以治理理論為依托 探討農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障問題

黃昕　鄧茜

摘要：計劃生育實施以來，我國農(nóng)村“失獨老人”數(shù)量快速增長，其養(yǎng)老保障問題已引起國家及社會各界的密切關(guān)注。目前，農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老存在保障資金不足、權(quán)益受損、老而無依等問題。本文將治理理論的核心要義運用于農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障研究，認(rèn)為有效解決農(nóng)村“失獨老人”的養(yǎng)老保障問題需要同時發(fā)揮政府、市場、社會多方面的力量：強化政府的主導(dǎo)作用、建立社會的調(diào)節(jié)機制、發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用、重視家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用。

關(guān)鍵詞：治理理論；農(nóng)村；失獨老人；養(yǎng)老保障；多元主體

中圖分類號： D922.182.3 文獻標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.19.078

自20世紀(jì)70年代以來，我國就開始實行計劃生育政策，部分父母因各種原因失去獨生子女，如今已經(jīng)進入老齡階段，成為了“失獨老人”。其中，農(nóng)村“失獨老人”數(shù)量快速增長，其養(yǎng)老保障問題已引起國家及社會各界的密切關(guān)注。著名人口學(xué)家穆光宗教授指出，“考慮到1991 年以前我國農(nóng)村極少有獨生子女和2000 年以后每年出生人口的下降，那么現(xiàn)在我國農(nóng)村地區(qū)這類失獨家庭應(yīng)該在 120 萬以上?！盵1]農(nóng)村“失獨老人”作為“六無”（生活無依，求助無門，維權(quán)無據(jù)，病無所醫(yī)，老無所養(yǎng)，死無人送）[2]的弱勢群體，理應(yīng)受到社會各界的同情和關(guān)注，那么，如何有效解決農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障問題，提高其生活質(zhì)量、豐富其老年生活呢？筆者認(rèn)為，從治理理論出發(fā)，實現(xiàn)政府、社會、市場、家庭等多元主體協(xié)調(diào)一致、聯(lián)合行動，共同為解決農(nóng)村“失獨老人”的養(yǎng)老保障問題承擔(dān)責(zé)任、發(fā)揮作用，是解決這一問題的有效途徑。

1治理理論的基本要義

治理理論作為20世紀(jì)90 年代新興的一種政治分析框架，起始于歐美國家，在當(dāng)時被認(rèn)為是替代傳統(tǒng)政府統(tǒng)治理論的新銳思想。治理理論最早出現(xiàn)是在1989 年世界銀行發(fā)表的報告——《南撒哈拉非洲：從危機走向可持續(xù)增長》，報告提出治理理論是解釋南撒哈拉非洲經(jīng)濟成功的核心觀念。隨后，治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）于1995年在《沒有政府統(tǒng)治的治理》一書中將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。[3]到了21世紀(jì)初，治理危機的出現(xiàn)使世界各國認(rèn)識到治理也不是萬能的，政府與市場存在資源配置中存在失效的作用，治理也同樣存在失效的可能。如何克服這種情況的出現(xiàn)，許多學(xué)者提出了“善治”理論。

治理理論作為公共管理領(lǐng)域的前沿理論，與其他公共管理理論相比，它具有以下幾大特征：

第一，治理主體的多元化，即公共事務(wù)不單單是由政府治理，更不同于統(tǒng)治，主體是由多個共同參與公共治理，包括政府、市場、非營利組織、公民等共同承擔(dān)社會責(zé)任；第二，主體責(zé)任的界限模糊，即治理主體的責(zé)任沒有明確劃分，主體責(zé)任相互交錯，相互制衡，相互依賴，政府、市場、公眾是共同作用于治理目標(biāo)的；第三，主體間形成自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系，即參加的治理主體之間的作用是形成一定的網(wǎng)絡(luò)，使其承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化；第四，政府在公共管理領(lǐng)域權(quán)威的削弱，相對于統(tǒng)治而言，政府不再是公共治理的唯一參與者和權(quán)威者，而是與市場、社會等其他主體共同履行社會管理的義務(wù)和責(zé)任。

2農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障存在的主要問題

由于我國農(nóng)村養(yǎng)老保障“底子薄、能力差”，政府的支持、社會的參與、市場的幫扶都不及城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度那樣完善，并且在農(nóng)村老人中，“失獨老人”作為“六無”人員同時面對經(jīng)濟與精神的雙重打擊，其養(yǎng)老保障所要解決的問題尤為突出。

2.1農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障資金不足

對于農(nóng)村“失獨老人”來說，依靠自身勞作獲取的收入相當(dāng)有限，且大部分農(nóng)村“失獨老人”沒有退休金或只有少量的養(yǎng)老金，養(yǎng)老保障資金的缺乏使他們?nèi)鄙倭损B(yǎng)老最起碼的保障。另外，從政府財政支持來看，雖然2012年4 月國務(wù)院公布的《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出“鼓勵有條件的地區(qū)在養(yǎng)老保險基礎(chǔ)上，進一步加強養(yǎng)老保障工作，積極探索為獨生子女父母、無子女和失能老人提供必要的養(yǎng)老服務(wù)補貼和老年護理補貼?！盵4]但根據(jù)我國部分省市對農(nóng)村“失獨老人”進行額外的補貼來看，各省份對農(nóng)村“失獨老人”每月補貼參差不及，“碎片化”、“斷裂化”現(xiàn)象嚴(yán)重。2014年，衛(wèi)計委等部委把農(nóng)村獨生子女死亡家庭扶助金提至170元[5]，但這微弱的補助金額與老人生活、醫(yī)療等方面的開支來比較，就只是杯水車薪。

2.2農(nóng)村“失獨老人”老無所依的問題突出

據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村“失獨老人”中有60%以上的老人患有不同程度的抑郁癥，有的甚至出現(xiàn)自殺傾向。孤獨寂寞，悲痛交加，心理寄托的缺失使他們無法積極面對生活。農(nóng)村“失獨老人”沒有子女的照料，配偶顯然為第一照料者，但老人年老力衰，許多體力上的農(nóng)活已很難完成，沒有配偶的老人生活更是孤苦凄涼。農(nóng)村“失獨老人”的健康也不容樂觀，患病率逐年上升。而對于農(nóng)村“失獨老人”患病的醫(yī)療陪護問題，有關(guān)調(diào)查顯示，配偶照料的為54.8%，醫(yī)院看護占24.3%，失獨老人自己照顧自己的為18.1%，得到親戚和鄰居照料的比例僅為2.3%和0.5%?？梢姡r(nóng)村“失獨老人”一旦患病，缺乏陪護的問題也相當(dāng)窘迫。

2.3農(nóng)村“失獨老人”權(quán)益缺乏制度性的保障

失獨群體的養(yǎng)老保障權(quán)益一直處于受損狀態(tài)，早在2001年12月29日實施的《中華人民共和國人口與計劃生育法》明確提出地方人民政府應(yīng)當(dāng)給獨生子女傷殘、死亡的家庭給予必要的幫助，但對于“必要的幫助”各地方政府沒有明確的部門負(fù)責(zé)此事，包括如何實施、幫助哪些內(nèi)容等細(xì)節(jié)問題都沒有明確指示，可操作性大打折扣。而且地方政府存在責(zé)任泛化、相互推諉的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村“失獨老人”在養(yǎng)老權(quán)益受損時“求助無門、維權(quán)無據(jù)”，在近年更是出現(xiàn)多起農(nóng)村“失獨老人”在相關(guān)部門聯(lián)名上訪事件，力爭自身利益和制度上的保障。

3治理理論對農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障問題適用性分析

從治理理論核心思想來看，養(yǎng)老保障問題絕非僅僅依靠政府一方之力就能解決好，而是需要政府、社會、市場、家庭等多元主體共同發(fā)揮作用才能得到有效解決。因此，該理論對于農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障問題的解決具有較大適用性。

3.1治理理論強調(diào)政府責(zé)任，有利于農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障的公平性

治理理論中提到，政府責(zé)任不等同于“統(tǒng)治”，但政府責(zé)任也是治理理論所強調(diào)的。農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障具有非營利性、普遍性、強制性等公共產(chǎn)品的特點，而公共產(chǎn)品在很大程度上市場是不愿意主動提供的。要保證農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障的公平性，政府必須履行四大職能。一是立法支持為前提。長期以來，我國農(nóng)村立法工作相對落后，對于農(nóng)村“失獨老人”這一特殊養(yǎng)老群體，更是缺少相關(guān)法律法規(guī)，加強立法工作尤為重要；二是政策支持是基礎(chǔ)。2020年計劃新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國覆蓋，政府應(yīng)做好全面規(guī)劃；三是財政支持是根本。財政職能是政府在農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障制度運行中的“第一”職能，如何加大對農(nóng)村“失獨老人”財政支持是政府應(yīng)該重點加以關(guān)注的問題；四是監(jiān)督管理是保障。無論是法律的規(guī)范，政策的制定與執(zhí)行，財政的支持與運營都必須有嚴(yán)格的監(jiān)督管理體系來作為保證，確保各項工作清廉、規(guī)范、可控。

3.2治理理論重視社會力量，有利于農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障基金的籌集和社會養(yǎng)老的構(gòu)建

相對于其他的公共管理理論，治理理論最大的特征就是治理主體的多元化，即公共事務(wù)不單單是由政府治理，也依靠存在于社會中的資本力量。一方面，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的核心和物質(zhì)基礎(chǔ)就是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金，但政府一手包辦的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金在財政上自然存在不可避免的缺陷：一是籌資渠道狹隘，財政支持力度?。欢寝r(nóng)村社?；鹨?guī)模小，收益性較低。銀行利率下調(diào)，通貨膨脹影響又較大，農(nóng)村社保基金增值更難以保證，甚至出現(xiàn)資金縮水的情況；另一方面，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老起步晚，效用低，需要社會力量的大力參與。

3.3治理理論強調(diào)發(fā)揮市場力量，有利于提高農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障制度的運行效能

按照治理理論的核心觀點，農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障問題的解決應(yīng)該是以政府、市場、社會力量之間的三元權(quán)力為突破口，使其博弈和合作關(guān)系運用到實際治理當(dāng)中，最好的模式就是以政府和市場的有效運作作為社會管理的基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟的大背景下，注重資源的有效配置，注重市場效率性，引入市場機制是有效提高農(nóng)民收入，緩解農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老問題的重要舉措。養(yǎng)老保障制度的建設(shè)從1993年黨的十四屆三中全會中就提出堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，但我國農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障制度效率低的表現(xiàn)還尤為突出：法制的不健全、養(yǎng)老基金管理漏洞較多、市場機制引入不完全，因此也未形成多支柱的養(yǎng)老保障系統(tǒng)。我國由于各方面的壓力，農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障問題進展緩慢，但向多支柱的社會保障體系發(fā)展是必然之路。

4治理視角下的農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障對策

面對農(nóng)村“失獨老人”這一特殊群體，應(yīng)該以治理理論為指導(dǎo)，把握理論精髓，綜合運用政府、市場、社會、家庭等多元主體參與的作用，全面有效地實現(xiàn)“善治”，促進農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障體系的建立。

4.1強化政府的主導(dǎo)作用

在治理體系中，政府仍然起著核心主導(dǎo)作用，在解決農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障問題過程中，政府也同樣發(fā)揮著最重要、最根本的作用。一是黨的“四個全面”中強調(diào)全面依法治國，政府應(yīng)運用其強制權(quán)力為養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供相應(yīng)的政策環(huán)境，推進農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障法制化建設(shè)；二是應(yīng)大力開展關(guān)懷農(nóng)村“失獨老人”、黨員帶頭的下基層調(diào)研活動，探索推行“組團式服務(wù)”，進村入戶解民憂，深入調(diào)研治理體制問題，廣泛開展黨員承諾、黨員志愿服務(wù)等活動，給農(nóng)村“失獨老人”帶去關(guān)愛與希望；三是農(nóng)村“失獨老人”補助普遍偏低，政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展動態(tài)、通貨膨脹等因素，制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的資金支持政策，將養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)用在需求急切和需求量大的一些基礎(chǔ)的服務(wù)和設(shè)置的建設(shè)上。例如，北京2012年實施的“暖心計劃”，為每位失獨父母每年出資2800元，購買涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、人壽等險種在內(nèi)的綜合保險。

4.2健全社會的參與機制

由于農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障問題的特殊性和嚴(yán)重性，理應(yīng)受到社會各界的關(guān)注，一方面，養(yǎng)老基金的籌集在依靠政府財力的基礎(chǔ)上，可以注重社會資本力量。利用社會媒體與明星效應(yīng)，發(fā)揮社會公益力量的作用，發(fā)展社會慈善事業(yè)，成立農(nóng)村“失獨老人”公益基金。另一方面，在構(gòu)建社會服務(wù)平臺時，應(yīng)加強社區(qū)服務(wù)建設(shè)，推進社會力量參與農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)；培育發(fā)展群眾自治組織，成立失獨者互助協(xié)會，將農(nóng)村“失獨老人”聚集在一起，通過互助的方式共同養(yǎng)老；建立適合當(dāng)?shù)厍闆r的老年活動機構(gòu)，開展“抱團取暖”、“互助會”等活動。

此外，要健全社會力量的參與機制，促進農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障體系健康發(fā)展，必須建立一個多元化、由內(nèi)向外的監(jiān)督體系，鼓勵社會成員以信訪舉報、輿論監(jiān)督或網(wǎng)上監(jiān)督等形式來履行公民權(quán)利，對農(nóng)村服務(wù)項目建設(shè)、農(nóng)村“失獨老人”補助政策和資金監(jiān)管、養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)項目定價和服務(wù)質(zhì)量等方面進行重點監(jiān)督，以此督促農(nóng)村養(yǎng)老保障體系健康發(fā)展。

4.3發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用

要達到治理的最好模式，離不開市場的有效調(diào)節(jié)。獨生子女的失去本身就是一種無法預(yù)知的風(fēng)險，為抵御和降低這一養(yǎng)老風(fēng)險帶來的傷害，政府應(yīng)加大與市場商業(yè)保險的合作，以社會保險方式給農(nóng)村老人直接轉(zhuǎn)移支付的做法，優(yōu)化養(yǎng)老資源配置。對于公共產(chǎn)品的供給，政府出資承包給市場，通過公開招標(biāo)方式建立由民間資本興建的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作站，將政府投資新建的服務(wù)機構(gòu)改為市場化運作模式，通過管理合同、租賃等多種形式轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營模式。根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場的需求，政府為市場制定免稅補助、經(jīng)營特許權(quán)等政策，建立專門的農(nóng)村失獨者老年公寓，為農(nóng)村“失獨老人”提供針對性服務(wù)，比如降低農(nóng)村“失獨老人”入住老年公寓的門檻及增設(shè)心理疏導(dǎo)、喪葬等服務(wù)項目。

4.4重視家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用

治理理論主張以最低的社會治理成本達到最高的治理效果，鼓勵民眾“自治”以降低政府的治理成本。在農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老保障問題上，家庭也必須承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任，發(fā)揮家庭在自我養(yǎng)老中的支持作用。對于農(nóng)村“失獨老人”來說，老人的最終歸宿還是家庭，不管來自政府、市場還是社會的幫助，大部分老人更加期望的還是來自家庭的溫暖。因此，有關(guān)部門應(yīng)積極關(guān)注和了解他們的家庭成員情況，做好教育和引導(dǎo)工作，充分發(fā)揮家庭其他成員及親屬在農(nóng)村“失獨老人”養(yǎng)老中的作用：一是可以從經(jīng)濟上接濟“失獨老人”，減輕其經(jīng)濟負(fù)擔(dān)；二是可以在生活上照料“失獨老人”，由于與其存在血緣關(guān)系，相互比較了解和熟悉，照料起來更方便；三是可以從情感上關(guān)懷“失獨老人”，通過與其開展溝通、交流，使其感受親情的溫暖，得到心理上的尊重、慰藉與滿足，從而對生活充滿希望和信心；四是可以幫助“失獨老人”處理一些涉及養(yǎng)老的事務(wù)，例如，代為老人處理家庭事務(wù)，代為老人保管家庭財產(chǎn)，代為老人領(lǐng)取政府發(fā)放的一些慰問物資，代表老人處理鄰里糾紛等。

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作者簡介：黃昕，吉首大學(xué)馬克思主義學(xué)院，教授，研究方向：民族文化；鄧茜，南華大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，在讀碩士研究生，研究方向：養(yǎng)老保障。