對國有資本授權(quán)經(jīng)營的探索

韓曉會

國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營一直被認(rèn)為是破解圍資監(jiān)管難題的重要手段。黨的十八屆三中全會提出：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若十國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！笨墒?，對于授權(quán)模式、授權(quán)范圍，以及如何破解當(dāng)前行政體制的障礙，始終處于探索之中。日前，國務(wù)院圍資委正制定改組國有資本投資運(yùn)營公司的條件、標(biāo)準(zhǔn)，并率先在一部分中央企業(yè)開展試點(diǎn)，這也被看作國有資產(chǎn)體制又一次嘗試。

一、國有資本授權(quán)經(jīng)營的概念

1.國有資本和國有資產(chǎn)

要想清晰表述國有資本授權(quán)經(jīng)營的概念，首先應(yīng)弄清國有資本和國有資產(chǎn)的區(qū)別。從概念上層面看，“國有資產(chǎn)”即國有財產(chǎn)，指屬于國家所有的各種財產(chǎn)、物資、債權(quán)和其他權(quán)益，是國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的屬于國有所有的權(quán)益。而“國有資本”是隨著國企改革的推進(jìn)，特別是企業(yè)改制為股份制后，國有資產(chǎn)以出資人股的方式投入企業(yè)，體現(xiàn)為一定份額的國有股權(quán)，這種形態(tài)的權(quán)益被稱為“國有資本”。國有資本管理從事的是資本運(yùn)營，側(cè)重于管股權(quán);國有資產(chǎn)管理則從事的是業(yè)務(wù)經(jīng)營，側(cè)重于管企業(yè)。從管理方式看，國有資本的管理，更多依賴的是經(jīng)濟(jì)于段，通過資產(chǎn)重組、企業(yè)購并、債務(wù)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、參股控股等方法，調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素，使其配置不斷優(yōu)化，從而保持國有資本的保值增值，其經(jīng)濟(jì)管理色彩較重。而國有資產(chǎn)的管理，則更多依賴的是行政手段，通過法規(guī)法令、暫行條例、試行辦法，規(guī)范圍有資產(chǎn)使用單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動，其行政管理色彩較濃。由于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的捕述并不規(guī)范，因此我們對授權(quán)經(jīng)營的討論，一般指國有資本。

2.國有資本授權(quán)經(jīng)營

授權(quán)經(jīng)營是現(xiàn)代企業(yè)制度中一個重要特征。股東出資，未必直接參與企業(yè)運(yùn)營，而是授權(quán)給董事會，股東和董事會就是典型的授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系。國有資本授權(quán)經(jīng)營，是國家通過若十級規(guī)范化的授權(quán)，實(shí)現(xiàn)對全民所有的國有資本的科學(xué)化管理。之前，國有資本授權(quán)經(jīng)營主要有兩級制和三級制兩種模式。兩級制授權(quán)方式，指各級政府圍資委等履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，按照“管人管事管資產(chǎn)”的方式直接管理國有企業(yè)，兩者間沒有中間層。三級制下，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)間設(shè)立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司代表國有資本出資人對子公司行使股東享有的權(quán)利。

二、當(dāng)前國有資本授權(quán)經(jīng)營存在的問題

以上兩種模式，在理論上還是實(shí)踐中，都有較大問題，國有資本經(jīng)營效率低下的難題都難以解決。兩級制模式下，出資人代表按一定方式直接管理國有企業(yè)，沒有中間層，極易導(dǎo)致政府行政權(quán)十預(yù)企業(yè)經(jīng)營權(quán)，政企不分。為防止政府的行政性外部十?dāng)_，在兩級體制中也強(qiáng)調(diào)對企業(yè)放權(quán)，而且對企業(yè)經(jīng)營自主化改革的深化也是兩級模式發(fā)展的主線。盡管如此，兩級制從本質(zhì)上說仍然注重國家對企業(yè)的直接控制。

三級制模式下，亦即日前設(shè)計的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)（主要是圍資委）——國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)——生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的三層架構(gòu)體系，盡管在形式上似乎天衣無縫，實(shí)質(zhì)上卻存在諸多問題。其一，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的出資人身份不妥。國有資本出資人制度設(shè)置的日的就是讓國有資本的出資主體人格化。日前，圍資監(jiān)管機(jī)構(gòu)既是出資人，又是監(jiān)管人，有必要將兩種職能進(jìn)行分離。其二，國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域政企分開問題沒有根本解決。從當(dāng)前國有資產(chǎn)管理體制來看，政府既是社會經(jīng)濟(jì)的管理者，同時又是國有資產(chǎn)所有權(quán)的代表者，是社會管理和國有資產(chǎn)管理的雙重主體，這使得政府很難給自己一個清晰的定位，而且國有企業(yè)出資人的職能有幾個不同部門分別行使，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司缺少獨(dú)立支配國有資產(chǎn)的權(quán)利，難以真正行使國有資產(chǎn)收益、處置和重大決策決定權(quán)等。

三.對國有資本授權(quán)經(jīng)營的建議

要想解決現(xiàn)有國有資本授權(quán)經(jīng)營制度存在的問題，可以從下面三個方面加強(qiáng)管理，使國有資本授權(quán)經(jīng)營的順利實(shí)現(xiàn)：

1.以管資產(chǎn)為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理

隨著國企改革的深化，國有資產(chǎn)進(jìn)一步資本化，圍資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)緊緊運(yùn)用資本運(yùn)營這個于段，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變。一是從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變。二是從實(shí)物形態(tài)管理向價值形態(tài)管理轉(zhuǎn)變。國有資產(chǎn)管理應(yīng)以出資權(quán)為基礎(chǔ)，依靠資本運(yùn)作，而不是直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營。三是從前置審批向事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。國資委對國有資本授權(quán)經(jīng)營公司、國有資本授權(quán)經(jīng)營公司對權(quán)屬企業(yè)分別實(shí)施監(jiān)督管理，這種監(jiān)管主要是事后監(jiān)管，權(quán)責(zé)范圍內(nèi)事項不需要事前報請批準(zhǔn)。

2.以近市場化為主完善分配制度

現(xiàn)代企業(yè)資本可以分為人力資本和非人力資本，并且在相當(dāng)多企業(yè)中，人力資本的作用將會超過實(shí)物資本以及貨幣資本的價值。所以，利潤分配需要考慮到出資者份額以及人力資本的份額。在具體的制度安排中，可通過年薪制和股票期權(quán)制相結(jié)合等方式，使得企業(yè)的勞動者和經(jīng)營管理者的利益與企業(yè)的利益密切聯(lián)系在一起。一般可以由出資者與經(jīng)營者簽訂授權(quán)范圍國有資本保值增值協(xié)議責(zé)任書，對經(jīng)營者實(shí)行任期考核制度，在此基礎(chǔ)上，合理確定經(jīng)營者收入檔次，建立年薪制，將基本年薪與授權(quán)國有資本規(guī)模掛鉤，效益年薪與國有資本效益情況掛鉤。

3.以規(guī)范化為主完善被授權(quán)企業(yè)的對外投資機(jī)制

國有企業(yè)的對外投資內(nèi)部控制機(jī)制不健全，會使得國有資產(chǎn)嚴(yán)重浪費(fèi)與發(fā)展緩慢。解決這一問題，首先，健全責(zé)任追究制，約束國企決策主體。這就要求完善和健全授權(quán)經(jīng)營國企的法人治理，細(xì)化決策者所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍，明晰內(nèi)部制度及企業(yè)章程，加大追究責(zé)任的力度。其次，提高決策水平，保證投資的科學(xué)性。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，由專門人員制定考核方法，監(jiān)督實(shí)施。再者，強(qiáng)化跟蹤管理，進(jìn)行風(fēng)險控制。應(yīng)加強(qiáng)對投資合同的管理，跟蹤合同履行的情況，建立項日的投資檔案和信息庫。endprint