新疆農(nóng)村水資源的法律制度完善

李君

【摘要】新疆屬于內(nèi)陸干旱地區(qū)，水資源嚴(yán)重缺乏。新疆經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展與水資源緊密相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開水資源的支撐，因此水資源的保護(hù)在新疆有著舉足輕重的作用。新疆農(nóng)業(yè)用水量是整個新疆用水的支出大戶，農(nóng)村水資源的保護(hù)則成為重點。本文從新疆農(nóng)村水資源保護(hù)的現(xiàn)狀出發(fā)，指出目前新疆農(nóng)村水資源保護(hù)的問題所在，提出相關(guān)的法律制度與措施以期改善新疆農(nóng)村水資源環(huán)境。 【關(guān)鍵詞】新疆農(nóng)村;水資源保護(hù);法律制度完善

一、新疆農(nóng)村水資源保護(hù)的現(xiàn)狀

新疆地處歐亞大陸腹地，屬于內(nèi)陸十旱地區(qū)，水資源十分寶貴。日前新疆的地表水資源約為794億立方米，地下水資源約為85億立方米，分列全國的第十二位與第四位，但與新疆的土地面積相比，水資源嚴(yán)重缺乏。2014年新疆黨委八屆七次全委f擴(kuò)大）會議召開，提出：“牢同樹立環(huán)保優(yōu)先、牛態(tài)立區(qū)理念，堅持走“兩個可持續(xù)”的道路。抓住水這個牛鼻子，實施最嚴(yán)格水資源管理，切實提高水資源利用效率;加強牛態(tài)保護(hù);搞好污染防治”。由此可以看出，水資源的保護(hù)利用在新疆有著舉足輕重的作用，做好水資源的保護(hù)已經(jīng)迫在眉睫。目前，新疆已飲用水資源中，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)?；钣盟谋壤謩e約為：97%、2%、1%。從這個數(shù)據(jù)不難看出，要從源頭把握新疆水資源的保護(hù)，必須從農(nóng)村水資源保護(hù)做起，從當(dāng)前新疆現(xiàn)有的關(guān)于水資源保護(hù)的立法文件來看，相對落后，不能反映現(xiàn)實問題，并且法律、法規(guī)不健全，不能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及大開發(fā)的條件，而針對新疆農(nóng)村水資源的保護(hù)則少之又少，因此加強農(nóng)村水資源保護(hù)的力度，則為重中之重。

近年來，新疆維吾爾自治區(qū)政府和有關(guān)部門先后頒布了《自治區(qū)實施（中華人民共和國水法）辦法》《自治區(qū)地下水資源管理條例》《自治區(qū)實施<防洪法>辦法》《塔里木河流域水資源管理條例》和《自治區(qū)水資源費征收管理辦法》《自治區(qū)取水許可制度實施細(xì)則》等一批地方性法規(guī)和政府規(guī)章，進(jìn)一步明確了實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，水資源管理關(guān)系比較明確，有效地調(diào)整了涉水事務(wù)關(guān)系，初步構(gòu)建了新疆水資源管理與保護(hù)法律制度框架。但專門針對農(nóng)村水資源污染與防治的法規(guī)文件基本處于空白地帶。

二、新疆農(nóng)村水資源保護(hù)面臨的問題

1.水資源污染嚴(yán)重

目前，新疆農(nóng)村水資源的污染原因來自于多方面。其一源白于企業(yè)的隨意排放。地方政府為了追求GDP的數(shù)字效應(yīng)，大量引入企業(yè)投資，但對于環(huán)境“三同時”制度重視不夠，往往是同時設(shè)計，但環(huán)保工程不能與主體工程同時完工，同時使用，這樣對于農(nóng)村的污染物排放無法控制，且往往造成的污染面較大，牛態(tài)環(huán)境整體遭受破壞。同時要注意鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有規(guī)模小、分散廣的特點，牛產(chǎn)過程中的污染物隨意排放，且目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的監(jiān)管不到位，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也成為污染的主要力量之一;其二源自于-化肥、農(nóng)藥殘留物等的污染。為了減少病蟲災(zāi)害對農(nóng)作物的破壞，農(nóng)村使用大量的農(nóng)藥殺蟲，同時為了農(nóng)作物牛長的需要，大量使用化肥，化肥通過土壤污染地下水，帶來的污染后果難以估計;其三源白于農(nóng)村?；罾奈廴?。日前新疆農(nóng)村未能實現(xiàn)垃圾集中清倒與回收，?；罾鴽]有專門的處理系統(tǒng)，處于無人管理狀態(tài)。?；罾闹卫矸浅＠щy，對水源地的污染難以控制，是農(nóng)村水源污染的又一原因。

2.水資源分布不均，用水矛盾突出

新疆水資源分布呈現(xiàn)“北多南少”的局面，相對于南疆而言，北疆水資源相對豐富，新疆的降水主要集中于夏季，春季的降水量相對較少。時間與空間分布的不均造成水資源的分配矛盾集中。

水資源的時空分布還與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展布局不相匹配，供需矛盾突出。伊犁、阿勒泰等地區(qū)地表水、地下水資源均比較豐富，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于該地區(qū)開發(fā)需要，水資源利用程度很低;烏魯木齊-奎屯一克拉瑪依天山北坡經(jīng)濟(jì)帶GDP占全疆的56%，而水資源量僅占全疆的7.4%。特別是烏魯木齊、哈密、吐魯番是水資源最為緊缺的地區(qū)，水資源的“瓶頸”制約日益凸顯，當(dāng)?shù)厮Y源早已無法滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

3.水資源監(jiān)督管理制度不健全

新疆農(nóng)村的水資源管理制度相對落后，相比于城市而言，農(nóng)村的水資源管理基本為零基礎(chǔ)。日前新疆農(nóng)村對水資源行使管理權(quán)限的不僅有地方各級行政機關(guān)，同時還涉及兵團(tuán)機關(guān)的管理。新疆農(nóng)村處于兵地結(jié)合部或者歸屬于兵團(tuán)管理，水資源的開發(fā)利用由兵地共同完成，但由于涉及不同的管理系統(tǒng)，造成水資源的開發(fā)利用效力不高，水資源污染現(xiàn)象嚴(yán)重。

日前，在新疆農(nóng)村水資源管理體系中，管理機構(gòu)建設(shè)相對完善，但執(zhí)法隊伍的建設(shè)相對落后，執(zhí)法人員少，素質(zhì)低下是困擾水資源執(zhí)法中的一個長期問題，新疆地域廣泛，水資源分布較為分散，這給執(zhí)法監(jiān)管工‘作帶來了一定的困難，監(jiān)管部門難以全面監(jiān)管。同時，對于相應(yīng)的監(jiān)管服務(wù)部門缺乏，對水資源監(jiān)管技術(shù)服務(wù)無法及時提供，不能有效開展監(jiān)管工作。

三、新疆農(nóng)村水資源保護(hù)的完善建議

對于新疆農(nóng)村水資源保護(hù)的立法建議，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾方面開展。

1.明確水權(quán)概念，改革水權(quán)制度

水權(quán)是指水資源的所有權(quán)以及從所有權(quán)中分設(shè)…的用益權(quán)。我國《水法》第三條明確規(guī)定：水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。由此條不難看…，國家在法律中明確界定了水資源的所有權(quán)歸屬于國家，但對于用益權(quán)如何分配在法律中尚未有明確的法律定位。日前我國實行取水許可制度，即法律主體要先獲得取水許可后才能進(jìn)行取水。取水許可證制度賦予使用者使用及收益的權(quán)利，但未明確使用權(quán)的地位，使用權(quán)沒有長期的穩(wěn)定性，且無轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。南此看…，水權(quán)改革迫在眉睫。2014年水利部在系統(tǒng)內(nèi)部印發(fā)了《水利部關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》，提出在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅和廣東7個省區(qū)開展水權(quán)試點，試點內(nèi)容包括水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)和開展水權(quán)制度建設(shè)三項內(nèi)容。2014年8月，新疆首個水權(quán)交易中心日前在瑪納斯縣正式揭牌，該中心的運作方式為由農(nóng)民用水協(xié)會將農(nóng)戶二輪土地定額內(nèi)節(jié)約的水量，以現(xiàn)行水價6倍的價格在交易大廳進(jìn)行統(tǒng)一交易，并通過“水銀行”（水庫）調(diào)蓄.政府統(tǒng)一回購后，再由塔西河供水于程供給工業(yè)同區(qū)企業(yè)，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水向高效用水轉(zhuǎn)變，形成工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展格局。

新疆對于水權(quán)的改革已經(jīng)邁出了第一步，但是瑪納斯縣水權(quán)交易中心也僅就水權(quán)交易流轉(zhuǎn)作出了初步的實驗，方式僅有一種，可以借鑒其他省市的有益的轉(zhuǎn)讓方式，多種渠道開展轉(zhuǎn)讓工作。同時，對于農(nóng)民關(guān)心的水資源確權(quán)登記及制度建設(shè)，新疆仍未有進(jìn)一步的規(guī)范。筆者通過調(diào)研認(rèn)為，目在新疆進(jìn)行水權(quán)改革，可以從水資源確權(quán)登記方面著于，完善取水許可制度，對于現(xiàn)有的取水許可證進(jìn)行定額管理，核定許可水量，確認(rèn)使用權(quán);對于無需辦理許可證的，進(jìn)行統(tǒng)計，制訂方案，逐步確權(quán)發(fā)放許可證。同時，按照水利部的要求，應(yīng)當(dāng)建立水權(quán)交易流轉(zhuǎn)的價格機制、交易程序、交易規(guī)則等，并明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容等。

2.對地下水的立法保護(hù)

地下水資源一般指埋藏于地表以下可以開采利用的水資源。新疆地下水資源位列全國前列，但近年來開采嚴(yán)重，已經(jīng)超過了國際開采警戒線。據(jù)2012年統(tǒng)計，新疆除伊犁、阿勒泰兩地外，地下水開采率73 .1%，其中東疆達(dá)164.8%，屬于區(qū)域性地下水嚴(yán)重超采區(qū);北疆達(dá)9 8.5%，屬區(qū)域性超采區(qū);南疆為49%。針對日前新疆地下水資源嚴(yán)重開采的局面，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理條例》進(jìn)行修改。日前的《地下水資源管理條例》主要局限于取水許可制度，對于地下水的污染與牛態(tài)保護(hù)甚少涉及。

首先，我們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹國務(wù)院“三條紅線制度”，同時嚴(yán)格實行用水總量控制。新疆紅線確定的地下水開采量為75億立方米，而2012年實際開采量是111億立方米。這將嚴(yán)重影響以后的地下水資源開采與利用。其次，完善回灌技術(shù)，在法律、法規(guī)中對回灌的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序等進(jìn)行規(guī)定。再次，對于危險廢物、固體廢物等對地下水的污染作出進(jìn)一步的規(guī)定，并能就發(fā)牛泄漏后的救濟(jì)措施作出明確規(guī)定。最后，利用經(jīng)濟(jì)杠桿凋整水資源的配置，利用水價調(diào)整用水，逐步確立地下水的確權(quán)與流轉(zhuǎn)機制，避免浪費。

3.水資源管理體制的立法設(shè)想

我國日前的水資源管理體制中，政府占有很大比重，政府在水資源市場中既是參與者又是仲裁者，這不利于水資源市場的良性循環(huán)。日前，新疆的水資源管理也存在“多頭管水”的現(xiàn)象，尤其是農(nóng)村發(fā)牛水權(quán)爭議時，經(jīng)?！F(xiàn)多部門都管或者都不管的現(xiàn)象。針對這種現(xiàn)象，本文認(rèn)為可以對水資源管理體制進(jìn)行改革，可以借鑒以色列的“水委會”制度，即“水委會”為最權(quán)威的機構(gòu)，所有的水資源管理全部南“水委會”作出。新疆在塔里木河流域的治理中，首先建立了塔里木河流域管理局，而后成立了以自治區(qū)副主席為首的塔里木河流域水資源管理委員會，加強了塔河全流域的統(tǒng)一管理體制，發(fā)揮了顯著的作用。

另外，對于水資源的監(jiān)管機制，應(yīng)當(dāng)健全水資源的監(jiān)測制度，日前新疆的監(jiān)測網(wǎng)點數(shù)量不足，分布不均，資源不能共享，應(yīng)當(dāng)建立現(xiàn)代化的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，最大限度的實現(xiàn)地與區(qū)級水資源管理平臺互連互通和資源共享。

4.對水資源污染防治的構(gòu)想

新疆農(nóng)村水資源污染的防治應(yīng)當(dāng)是一項長期的工作，如果對農(nóng)村水資源污染持放任態(tài)度，將會造成農(nóng)村牛態(tài)環(huán)境危機，影響到新疆整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定。本文認(rèn)為對新疆農(nóng)村水污染防治可以從以下幾方面人于：第一，建立農(nóng)村飲用水保護(hù)與監(jiān)控機制，對農(nóng)村水源地出現(xiàn)的污染現(xiàn)象加以治理，明確監(jiān)控的體系、主體與責(zé)任等;第二，對相關(guān)企業(yè)進(jìn)行重新規(guī)劃，對污染重、難治理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格環(huán)境考核制度，不達(dá)標(biāo)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)關(guān)閉;第三，對水源進(jìn)行實時監(jiān)測，加大水源地衛(wèi)牛、防疫部門的投入，對取水、制水、供水實施全過程管理，及時掌握飲用水水源環(huán)境、供水水質(zhì)狀況，建立定期檢查制度;第四，對農(nóng)村?；罾M(jìn)行集中處理，加強農(nóng)村衛(wèi)牛基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從根源上防治?；钗廴镜臄U(kuò)散。

四、結(jié)論

新疆農(nóng)村水資源的保護(hù)日前處于起步階段，農(nóng)村水資源的污染防治是重中之重，必須建立相應(yīng)的制度，從根源上防治水資源污染。同時，為了建立合理的水資源開發(fā)制度，也應(yīng)當(dāng)改革水權(quán)制度，界定水權(quán)的概念，對地下水資源實施保護(hù)，完善相關(guān)的監(jiān)管制度。

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