中美關(guān)系“壓艙石”如何加碼

徐穎

當(dāng)?shù)貢r(shí)間9月22日傍晚，在訪問(wèn)美國(guó)的第一站西雅圖，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平出席了華盛頓州當(dāng)?shù)卣兔绹?guó)友好團(tuán)體聯(lián)合舉行的歡迎宴會(huì)并發(fā)表演講。

西雅圖被譽(yù)為“硅谷第二”，西雅圖所在的華盛頓州對(duì)華出口居全美之首。習(xí)近平在這里發(fā)表政策性講話，傳達(dá)的意圖十分明確：堅(jiān)持構(gòu)建中美新型大國(guó)關(guān)系的正確方向，離不開(kāi)經(jīng)貿(mào)關(guān)系這一中美雙邊關(guān)系的“壓艙石”。

而在此次訪問(wèn)中，對(duì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系將產(chǎn)生重要影響的中美雙邊投資協(xié)定（Bilateral Investment Treaties，以下簡(jiǎn)稱BIT）談判是最為引人關(guān)注的議題之一。這一談判，將決定中美雙向投資能否成為中美經(jīng)貿(mào)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，無(wú)疑是中美關(guān)系“壓艙石”加碼的關(guān)鍵。

“如果互相增加投資，中美便誰(shuí)也離不開(kāi)誰(shuí)，這樣，中美關(guān)系就不至于‘翻船?！鼻迦A大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級(jí)研究員周世儉告訴《瞭望東方周刊》。

在此之前，中美BIT談判在歷時(shí)二十一輪后進(jìn)入關(guān)鍵期。因此，習(xí)近平此次訪美，中美BIT談判所取得的成果備受關(guān)注。

9月25日，習(xí)近平與奧巴馬舉行會(huì)談。會(huì)談中，雙方同意“強(qiáng)力推進(jìn)談判，加快工作節(jié)奏”，以達(dá)成一項(xiàng)互利共贏的高水平投資協(xié)定。

對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)外國(guó)直接投資（FDI）研究中心主任盧進(jìn)勇告訴《瞭望東方周刊》：“我認(rèn)為中美BIT談判達(dá)成框架協(xié)定，有比較樂(lè)觀的前景。兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)談對(duì)談判起到推動(dòng)作用，加速中美BIT談判，有可能在2016年基本完成談判。”

美國(guó)海博國(guó)際律師事務(wù)所上海辦公室管理合伙人麥·令珊（Liza Mark）律師告訴《瞭望東方周刊》：“完成BIT談判后，中美兩國(guó)在正式施行BIT之前，還需要通過(guò)各自國(guó)內(nèi)的批準(zhǔn)程序。根據(jù)美國(guó)的相關(guān)法律，對(duì)于BIT這樣的國(guó)際條約，需要獲得美國(guó)參議院出席議員的三分之二同意方可正式實(shí)施。所以，從兩國(guó)談判到最終簽署實(shí)施，中間預(yù)計(jì)還有一個(gè)不短的過(guò)程?！?/p>

意義不亞于加入WTO

近期，中國(guó)美國(guó)商會(huì)發(fā)布的《2015年白皮書》表示：“如果美中能迅速簽訂一份高質(zhì)量的雙邊投資協(xié)定，有助于減少貿(mào)易壁壘，進(jìn)一步向美國(guó)的商品和服務(wù)開(kāi)放市場(chǎng)，中美雙邊投資協(xié)定有可能是自中國(guó)2001年加入世界貿(mào)易組織以來(lái)最大的市場(chǎng)開(kāi)放舉措?！?/p>

盧進(jìn)勇甚至認(rèn)為，中美BIT談判的意義不亞于加入WTO。

“中美BIT談判的一個(gè)積極作用是對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推動(dòng)。不僅是對(duì)服務(wù)業(yè)的促進(jìn)，中美BIT簽署后，美資和其他國(guó)家投資將進(jìn)入高科技等領(lǐng)域，有利于中國(guó)淘汰一些高污染、高耗能、低效益的制造業(yè)，提升制造業(yè)的技術(shù)水平，有利于升級(jí)制造業(yè)?！北R進(jìn)勇說(shuō)。

更重要的是，盧進(jìn)勇認(rèn)為，中美BIT談判是有示范意義的。當(dāng)中美簽署高標(biāo)準(zhǔn)的BIT之后，對(duì)于中國(guó)服務(wù)業(yè)吸引美資和其他國(guó)家投資都有幫助。

“談判對(duì)中國(guó)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展有推動(dòng)作用。推動(dòng)中國(guó)嘗試準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單，這是中國(guó)四大自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)的主要內(nèi)容之一。”盧進(jìn)勇說(shuō)。

“另外，中美BIT談判可以推動(dòng)中國(guó)對(duì)外投資管理改革，同時(shí)對(duì)中國(guó)商事登記制度、審批管理制度以及政府管理體制改革均有推動(dòng)作用。中國(guó)目前已與其他國(guó)家簽訂了130多個(gè)BIT，中美BIT談判對(duì)這些BIT未來(lái)的修訂也有重要的示范引導(dǎo)作用?！北R進(jìn)勇說(shuō)。

2015年9月23日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在美國(guó)西雅圖參觀波音公司商用飛機(jī)制造廠。圖為習(xí)近平出席波音公司舉辦的歡迎儀式

一方需要資本，一方需要“走出去”

中美BIT談判早在上世紀(jì)80年代便已開(kāi)始。但隨著80年代末期中美關(guān)系的變化，談判陷入停滯狀態(tài)。

2008年6月，中美兩國(guó)正式啟動(dòng)BIT談判。不過(guò)，由于美國(guó)對(duì)2004年BIT范本的修訂，談判一度擱置。2012年，美國(guó)BIT范本公布后，在第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，談判得以重啟。

紐約州立大學(xué)紐普茲分校經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授薩拉（Sara Hsu）對(duì)《瞭望東方周刊》表示，在她看來(lái)，這期間中美BIT談判陷入停滯是因?yàn)閵W巴馬上任后，談判沒(méi)有被放在優(yōu)先地位。

“不過(guò)，金融危機(jī)之后，美國(guó)吸引外資量急劇下降，奧巴馬政府不得不開(kāi)始重視中美BIT談判。美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇需要投資，目前外匯儲(chǔ)備最為充裕的國(guó)家是中國(guó)，所以在投資協(xié)定上美國(guó)更希望中國(guó)資本到美國(guó)投資?！敝苁纼€說(shuō)。

據(jù)美國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2008年美國(guó)吸引外資3063.7億美元，2012年降至1605.7億美元，2013年為1875.3億美元。2000年美國(guó)占據(jù)全球外國(guó)直接投資的37%，到2012年，這個(gè)數(shù)字縮水為17%，美國(guó)在吸引全球資本方面落后于其他國(guó)家。

不過(guò)，在中國(guó)推動(dòng)企業(yè)“走出去”的大背景下，中國(guó)對(duì)談判同樣也有需求。

“中美BIT談判動(dòng)因中最重要的一個(gè)就是為中國(guó)企業(yè)‘走出去營(yíng)造一個(gè)良好的國(guó)際投資環(huán)境，尤其是提供強(qiáng)有力的國(guó)際法律保障。法律保障是良好投資環(huán)境的一個(gè)重要因素。”盧進(jìn)勇說(shuō)。

實(shí)質(zhì)性談判突破僵局

2013年6月7日， 習(xí)近平同奧巴馬在美國(guó)加利福尼亞州安納伯格莊園舉行會(huì)晤。同月，第九輪中美投資協(xié)定談判在中國(guó)山東青島舉行。

至2013年7月第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話，雖然中美BIT談判已進(jìn)行了九輪技術(shù)性磋商，卻進(jìn)展甚微。

在第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，中美雙方同意以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)開(kāi)展中美BIT實(shí)質(zhì)性談判，由此打破僵局。

所謂“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”，是指對(duì)外資減少甚至取消準(zhǔn)入門檻，在“準(zhǔn)入”之前便享受與本國(guó)資本同等的國(guó)民待遇。這意味著，對(duì)外企在本國(guó)投資的障礙將大大減少。例如，過(guò)往美國(guó)基于意識(shí)形態(tài)原因?qū)χ袊?guó)企業(yè)赴美投資所進(jìn)行的審查將難以繼續(xù)推行。

作為一種國(guó)際通行的外商投資管理辦法，“負(fù)面清單”被引入投資協(xié)定中，可視作對(duì)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”條款的有益補(bǔ)充，即對(duì)外資不能進(jìn)入或只能部分進(jìn)入的部分以清單方式列明。

盧進(jìn)勇說(shuō)，2013年，習(xí)近平與奧巴馬的會(huì)晤對(duì)談判起到了推動(dòng)作用。以“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單”為基礎(chǔ)談判，顯示了中國(guó)進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放、營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境的決心。此后，談判進(jìn)入第二階段。

2014年1月14日，在上海舉行的第十一輪中美BIT談判中，雙方正式開(kāi)始文本談判。

2014年7月10日，在第六輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，中美BIT談判達(dá)成“時(shí)間表”，同意爭(zhēng)取2014年就文本的核心問(wèn)題和主要條款達(dá)成一致，承諾2015年早期啟動(dòng)負(fù)面清單談判。

2014年11月，APEC會(huì)議期間，中美雙方領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤確認(rèn)將談判列入2015年的工作重點(diǎn)。

2015年3月7日，中國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)高虎城表示，按照兩國(guó)元首達(dá)成的共識(shí)，經(jīng)過(guò)九輪的實(shí)質(zhì)性談判，中美之間已經(jīng)基本就協(xié)定文本的核心問(wèn)題和主要條款達(dá)成了一致。接下來(lái)，將在2015年早期按照兩國(guó)元首商定的共識(shí)交換負(fù)面清單。

負(fù)面清單博弈

2015年6月8日至12日，第十九輪中美投資協(xié)定談判在北京舉行。本輪談判中，雙方首次交換了負(fù)面清單出價(jià)，并正式開(kāi)啟負(fù)面清單談判，標(biāo)志著談判進(jìn)入到新階段。

“現(xiàn)在爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是負(fù)面清單的長(zhǎng)短，美國(guó)認(rèn)為中方的清單過(guò)長(zhǎng)，太多限制。另外，雖然美國(guó)的負(fù)面清單很短，但代表的是美國(guó)中央政府，美國(guó)的各個(gè)州政府有立法權(quán)，有些州政府和中央政府不一樣。中方希望美國(guó)現(xiàn)在的負(fù)面清單能涵蓋它所有的州，但美方認(rèn)為他們只是代表聯(lián)邦政府?！北R進(jìn)勇說(shuō)。

中美BIT談判負(fù)面清單一旦達(dá)成，便具有國(guó)際法效力，不能隨時(shí)調(diào)整，因此雙方就達(dá)成負(fù)面清單分外慎重。

周世儉說(shuō)：“雙方投資都想揚(yáng)長(zhǎng)避短?，F(xiàn)階段美國(guó)對(duì)中國(guó)投資重心在于金融。因?yàn)槊绹?guó)制造業(yè)方面不如中國(guó)，所以希望中國(guó)能夠放開(kāi)金融市場(chǎng)。美國(guó)金融業(yè)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)，如果說(shuō)中國(guó)的金融業(yè)發(fā)展水平還是小學(xué)生的話，那美國(guó)則是大學(xué)生。但是中國(guó)并不希望這樣?！?/p>

“例如，按照中國(guó)的法規(guī)，目前外資單獨(dú)控股中國(guó)銀行不能超過(guò)20%，聯(lián)合控股中國(guó)銀行不能超過(guò)25%。美國(guó)曾要求將這一比例提升到45%，但遭到中國(guó)拒絕。”

麥·令珊（Liza Mark）說(shuō)：“根據(jù)我們代理中國(guó)公司赴美國(guó)投資的情況顯示，很多中國(guó)公司對(duì)于美國(guó)的高科技領(lǐng)域興趣濃厚且涵蓋很廣，從早先的電子設(shè)備、機(jī)械、汽車零部件等領(lǐng)域到時(shí)下流行的新能源、航空、生物技術(shù)等領(lǐng)域。但很遺憾，根據(jù)美國(guó)目前的法律規(guī)定，一些高科技領(lǐng)域?qū)τ谥袊?guó)公司的進(jìn)入還是有限制，如2011年華為公司收購(gòu)服務(wù)器提供商三葉公司（3Leaf）即是一例。如果美國(guó)也能夠在負(fù)面清單里開(kāi)放一些不涉及美國(guó)國(guó)家安全的高科技行業(yè)，相信對(duì)于BIT的最終達(dá)成無(wú)疑有巨大的推動(dòng)作用?！?/p>

“我認(rèn)為這可能需要更長(zhǎng)一些時(shí)間來(lái)解決，因?yàn)橹袊?guó)和美國(guó)都有一些行業(yè)是希望被保護(hù)的?！盨ara Hsu說(shuō)。

周世儉說(shuō)，談判有“用時(shí)間來(lái)?yè)Q空間”的可能，類似中韓自貿(mào)協(xié)定的談判方法，即用時(shí)間來(lái)承諾開(kāi)放進(jìn)入，但分為各個(gè)階段，循序漸進(jìn)，負(fù)面清單的開(kāi)放也可以循序漸進(jìn)，某些行業(yè)開(kāi)放分幾年、分階段的方式。

（特約撰稿徐晴晴、張傳瑋對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）