)境發(fā)生變化不能及時(shí)完成外，大部分項(xiàng)目都能夠按時(shí)完成計(jì)劃的成果數(shù)量。但規(guī)劃編制完成后需報(bào)送審批，審批通過(guò)后才能正式印發(fā)，審批階段時(shí)間較長(zhǎng)。實(shí)際上，對(duì)于政府規(guī)劃編制最后的結(jié)題，其主要依據(jù)在于是否審批通過(guò)，而不是鑒定通過(guò)。

（二）驗(yàn)收的政府規(guī)劃編制項(xiàng)目質(zhì)量均合格，但預(yù)算執(zhí)行率偏低，成本控制有待加強(qiáng)

除了一些正在送審，或正在驗(yàn)收的項(xiàng)目外，其他已完成的規(guī)劃都已審批通過(guò)，得到印發(fā)執(zhí)行。在按合同約定進(jìn)行驗(yàn)收的項(xiàng)目中，都有專家小組的驗(yàn)收合格的意見(jiàn)，驗(yàn)收達(dá)標(biāo)100%。個(gè)別項(xiàng)目還得到市領(lǐng)導(dǎo)的贊賞，例如水務(wù)局“水鄉(xiāng)河網(wǎng)區(qū)水系綜合規(guī)劃”項(xiàng)目在2014年5月獲得分管市長(zhǎng)“本規(guī)劃編制意義重大”的批示。然而，也發(fā)現(xiàn)一個(gè)明顯的問(wèn)題：規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率總體偏低，2012年新增的規(guī)劃總的預(yù)算安排4287.38元，累計(jì)支出2623.61元，預(yù)算執(zhí)行率為61.19%；2013年新增的規(guī)劃總的預(yù)算安排9114.58元，累計(jì)支出5145.43元，預(yù)算執(zhí)行率為56.45%。一個(gè)項(xiàng)目，若進(jìn)展良好，其預(yù)算執(zhí)行率應(yīng)該是成正比的。預(yù)算執(zhí)行率過(guò)低的特征顯示，不是項(xiàng)目執(zhí)行存在問(wèn)題，就是財(cái)務(wù)制度本身存在問(wèn)題。另一方面，就成本費(fèi)用的合理性而言，2013年新增規(guī)劃項(xiàng)目的預(yù)算（9114.58萬(wàn)元）幾乎比2012年的（4287.38萬(wàn)元）翻了一倍；2014年新增研究類項(xiàng)目的預(yù)算（1633.99萬(wàn)元）也比2013年的預(yù)算（1088萬(wàn)元）增加了545.99萬(wàn)元，這種爆發(fā)式的增長(zhǎng)既沒(méi)有得到合理的解釋，也沒(méi)有任何的征兆，因此在預(yù)算上就需要加強(qiáng)控制。

（三）政府規(guī)劃編制項(xiàng)目研究成果應(yīng)用情況不理想

規(guī)劃項(xiàng)目方面，在已完成的規(guī)劃項(xiàng)目中，雖然大部分已正式印發(fā)，但由于規(guī)劃實(shí)施涉及多個(gè)部門(mén)或公眾利益，實(shí)施阻力較大，而個(gè)別規(guī)劃編制質(zhì)量一般，保障措施不夠科學(xué)合理、職責(zé)分工不夠細(xì)化，實(shí)際操作難以落實(shí)；同時(shí)個(gè)別規(guī)劃未能通過(guò)市政府審批，規(guī)劃成果得不到應(yīng)用。研究類項(xiàng)目方面，除個(gè)別獲得市委市政府領(lǐng)導(dǎo)的批示受到肯定外，大部分研究成果未得到足夠重視和有效應(yīng)用，未能為政府決策以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)?？偟膩?lái)說(shuō)，政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目成果在改進(jìn)部門(mén)工作、推動(dòng)規(guī)劃領(lǐng)域發(fā)展、促進(jìn)研究進(jìn)步方面作用不明顯。

（四）政府規(guī)劃編制項(xiàng)目成果獲獎(jiǎng)數(shù)量較少，成果的先進(jìn)性不明顯

由于本次評(píng)價(jià)的是2012年至2014年5月的項(xiàng)目，規(guī)劃類和研究類的項(xiàng)目評(píng)價(jià)一般都有時(shí)滯性，故獲獎(jiǎng)情況并不明顯，獲獎(jiǎng)數(shù)量屈指可數(shù)，僅有市城鄉(xiāng)規(guī)劃局“水鄉(xiāng)特色發(fā)展示范片區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌”中的項(xiàng)目獲得本部門(mén)組織評(píng)選的“2013年市城鄉(xiāng)規(guī)劃成果精選”，城鄉(xiāng)規(guī)劃類項(xiàng)目獲獎(jiǎng)率約為4%；市社科聯(lián)部分課題研究成果獲得由省社科聯(lián)主辦的省學(xué)術(shù)年會(huì)的獎(jiǎng)項(xiàng)，其他規(guī)劃與專題研究項(xiàng)目獲獎(jiǎng)率約為3%。本次評(píng)價(jià)的政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目屬于“軟科學(xué)”性質(zhì)，先進(jìn)性表現(xiàn)為理論的創(chuàng)新或觀點(diǎn)的創(chuàng)新。調(diào)研中，大多數(shù)單位表示研究成果的先進(jìn)性并不明顯，只有個(gè)別單位提到一些新觀點(diǎn)，例如市城市綜合管理局的“生活垃圾分類收運(yùn)處置規(guī)劃”提出了新的垃圾分類方式，市林業(yè)局的“創(chuàng)建國(guó)家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃”提出較全面的森林城市建設(shè)體系。

三、政府規(guī)劃編制存在的問(wèn)題分析

（一）政府規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算編制造成較大困難

一方面，各部門(mén)申請(qǐng)政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。在城鄉(xiāng)規(guī)劃類項(xiàng)目方面，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是比較明確的，其收費(fèi)依據(jù)主要有《城市規(guī)劃設(shè)計(jì)計(jì)費(fèi)指導(dǎo)意見(jiàn)》、《廣東省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》等文件。但在與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目方面，國(guó)家、省、市均沒(méi)有制定有關(guān)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算編制不夠規(guī)范。在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)，有的部門(mén)通過(guò)詢價(jià)方式確定，如市經(jīng)濟(jì)和信息化局“《喀什經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)兵團(tuán)分區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》編制經(jīng)費(fèi)”等項(xiàng)目；有的部門(mén)通過(guò)與上一年度同類的項(xiàng)目比較確定，如市水務(wù)局“供水行業(yè)管理及應(yīng)急保障體系構(gòu)建”等項(xiàng)目；有的部門(mén)通過(guò)與珠三角其他城市進(jìn)行比較確定，如市林業(yè)局“創(chuàng)建國(guó)家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃”等項(xiàng)目。另一方面，由于計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致有關(guān)部門(mén)難以審核。由于現(xiàn)有的計(jì)費(fèi)依據(jù)模糊或缺少計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目主管部門(mén)只能根據(jù)主觀判斷或詢價(jià)信息申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，預(yù)算編制過(guò)于簡(jiǎn)單且缺乏客觀依據(jù)。

（二）政府規(guī)劃編制工作缺乏總體統(tǒng)籌

全市政府規(guī)劃編制及其相關(guān)項(xiàng)目研究工作統(tǒng)籌不足，缺乏“全市一盤(pán)棋”指導(dǎo)思想，未能在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下，統(tǒng)籌做好開(kāi)展各項(xiàng)政府規(guī)劃編制研究的計(jì)劃。各部門(mén)根據(jù)職能分工或上級(jí)部門(mén)要求，紛紛申請(qǐng)政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目銜接考慮不充分，同時(shí)有關(guān)審核部門(mén)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)也缺乏統(tǒng)籌考慮，缺少科學(xué)清晰的計(jì)劃；由于缺少總體指導(dǎo)，大部分政府規(guī)劃編制偏重局部，缺少綜合整體觀念，較多地就生態(tài)論生態(tài)、就綠道論綠道；編制或研究過(guò)程和成果應(yīng)用缺少其他部門(mén)或者公眾的參與，相關(guān)利益群體的發(fā)展訴求未得到反映；由于缺乏統(tǒng)籌考慮，項(xiàng)目成果質(zhì)量不高，保障措施、任務(wù)分工不合理，社會(huì)認(rèn)可度不高，成果難以得到有效應(yīng)用。

（三）部門(mén)缺少溝通協(xié)調(diào)，部分規(guī)劃內(nèi)容重復(fù)

由于缺少有效的溝通機(jī)制，各部門(mén)在規(guī)劃編制方面各自為政，根據(jù)工作職能或上級(jí)部門(mén)要求開(kāi)展編制工作，較少與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，容易造成部分規(guī)劃內(nèi)容重復(fù)，浪費(fèi)公共財(cái)政資金。例如水鄉(xiāng)規(guī)劃方面，就有市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、市發(fā)展和改革局、市經(jīng)濟(jì)和信息化局、市水務(wù)局、市農(nóng)業(yè)局、市旅游局等多個(gè)部門(mén)編制有關(guān)水鄉(xiāng)的規(guī)劃，但對(duì)其分析發(fā)現(xiàn)部分存在規(guī)劃內(nèi)容重復(fù)現(xiàn)象，并難以看到規(guī)劃的層次感和戰(zhàn)略布局效果?！搬槍?duì)同一城市空間，不僅有發(fā)展規(guī)劃，又有國(guó)土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃甚至區(qū)域規(guī)劃，而且還有各種專項(xiàng)規(guī)劃和部門(mén)規(guī)劃”。政府規(guī)劃編制和專題研究的重復(fù)申報(bào)，對(duì)于申報(bào)單位而言，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)成本，因此難以遏制政府部門(mén)之間重復(fù)申報(bào)、交叉申報(bào)的沖動(dòng)，從而造成財(cái)政資金使用低效的問(wèn)題。

（四）各部門(mén)沒(méi)能做到資源共享，難以提升政府規(guī)劃編制研究成果的利用程度

政府各部門(mén)間信息資源缺乏有效共享機(jī)制，造成跨部門(mén)的業(yè)務(wù)協(xié)同困難，信息“孤島”大量存在，尤其在公共數(shù)據(jù)、地理信息資源等基礎(chǔ)信息在部門(mén)間不能得到有效的共享，例如，市國(guó)土局未能與其他單位合理共享地圖資源?；A(chǔ)信息未能有效共享，一方面造成政府規(guī)劃編制需重新測(cè)量有關(guān)數(shù)據(jù)，項(xiàng)目成本增加，另一方面造成原有信息資源利用率低，嚴(yán)重影響財(cái)政資金的使用效率。

（五）缺乏有效的監(jiān)督及評(píng)估機(jī)制，以及相關(guān)配套管理措施

一是缺少有效的監(jiān)督機(jī)制，尤其是公眾的參與有待加強(qiáng)。目前大多數(shù)規(guī)劃編制缺少公眾參與的渠道，沒(méi)有充分考慮公眾的利益，使得規(guī)劃編制的質(zhì)量及規(guī)劃成果的應(yīng)用受到影響，規(guī)劃的實(shí)施也缺少公眾的監(jiān)督。二是項(xiàng)目驗(yàn)收有待規(guī)范。目前大多數(shù)項(xiàng)目是由項(xiàng)目承擔(dān)機(jī)構(gòu)（研究單位）直接組織一些專家進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收通常只是走個(gè)過(guò)場(chǎng)，不能很好地給項(xiàng)目主管部門(mén)工作的改進(jìn)和項(xiàng)目決策提供有效的信息，難以真正起到評(píng)估驗(yàn)收的作用。三是雖然目前G市已出臺(tái)了《市級(jí)發(fā)展規(guī)劃編制管理辦法》，但該辦法還有待調(diào)整和細(xì)化，尤其在費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算評(píng)審、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、管理流程方面需要有更為具體的配套細(xì)則才行。另外，在研究類項(xiàng)目方面沒(méi)有制定任何管理辦法，難以對(duì)研究類專題項(xiàng)目進(jìn)行有效的管理。

四、政府規(guī)劃編制改革的建議

我國(guó)已公布《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，對(duì)我國(guó)未來(lái)科學(xué)和技術(shù)發(fā)展作出了全面規(guī)劃與部署，為此，中央和地方各級(jí)政府大幅增加科技投入。在科技投入大幅度增長(zhǎng)的背景下，對(duì)科技管理的工作也應(yīng)當(dāng)引入改革和創(chuàng)新的機(jī)制和模式，使政府規(guī)劃編制及其相關(guān)項(xiàng)目研究創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。對(duì)政府規(guī)劃編制做績(jī)效評(píng)估，使科技項(xiàng)目每年立項(xiàng)項(xiàng)目的投入、產(chǎn)出、過(guò)程監(jiān)管、效益等方面清清楚楚。這必將對(duì)完善政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目，提出有針對(duì)性的經(jīng)費(fèi)配置建議，以及提出綜合平衡、方案調(diào)整和相關(guān)配套政策建議，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）規(guī)范預(yù)算編制，科學(xué)審核項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)

在預(yù)算編制方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)有國(guó)家和省的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，地方政府只要參考其計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)即可，對(duì)于其他規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，根據(jù)國(guó)家和省相關(guān)課題經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，只是在人員費(fèi)、管理費(fèi)等幾項(xiàng)有不得超過(guò)多少比例的規(guī)定，其他條目則沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。因此，其他條目也可以參考費(fèi)用比例的做法，對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算提出明確的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)費(fèi)審核方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)參照國(guó)家和省的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審核；其他規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，一是對(duì)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理性進(jìn)行審核，二是可參照相近規(guī)劃項(xiàng)目的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)相近規(guī)劃項(xiàng)目計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或無(wú)任何標(biāo)準(zhǔn)可參照的，可參照以往同類型規(guī)劃經(jīng)費(fèi)安排標(biāo)準(zhǔn)，或通過(guò)咨詢相關(guān)行業(yè)專家意見(jiàn)來(lái)確定。

（二）加強(qiáng)政府規(guī)劃編制的統(tǒng)籌，避免項(xiàng)目?jī)?nèi)容重復(fù)

一是統(tǒng)籌做好開(kāi)展各項(xiàng)規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目的計(jì)劃，完善規(guī)劃體系，加強(qiáng)分類指導(dǎo)。確定政府規(guī)劃編制項(xiàng)目統(tǒng)籌部門(mén)，加強(qiáng)項(xiàng)目銜接，實(shí)現(xiàn)資源共享，避免項(xiàng)目?jī)?nèi)容重復(fù)。二是要對(duì)規(guī)劃或研究主題相同的項(xiàng)目實(shí)行集中統(tǒng)一管理，并嚴(yán)格按程序履行審批職能，確保項(xiàng)目的有序管理。例如，凡是水鄉(xiāng)區(qū)域的項(xiàng)目，先要由水鄉(xiāng)辦審核，再提交到市級(jí)統(tǒng)籌部門(mén)審核。三是各部門(mén)職能互補(bǔ)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。建立部門(mén)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究過(guò)程中要充分征求有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)職能互補(bǔ)；處理好城市與區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、城市與鎮(zhèn)街統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)系，在更廣闊的空間領(lǐng)域研究資源配置、區(qū)域環(huán)境治理等問(wèn)題，促進(jìn)全市協(xié)調(diào)統(tǒng)一、快速發(fā)展。

（三）實(shí)行政府規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)封套管理，有效控制經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)

為了控制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的快速增長(zhǎng)，近年來(lái)不少地市采取了資金封套管理的模式，如廣東省佛山市在2008年制定了《關(guān)于加強(qiáng)佛山市級(jí)行政事業(yè)單位財(cái)政資金管理的意見(jiàn)》，要求逐步推行部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目資金“定額封套管理”辦法。建議相關(guān)城市在政府規(guī)劃編制及其相關(guān)項(xiàng)目研究經(jīng)費(fèi)方面實(shí)行專項(xiàng)資金封套管理，由市級(jí)統(tǒng)籌部門(mén)負(fù)責(zé)提出意見(jiàn)和建議，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目分別進(jìn)行定額封套管理。市政府批準(zhǔn)單位定額封套金額后，市級(jí)統(tǒng)籌部門(mén)要按照先急后緩原則，根據(jù)有關(guān)管理規(guī)定，在封套金額內(nèi)科學(xué)合理地編制年度部門(mén)項(xiàng)目資金預(yù)算，原則上不再另行追加項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

（四）建立有效的監(jiān)督、評(píng)估及項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化機(jī)制

一是要實(shí)施信息公開(kāi)，提高公眾參與度。某些關(guān)系到相關(guān)利益群體切身利益的項(xiàng)目，規(guī)劃單位應(yīng)通過(guò)一定的方式和途徑，讓公眾了解政府規(guī)劃編制的狀況，并建立公眾參與渠道，提高規(guī)劃成果的科學(xué)性，同時(shí)規(guī)劃實(shí)施能得到公眾的有效監(jiān)督。二是在項(xiàng)目驗(yàn)收方面預(yù)算單位應(yīng)委托獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜医M進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收。

（五）建立并完善相關(guān)配套管理措施，提高項(xiàng)目管理績(jī)效

首先，完善相關(guān)政府規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目的管理辦法。具體包括：一是要明確項(xiàng)目計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)?？梢粤硇兄贫ㄊ屑?jí)發(fā)展規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目資金管理辦法等文件。二是要進(jìn)一步細(xì)化審核流程，尤其要對(duì)審核流程中的每一個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)給予明確規(guī)定。三是對(duì)于不同類型和領(lǐng)域的規(guī)劃可以細(xì)化區(qū)別對(duì)待，例如產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與公共衛(wèi)生規(guī)劃、綱要性規(guī)劃和控規(guī)性規(guī)劃要區(qū)別對(duì)待。其次，制定有關(guān)地方政府與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目管理的相關(guān)制度，對(duì)專題研究的經(jīng)費(fèi)安排、立項(xiàng)申請(qǐng)格式、審批流程、評(píng)審驗(yàn)收、結(jié)果應(yīng)用等方面予以明確。最后，進(jìn)一步完善績(jī)效目標(biāo)申報(bào)。項(xiàng)目主管部門(mén)在編制項(xiàng)目年度預(yù)算時(shí)，要制定切實(shí)可行、科學(xué)合理、指向明確、細(xì)化量化的績(jī)效目標(biāo)，作為政策實(shí)施運(yùn)行監(jiān)控以及績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。項(xiàng)目主管部門(mén)應(yīng)圍繞績(jī)效目標(biāo)制定具體工作計(jì)劃，發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)的導(dǎo)向作用，提升規(guī)劃編制以及與規(guī)劃相關(guān)的專題研究項(xiàng)目質(zhì)量，提高財(cái)政資金使用效益。

［1］孟芊.我國(guó)發(fā)展規(guī)劃編制中的多元主體參與研究［J］.中國(guó)行政管理，2014，（5）.

［2］姜曉萍，郭金云.基于價(jià)值取向的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究［J］.行政論壇，2013，（6）

［3］楊永恒.完善我國(guó)發(fā)展規(guī)劃編制體制的建議［J］.行政管理改革，2014，（1）.

（責(zé)任編輯陳文興）

D630.3

A

1671-0681（2015）05-0158-05

姜國(guó)兵（1978-），男，江西德興人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，主要從事政策科學(xué)、績(jī)效管理研究。

2015-05-18

*本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程中的基層治理重構(gòu)與社會(huì)管理創(chuàng)新研究——基于廣東省探索實(shí)驗(yàn)的分析”（批準(zhǔn)號(hào)：71273094）的階段性成果。