我國縮小城鄉(xiāng)收入差距的對策分析

區(qū)俏婷

【摘要】目前，我國已進(jìn)入經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟增長質(zhì)量越來越受到重視?！靶驴藦娭笖?shù)”認(rèn)為，居民收入是評價一個國家經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的重要指標(biāo)。而描述居民收入增長結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)收入差距，無疑成為衡量我國經(jīng)濟增長質(zhì)量的關(guān)鍵細(xì)分指標(biāo)。然而，近30年來，我國城糾鄉(xiāng)收入差距急劇擴大，構(gòu)成了我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級、提高經(jīng)濟增長質(zhì)量的重大挑戰(zhàn)，如何盡快地縮小城鄉(xiāng)收入差距將成為我國不得不面對的重大課題。本文提出，包括戶籍制度、土地制度、社會保障體系在內(nèi)的經(jīng)濟體制改革的滯后所造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是拉大城鄉(xiāng)收入差距的主要原因。我國有必要借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟體改革的相關(guān)經(jīng)驗，加快經(jīng)濟體制改革，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為縮小城鄉(xiāng)收入差距、提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量;城鄉(xiāng)收入差距;經(jīng)濟體制改革

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國居民收入也隨之大幅上升。然而，從相對值來看，我國居民收入增速并沒有跑贏GDP增速，使得國進(jìn)民退問題廣受詬病。從結(jié)構(gòu)上看，城市居民收入增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于農(nóng)村居民收入增長，使得城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大。

日前，我國已進(jìn)入經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟增長質(zhì)量越來越受到中央的重視。李克強總理把失業(yè)率、居民收入以及環(huán)境指數(shù)看成評價一個國家經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的指標(biāo)，并被稱為“新克強指數(shù)”。而衡量居民收入增長質(zhì)量的城鄉(xiāng)收入差距無疑成為其中重要的細(xì)分指標(biāo)。因此，要想使我國成功地實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，厘清城鄉(xiāng)收入差距擴大的主要原因，并捉…相應(yīng)對策，是今后亟待解決的課題。

本文結(jié)構(gòu)如下：第一部分對我國改革開放30多年來，城鄉(xiāng)收入差距的變化趨勢及主要原因進(jìn)行分析。第二部分總結(jié)發(fā)達(dá)經(jīng)濟體在克服城鄉(xiāng)收入差距急劇擴大的經(jīng)驗。最后一部分在借鑒了相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上并結(jié)合我國實際情況，提出本文的政策建議。

一、我國城鄉(xiāng)收入差距現(xiàn)狀及原因分析

1.現(xiàn)狀分析

從圖1可見，我國城鄉(xiāng)收入差距在不同的階段顯示不同的變化趨勢，但從總體上看，呈現(xiàn)急劇擴大、差距水平過高的特征。根據(jù)不同的變化趨勢，可分為以下三個階段：

（1）第一階段（1978-1983年）：城鄉(xiāng)收入差距有著較明顯的縮小，城鄉(xiāng)收入比（1） 從1978年的2.57縮小至1983年的1.82。

（2）第二階段（1984-2009年）：該階段城鄉(xiāng)收入差距迅速、持續(xù)惡化時期，城鄉(xiāng)收入比從1. 84急劇擴大到3.33，而這段時期國家采取了城市傾向的發(fā)展戰(zhàn)略，促使我國城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)，而相關(guān)的農(nóng)村經(jīng)濟改革卻相對停滯的階段，從而造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的不斷固化。

（3）第三階段（2010-至今）：城鄉(xiāng)收入差距有一定程度的緩和，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入比從2010年的3.23降至2014年的2.75，尤其在2013-2014年，降幅尤為明顯。這反映了十八屆三中全會后，通過一系列的經(jīng)濟體制改革，如戶籍制度改革、農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村社會保障體系改革以及一系列的“三農(nóng)”定向信貸支持等，在盤活農(nóng)村生產(chǎn)要素、加大農(nóng)村保障等方面已開始取得較顯著效果。但總體來看，城鄉(xiāng)收入差距問題依然嚴(yán)峻，后期仍需要加大改革力度。

2.深層次原因分析 實際上，我國的城鄉(xiāng)收入差距的急劇擴大恰恰伴隨著的是城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展。本文認(rèn)為，城鄉(xiāng)收入差距的急劇擴大與我國“農(nóng)村反哺城市”的城市發(fā)展戰(zhàn)略以及農(nóng)村經(jīng)濟改革的滯后有莫大關(guān)系。

1985年，我國拉開了城市改革的序幕，為了在有限的資源約束下能有效地支持城市經(jīng)濟發(fā)展，一方面，利用“剪刀差”壓低農(nóng)產(chǎn)品價格，導(dǎo)致農(nóng)村持續(xù)補貼城市;另一方面，大量的公共資源被投入到城市經(jīng)濟建設(shè)中，而中國廣大農(nóng)村地區(qū)里一系列貧困現(xiàn)象卻因為資金缺乏而改變緩慢。

此外，從1988年起，我國對農(nóng)村經(jīng)濟的改革步伐明顯放慢。期間雖斷斷續(xù)續(xù)地對農(nóng)村經(jīng)濟進(jìn)行過改革，然而大都是對原有框架的修補，對于長期阻礙我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的農(nóng)村生產(chǎn)要素配置非市場化、城鄉(xiāng)二元體制等重大制度安排卻未有實質(zhì)性突破，致使城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步被拉大。而這成為了近十幾年來制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展從而拉大城鄉(xiāng)居民收入差距的重要原因。以下進(jìn)行簡要論述：

（1）戶籍制度

改革開放以來，大量的農(nóng)村剩余勞動力涌人城市，為我國的經(jīng)濟，尤其是城市經(jīng)濟注入了巨大的活力，使其發(fā)生了翻天覆地的變化。一方面，戶籍的“不隨人走”扭曲了勞動力市場，使得農(nóng)村剩余勞動力不能充分釋放，降低了農(nóng)民的收入;另一方面，戶籍的上述特征以及其與社會保障、公共服務(wù)高度掛鉤的特性，大幅增加了農(nóng)民工的生活成本。對于農(nóng)民工來說，戶籍制度已成了不可逾越的高門檻，并構(gòu)成了拉大我國城鄉(xiāng)收入差距的重要原因。

（2）土地制度

日前，我國城市的土地資源基本上能按照市場原則進(jìn)行配置，使得城鎮(zhèn)居民能切實分享到土地升值所帶來的巨大收益。然而，在農(nóng)村，土地被分為農(nóng)用地、經(jīng)營性建設(shè)用地以及宅基地，且對于不同用途的二土地的權(quán)利劃分、配置等方面，人為設(shè)置了諸多限制。因此形成了以下問題：一是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場難成規(guī)模，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率及農(nóng)民收入難以提高;二是農(nóng)民基本上僅能獲得土地的農(nóng)業(yè)收益，對于變更用途后所產(chǎn)生的豐厚級差地租則大部分流人了地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商及城鎮(zhèn)居民的手中;三是建設(shè)用地在大部分地區(qū)的農(nóng)村不允許集體人市，剝奪了農(nóng)民獲得土地升值收益的權(quán)利。城鄉(xiāng)土地的“同地不同權(quán)”致使農(nóng)村居民并不能如城鎮(zhèn)居民那樣真正分享到城鎮(zhèn)化所帶來的豐碩成果，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的收入差距迅速拉大。

（3）社會保障制度

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的快速提高，我國城鎮(zhèn)社會保障體系取得了重大進(jìn)步，覆蓋面、服務(wù)范圍、保障服務(wù)水平逐步提高。然而由于社會保障制度一直沿用的是城鄉(xiāng)分割管制的路徑進(jìn)行發(fā)展，使得農(nóng)村居民的社會保障水平、覆蓋范圍及項日設(shè)置數(shù)日均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民所享有的。在我國農(nóng)村居民收入水平大大低于城鎮(zhèn)居民的背景下，作為理應(yīng)在一定程度上調(diào)節(jié)國民財富分配的社會保障制度，不僅沒有體現(xiàn)公平原則，反而是加劇了不公平現(xiàn)象的惡化，迅速拉大了城鄉(xiāng)收入差距。endprint

（4）要素比價嚴(yán)重扭曲導(dǎo)致勞動者報酬偏低

長期以來，我國的要素比價嚴(yán)重扭曲導(dǎo)致了勞動者報酬偏低。由于農(nóng)村剩余勞動力涌人城市后一般從事非熟練勞動密集型工作，因此，農(nóng)民工的勞動者報酬被壓低的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。（2）這導(dǎo)致了農(nóng)村居民人均收入偏低，構(gòu)成了城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大的重要原因。（3）

二、國際經(jīng)驗借鑒

縱觀發(fā)達(dá)經(jīng)濟體，它們在經(jīng)濟高速發(fā)展過程中，也同樣出現(xiàn)過城鄉(xiāng)收入差距急劇擴大的情況，如，美國、日本、中國臺灣，而這種現(xiàn)象趕超型經(jīng)濟體尤為明顯。圖2顯示，日本的城鄉(xiāng)收入比曾在1959年攀升至1.67，即農(nóng)村居民人均收入僅為城鎮(zhèn)居民人均收入的3/5。同樣的，中國臺灣在1970年其城鄉(xiāng)收入比也曾高達(dá)1.5。但在采取了一系列的改革措施后，城鄉(xiāng)收入差距均大幅降低，并在近年來一直穩(wěn)定在接近1的水平。

限于篇幅問題，本文僅以日本、中國臺灣這兩個典型的趕超型經(jīng)濟體為例，著重分析它們在縮小城鄉(xiāng)收入差距過程中所采取的一系列的改革措施，試圖給我國現(xiàn)階段的改革帶來啟示意義。C EIC數(shù)據(jù)庫、日本統(tǒng)計年鑒整理所得。

1.日本經(jīng)驗

（1）健全農(nóng)村土地制度、社會保障體系，為農(nóng)村與城市的公平發(fā)展掃除了制度障礙

首先，在土地制度方面，通過適時修改《農(nóng)地法》，為農(nóng)村土地市場化配置提供制度保障。如，放寬了農(nóng)地在農(nóng)戶之間的租賃與買賣，鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營進(jìn)程與轉(zhuǎn)型升級;允許農(nóng)地變更土地用途，使得農(nóng)民分享到城鎮(zhèn)化過程中帶來的土地升值收益外，并促進(jìn)城鎮(zhèn)先進(jìn)生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，帶動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

其次，在社會保障方面：對于基本保障項曰全民皆強制加入（4），并且農(nóng)民2/3以上的保險費用由政府補貼，使得城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)相差不大;通過法律形式明確了覆蓋全民的最低生活底線;鼓勵兼業(yè)農(nóng)民參與與其職業(yè)相關(guān)的城鎮(zhèn)社會保障項目，從而促使兼業(yè)農(nóng)民“離農(nóng)”;除基本保障項日外，逐步增加其它保障項日，并加大對農(nóng)村救助及社會福利體系建立的投入。（5）

再有，日本從法律上保障了公民自由遷移的權(quán)利，從而增加了農(nóng)民的兼業(yè)收入外，在農(nóng)村土地市場化配置及城鄉(xiāng)一體化社會保障逐步完善的情形下，還促進(jìn)了城市人才往農(nóng)村地區(qū)流動。

（2）在掃除了制度障礙的基礎(chǔ)上，通過一系列政策傾斜重振農(nóng)村經(jīng)濟

這主要表現(xiàn)為：大力發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)體系、減免農(nóng)業(yè)稅、為農(nóng)村提供技術(shù)支援及農(nóng)產(chǎn)品價格支持、發(fā)展農(nóng)村金融、允許農(nóng)業(yè)協(xié)會的建立以此進(jìn)一步保障農(nóng)民利益、鼓勵城市工商業(yè)及科研院校進(jìn)駐農(nóng)村等等。通過一系列的扶持政策，大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，并最終縮小了城鄉(xiāng)收入差距。

2.中國臺灣的經(jīng)驗

在促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面，中國臺灣也采取了類似的舉措。如：保障公民自由遷移權(quán)利、城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系的建立、降低農(nóng)業(yè)稅、保障農(nóng)產(chǎn)品價格、加大信貸支持、幫助農(nóng)民生產(chǎn)專業(yè)化、加大對農(nóng)業(yè)科研投入、大力發(fā)展農(nóng)村工商業(yè)等。

此外，在土地制度方面，為了提高農(nóng)村土地配置效率，中國臺灣相繼實行了第二、三次土地改革，其改革方向與日本的是一致的（6）（6）;然而與日本相比，中國臺灣的土地改革政策效果更優(yōu)，它不僅達(dá)到了加快土地市場化的日的，還通過嚴(yán)禁一切土地投機活動、切斷政府與土地利益集團的聯(lián)系，成功避免了像日本土地流轉(zhuǎn)過程中土地價格持續(xù)大幅上漲從而導(dǎo)致高通貨膨脹率的出現(xiàn)，切實增加了居民的財富收入，防止國民收入分配的惡化。因此，中國臺灣的土地改革也被聯(lián)合國稱為“公認(rèn)的典范”，也使它成為了提高農(nóng)民收入的最重要舉措。

由此可見，一體化的城鄉(xiāng)土地制度、社會保障制度以及人口自由流動的政策，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵因素。筆者認(rèn)為，如果缺乏這些制度安排，尤其是二土地制度的改革，農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是不可能的。單純依靠對農(nóng)村進(jìn)行減稅補貼、科技及金融支援、加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策，所起的成效將是微乎其微的。因為，上述政策均需要通過土地、人口這兩大載體來實現(xiàn)，若人為地阻礙生產(chǎn)要素的自由配置，導(dǎo)致內(nèi)生的資源配置低效率，依靠政策強加的技術(shù)、資金、人才最終也會離農(nóng)村而去。此外，農(nóng)村社會保障的完善標(biāo)志著農(nóng)村由傳統(tǒng)的家庭與土地保障轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代社會保障，是對越來越多的失地農(nóng)民、兼業(yè)農(nóng)民的制度保障，也是“城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村”的基本條件。

三、政策建議

對比國外的改革經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，中國所缺的恰恰是為城鄉(xiāng)提供公平發(fā)展機會的制度保障，制度的缺失導(dǎo)致了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，并構(gòu)成我國長期城鄉(xiāng)收入差距過大的主要原因。因此，要想縮小日益增大的城鄉(xiāng)收入差距，有必要借鑒上述經(jīng)濟體的經(jīng)驗，把戶籍制度、土地制度、社會保障體系改革作為今后縮小城鄉(xiāng)收入差距的關(guān)鍵。

1.戶籍制度改革

我國應(yīng)加快進(jìn)行戶籍制度改革，通過新的制度安排，恢復(fù)農(nóng)村勞動力參與勞動市場平等交換的權(quán)利，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)間要素流動的一體化。此外還應(yīng)逐漸使得戶籍與城鎮(zhèn)福利體系脫鉤。

本文認(rèn)為，中國現(xiàn)階段對戶籍制度的改革應(yīng)繼續(xù)保留兩類戶口，并逐漸放寬人口流動及戶口遷移的限制。因為戶籍制度改革是一項系統(tǒng)工程，受到其他眾多制度安排的影響與制約，宜循序漸進(jìn)，等時機成熟再取消兩種戶籍。因此，日前應(yīng)遵循十八屆三中全會中《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的改革思路，先逐步放開中小城市的戶口遷移限制，逐步把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并且在城鎮(zhèn)居住有一定年限的農(nóng)民工及其家屬一并轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。

然而，即使是采取循序漸進(jìn)的路徑，戶籍制度改革過程也將會面臨不少困難，其中最主要的是利益集團的阻擾及財政能力的不足。這就需要當(dāng)局者有足夠的智慧，設(shè)計合理的補償機制，讓受損的利益集團得到合理的補償，使得制度的變遷能夠平穩(wěn)過渡。其次，戶籍制度改革也需要財稅體制、地方政府投融資體制等制度改革的配套，以解決改革過程中出現(xiàn)的資金不足問題，避免戶籍制度改革陷入“孤島效應(yīng)”。endprint

2.農(nóng)村土地制度改革

對農(nóng)村土地制度改革總體方向應(yīng)為：增強市場在土地資源配置的作用，利用市場的力量提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，從而增加農(nóng)民的收入。

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供應(yīng)有的制度保障，如通過法律保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押、擔(dān)保的權(quán)利;探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新模式，如利用信托、人股合作社等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，由此降低農(nóng)民的流轉(zhuǎn)風(fēng)險。在建設(shè)用地方面，應(yīng)盡快打破城鄉(xiāng)土地“同地不同權(quán)”的格局，允許集體充分運用市場力量積極推進(jìn)建設(shè)用地人市。在宅基地方面，政府應(yīng)積極推進(jìn)試點農(nóng)村宅基地可抵押、轉(zhuǎn)讓，從而解決農(nóng)村“一戶多房”、“空心村”現(xiàn)象，增加土地供應(yīng)，盤活土地市場。

3.加快城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系建設(shè)

本文提到的城鄉(xiāng)一體化社會保障體系而非絕對的一體化，而是指：一方面消除由于制度不合理所造成的城鄉(xiāng)社會保障體系差異;另一方面應(yīng)積極發(fā)揮政府在社會保障體系體現(xiàn)公平原則的作用。而剩下兩者的差距部分應(yīng)該體現(xiàn)的就是城鄉(xiāng)效率的差異。因此，在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為：

一是要建立統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)社會保障體系的機構(gòu)，并做到統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)管。二是日前的城鄉(xiāng)社會保障體系改革并不是簡單的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是要“提低、壓高、并軌”（7），做到相對公平，逐步統(tǒng)一（8）。三是中央加大對農(nóng)村社會保障的投入。四是逐步完善農(nóng)村基本社會保障項日。除了要繼續(xù)完善農(nóng)村已有的合作醫(yī)療和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度外，還要逐步增加農(nóng)村其他的基本社會保障項目。此外，還應(yīng)加大對農(nóng)村救助及社會福利體系的建設(shè)。五是與戶籍制度改革、財稅體制改革相互配合、互相促進(jìn)。注釋：

（1）中國城鄉(xiāng)收入比=中國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入/中國農(nóng)村居民家庭人均純收入

（2）自從2008年全球金融危機后，該情況有所改善，這也從一方面解釋了2010年后城9收入差距有所縮小的原因。

（3）而由于農(nóng)民工一般不擁有城市戶籍，家屬也未搬遷至城市與其共同生活。因此按照現(xiàn)行中國統(tǒng)計局的統(tǒng)計口徑，農(nóng)民工的收入也就被納入農(nóng)民家庭的收入中、

（4）所謂的基本保障項目指的是醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險

（5）但值得注意的是，日本的社會保障體系是建立在“以城促農(nóng)”的基礎(chǔ)上，沒有城市帶動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村社會保障的發(fā)展也難有實質(zhì)性飛躍，因此農(nóng)村社會保障體系的完善與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是相輔相成的。

（6）即先后實施了加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及放寬土地用途變更的政策，以此促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率并優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（7）所謂“提低”是指明確農(nóng)村居民社會保障的基礎(chǔ)底線，并提高目前過低的農(nóng)村底線水平;所謂的“壓高”指的是防止通過財政包攬的社會保障金的過快增長且水平過高，如國家機關(guān)及事業(yè)單位人員的社會保障金。最后，所謂的“并軌”指的是逐步合并目前過度碎片化的社會保障序列列。

（8）值得一提的是在2014年2月7日，國務(wù)院常務(wù)會議決定提出，將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，這是合并碎片化的社會保障序列邁出的重要一步

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