公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化：服務(wù)型政府的建構(gòu)途徑

劉元賀，孟　威（中共克拉瑪依市委黨校，新疆 克拉瑪依 834000）

●公共管理

公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化：服務(wù)型政府的建構(gòu)途徑

劉元賀，孟威
（中共克拉瑪依市委黨校，新疆 克拉瑪依 834000）

公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化，是以公眾需求為中心，依據(jù)一系列適合的標(biāo)準(zhǔn)對公共服務(wù)供給的各環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。它不僅具有公共管理屬性，同時(shí)也具有政治學(xué)含義——重申政府以公民為中心的準(zhǔn)則。通過各個(gè)環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)，公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化能夠保障公眾獲得高質(zhì)量公共服務(wù)，進(jìn)而有效推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)，因而它是服務(wù)型政府建構(gòu)的重要途徑。

公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化；服務(wù)型政府；公眾需求

建設(shè)服務(wù)型政府，是我國現(xiàn)代政府建設(shè)的方向，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次重申“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。要建設(shè)服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變政府職能、更加突出政府的社會(huì)服務(wù)職能是關(guān)鍵，這已基本成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共識。但在如何更加突出政府的社會(huì)服務(wù)職能、特別是公共服務(wù)供給的問題上，學(xué)界還需進(jìn)一步深化研究，因?yàn)檫@些問題直接關(guān)系到服務(wù)型政府建設(shè)的路徑選擇。正是出于對該問題的思考，本研究在梳理和評價(jià)當(dāng)前有關(guān)公共服務(wù)供給方面文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，論證當(dāng)前我國服務(wù)型政府建設(shè)的重點(diǎn)在于公共服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)化；并對此進(jìn)一步深化，從供給過程的角度討論面向公眾需求供給環(huán)節(jié)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)。

一、公共服務(wù)供給模式評述：公共服務(wù)供給過程研究應(yīng)當(dāng)凸顯

有效供給公共服務(wù)是服務(wù)型政府的典型特征，無論如何定義服務(wù)型政府，其職能核心都應(yīng)是公共服務(wù)［1］33。因此，探索適當(dāng)?shù)墓卜?wù)供給模式，就成為了當(dāng)前服務(wù)型政府研究的重點(diǎn)。綜合現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，公共服務(wù)供給模式主要有市場化供給模式和多主體供給模式。

（一）市場化供給模式

市場化供給模式是新公共管理理論的重要成果之一。在當(dāng)下中國，公共服務(wù)供給市場化主要體現(xiàn)在利用市場機(jī)制讓社會(huì)組織等其他團(tuán)體參與到公共服務(wù)過程中來［2］。在該供給模式中，政府主要是將其“管不了”、“管不好”的服務(wù)通過市場的方式向私人機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等購買［3］。其核心是通過合同的方式把競爭引入公共服務(wù)生產(chǎn)過程中來，提升公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量［4］。

不過，公共服務(wù)市場化供給模式由于過于關(guān)注市場機(jī)制，而忽視了公眾真正的需求。往往是“今年送戲下鄉(xiāng)，明年送寬帶入戶，這樣的購買服務(wù)比較隨意，事先也沒有征求過意見，一些送上門的服務(wù)項(xiàng)目群眾并不急需，而群眾困難的事情卻沒有服務(wù)”［5］。而這種結(jié)果背后的深層次原因則是政府過程管理能力的不足［6］。

（二）多主體供給模式

該供給模式主要是針對政府單一供給所導(dǎo)致的低效、服務(wù)不足等問題而提出的。顧名思義，多主體供給模式主要是強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的提供主體除政府外，還應(yīng)包括私人、企業(yè)、社會(huì)組織等，其中，政府是主導(dǎo)。該模式與上述的市場化供給模式有著相似之處，因?yàn)槭袌龌┙o模式也強(qiáng)調(diào)供給主體的多元，但多主體供給模式并不是簡單的市場化，而是需要把握公眾需求，注重公共服務(wù)的公共性。根據(jù)所提供服務(wù)的公共性的強(qiáng)弱以及提供者不同特性，不同的供給主體提供的服務(wù)種類具有明顯不同：政府提供純公共服務(wù)和關(guān)鍵性服務(wù)、私人機(jī)構(gòu)提供差異化服務(wù)、非政府組織提供公益性服務(wù)以及個(gè)人提供志愿性服務(wù)等。［1］299-304顯然，該模式還包括了志愿性服務(wù)。

可以看出，多主體供給模式的優(yōu)勢在于根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)選擇適合的服務(wù)生產(chǎn)主體。不過，供給不等于生產(chǎn)，供給更側(cè)重服務(wù)產(chǎn)品的規(guī)劃，而生產(chǎn)突出的則是產(chǎn)品的提供，這是需要重點(diǎn)區(qū)分的問題。該模式在二者的關(guān)系處理方面存在著一定的混淆，導(dǎo)致政府責(zé)任不明。其實(shí)，市場化供給模式也存在著類似的問題：政府責(zé)任弱化。因此，明確生產(chǎn)與供給間的關(guān)系、凸顯政府監(jiān)管職責(zé)應(yīng)是加強(qiáng)研究的方面。

通過上述兩類公共服務(wù)供給模型的評析，可以發(fā)現(xiàn)：無論是市場化供給還是多主體供給，都在公共服務(wù)有效供給方面提供了一定的指導(dǎo)意義。這對我國推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐與研究是很有助益的。不過，這兩類模式各自都存在一定的缺陷，特別是過程和標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)研究不足。正是基于此，本研究從過程角度著重討論公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化的問題。

二、公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化是服務(wù)型政府建構(gòu)的重要途徑

（一）公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化理論與現(xiàn)實(shí)的困境：過程不足

相對于服務(wù)型政府其他領(lǐng)域的研究而言，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化研究，起步較晚，較為薄弱。而且研究面過窄，主要關(guān)注的是服務(wù)質(zhì)量的評定，如黃恒學(xué)等認(rèn)為“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)就是政府公共服務(wù)應(yīng)滿足的要求以確保其適應(yīng)性的標(biāo)準(zhǔn)”［7］、王登華等主張“基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化屬于公共服務(wù)結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)化”［8］等。不可否認(rèn)，公共服務(wù)評定方面的標(biāo)準(zhǔn)化研究理應(yīng)是研究的重點(diǎn)內(nèi)容，相關(guān)研究也提供了難得的理論積累；但是，公共服務(wù)供給過程的標(biāo)準(zhǔn)化研究也不應(yīng)忽視，因?yàn)椤胺?wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化最大的特點(diǎn)就是結(jié)果導(dǎo)向要與起點(diǎn)導(dǎo)向、過程導(dǎo)向相結(jié)合”［9］。

更值得關(guān)注的是，相當(dāng)一部分公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)主要集中在設(shè)施、人員、財(cái)政、服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量與質(zhì)量等方面，缺乏相應(yīng)的過程管理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；如《國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)》重點(diǎn)關(guān)注了場館建設(shè)、人員配備和資金投入等。這些標(biāo)準(zhǔn)對于公共文化服務(wù)均等化具有很大的保障作用。但是，它們基本上屬于起點(diǎn)與結(jié)果方面的標(biāo)準(zhǔn)，幾乎沒有涉及過程管理。此外，一些地方公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)也存在同樣的問題，《青島市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理規(guī)范》規(guī)定服務(wù)對象、服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員素質(zhì)、服務(wù)內(nèi)容和要求、設(shè)備設(shè)施、服務(wù)管理、服務(wù)質(zhì)量評價(jià)以及服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督等7類142項(xiàng)服務(wù)規(guī)范，但很少有涉及服務(wù)過程方面的規(guī)范。

綜合而言，當(dāng)前我國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化研究和建設(shè)均在過程標(biāo)準(zhǔn)化方面存在欠缺。該現(xiàn)象一定程度上導(dǎo)致我國公共服務(wù)供給的不足（表現(xiàn)為數(shù)量和質(zhì)量的不均衡性），也限制了服務(wù)型政府的建設(shè)，因?yàn)榉?wù)型政府說到底是一個(gè)圍繞公共服務(wù)有效供給進(jìn)行架構(gòu)的政府。所以，加強(qiáng)公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化方面的研究，從我國服務(wù)型政府建設(shè)的步伐來看，略顯緊迫。

（二）公共服務(wù)過程標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)

公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化主要指將標(biāo)準(zhǔn)化原則和方法運(yùn)用到公共服務(wù)的規(guī)劃、生產(chǎn)以及驗(yàn)收等環(huán)節(jié)中，是公共服務(wù)過程的標(biāo)準(zhǔn)化，它重點(diǎn)解答“為誰提供什么服務(wù)”、“如何保障服務(wù)的質(zhì)量”等涉及服務(wù)型政府建構(gòu)的核心難題。從這個(gè)角度上講，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是服務(wù)型政府建構(gòu)的重要途徑。

1.公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化、時(shí)代化

“十二五”規(guī)劃綱要明確提出“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。所以，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是服務(wù)型政府建設(shè)的落腳點(diǎn)。另外，基本公共服務(wù)的提供內(nèi)容須隨著公共需求的變化而適當(dāng)調(diào)整。也就是說，基本公共服務(wù)的供給種類應(yīng)具有時(shí)代化特征。

公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)含服務(wù)對象的公眾化，這是公共服務(wù)產(chǎn)品享受均等化、時(shí)代化的重要前提。一方面，公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化的核心標(biāo)準(zhǔn)是面向公眾，即它強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的受眾是公眾，而不是某一類或一群人，這是保證公共產(chǎn)品享受均等化的前置條件；此外，該標(biāo)準(zhǔn)除了要求公共服務(wù)的受眾是公眾外，從根本上講，它要求所提供的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)根據(jù)公眾需求的變化而做出調(diào)整，這恰是公共服務(wù)時(shí)代化的應(yīng)有之義。另一方面，基本公共服務(wù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化中的“標(biāo)準(zhǔn)”是一種低限度的標(biāo)準(zhǔn)，其設(shè)置的目的是為了讓每個(gè)公眾都能夠享受到服務(wù)，如九年義務(wù)教育。這種標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，可以真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化［10］。

2.公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化有利于公共服務(wù)的有效供應(yīng)

服務(wù)型政府是有效供給公共服務(wù)的政府，公共服務(wù)有效供給是其建設(shè)的必然選擇［11］。服務(wù)型政府，從其本質(zhì)上講，是為公眾服務(wù)的政府。因此，它所提供的服務(wù)首先應(yīng)當(dāng)是公眾所需要的；其次，這種服務(wù)應(yīng)是及時(shí)的，滯后的公共服務(wù)面對需求變化了的公眾往往意義不大。因此，這里的“有效”包含兩層含義：一是公共服務(wù)是滿足公眾需求的；二是它的供應(yīng)是及時(shí)的。

保證公共服務(wù)有效供給，是公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要內(nèi)容和目的之一。公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重點(diǎn)是對公共服務(wù)供給的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置一定的標(biāo)準(zhǔn)，其中，兩個(gè)環(huán)節(jié)在公共服務(wù)有效供給方面的作用較為突出，分別是：①公共服務(wù)規(guī)劃環(huán)節(jié)，其著力點(diǎn)在于提供公眾急需的公共服務(wù)；②公共服務(wù)驗(yàn)收環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)除了考核公共服務(wù)的質(zhì)量外，還需特別關(guān)注制定公共服務(wù)時(shí)效性方面的標(biāo)準(zhǔn)，如不少地方政府正在探索的公共服務(wù)限時(shí)辦結(jié)制度。由此可見，保障公共服務(wù)有效供給，本身就是一項(xiàng)重要的標(biāo)準(zhǔn)，是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。做此規(guī)定的目的則是為了公共服務(wù)的有效供應(yīng)，進(jìn)而滿足公眾的公共服務(wù)需求。可見，保障公共服務(wù)有效供給，在公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中是內(nèi)容與目的辯證統(tǒng)一。

3.公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化能夠有效保障公共服務(wù)的質(zhì)量

讓公眾獲得高質(zhì)量的公共服務(wù)，是服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在價(jià)值訴求。與其他類型的政府不同，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)是的公民本位、社會(huì)本位，其職能的重心是將大量資源用于公共服務(wù)，而不是是否提供了公共服務(wù)［12］。一般而言，任何類型的政府都必然承擔(dān)著一定的社會(huì)職能，正如恩格斯所言，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！保?3］但是，只有服務(wù)型政府才將公共服務(wù)職能作為主要職能，而不僅僅是附屬職能。對服務(wù)型政府而言，發(fā)揮社會(huì)職能的目的不單是為了統(tǒng)治，而是盡可能地讓公眾獲得高質(zhì)量的公共服務(wù)，這是服務(wù)型政府公民本位的本質(zhì)含義。因此，判斷服務(wù)型政府的主要依據(jù)并不是政府是否提供了公共服務(wù)，而是它能否讓公眾獲得高質(zhì)量的公共服務(wù)。

讓公眾獲得高質(zhì)量的公共服務(wù)，需至少滿足三個(gè)條件：①政府提供的服務(wù)是公眾需要的；②政府提供公共服務(wù)的過程是規(guī)范的；③政府提供的公共服務(wù)應(yīng)有科學(xué)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這些條件，都是公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化所能夠達(dá)到的。關(guān)于第一個(gè)條件，前文有所論述，不再重復(fù)。公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化，正如本研究一再強(qiáng)調(diào)的，是供給過程的標(biāo)準(zhǔn)化，其中，最基本的標(biāo)準(zhǔn)是依法行政，這也是十八屆四中全會(huì)《決定》關(guān)于全面推進(jìn)法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容及重大部署之一。因此，該過程也應(yīng)是規(guī)范的。在整個(gè)供給過程標(biāo)準(zhǔn)化中，服務(wù)驗(yàn)收環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)的重心就是制定科學(xué)的、可操作的公共服務(wù)考評標(biāo)準(zhǔn)。此外，也是較為重要的一點(diǎn)，公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化所帶來的是對公權(quán)力的規(guī)范，因?yàn)楣卜?wù)過程標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)質(zhì)是對政府權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范。從這個(gè)意義上講，公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化具有深刻的政治內(nèi)涵。通過對公共服務(wù)過程的規(guī)范，它起到了強(qiáng)化監(jiān)督的作用，從而使政府減少“偏離”行為。

三、建立面向公眾的公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)體系

公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化的政治含義除了規(guī)范公權(quán)力外，還體現(xiàn)在它對公民本位的強(qiáng)調(diào)。也就說，公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化面向的是公眾需求，這體現(xiàn)在公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化的各個(gè)環(huán)節(jié)上（見圖1）?！邦櫩蛯?dǎo)向的政府”表明公共服務(wù)必須根據(jù)公眾實(shí)際需求進(jìn)行配置，了解公眾真正需求，只有讓公眾參與公共服務(wù)過程才能得以實(shí)現(xiàn)，因此，該過程的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)以公眾為中心；讓公眾參與選擇合適的生產(chǎn)主體以及監(jiān)督這些生產(chǎn)主體的活動(dòng)，可以在很大程度上保障公共服務(wù)滿足公眾的質(zhì)量要求，顯然，供給過程的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也離不開公眾的參與；驗(yàn)收公共服務(wù)供給情況不僅可以對供給主體形成壓力，同時(shí)也可以為下次服務(wù)規(guī)劃提供反饋信息，由于公眾是公共服務(wù)的接受者，所以在驗(yàn)收過程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中他們更應(yīng)有發(fā)言權(quán)?？偠灾?，對公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化而言，面向公眾不僅是原則，也是標(biāo)準(zhǔn)。所以，公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，其實(shí)是以公眾為中心建立公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)體系。該體系的建設(shè)途徑主要包括以下三點(diǎn)。

圖1　公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)示意

（一）公眾需求調(diào)查為主導(dǎo)的公共服務(wù)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

公共服務(wù)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化的主要任務(wù)是明確政府提供的公共服務(wù)的種類是公眾真正所需要的。這就要政府在提供公共服務(wù)時(shí)必須增進(jìn)公民參與、重視公民需求。它是公共服務(wù)規(guī)劃的最根本的標(biāo)準(zhǔn)。在此，服務(wù)型政府的建設(shè)應(yīng)當(dāng)超越“掌舵”的角色定位，因?yàn)檎绲枪胤驄D所批評的“當(dāng)我們急于掌舵時(shí)，也許我們正在淡忘誰擁有這艘船”，而應(yīng)當(dāng)回歸公民本位，“因此，公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行政策時(shí)應(yīng)該著重強(qiáng)調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)于公民的責(zé)任?！保?4］

考慮到公眾的需求，結(jié)合我國的實(shí)際情況，當(dāng)前公共服務(wù)的供給應(yīng)當(dāng)以保障和改善民生為基本原則，突出教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、文化和公共秩序等方面公共產(chǎn)品的供應(yīng)。不過，由于區(qū)域性差異，不同地方政府在公共服務(wù)種類的供應(yīng)方面必然存在一定差別。也就是說，地方政府公共服務(wù)的供給應(yīng)在個(gè)性與共性之間尋求平衡，根據(jù)本地實(shí)際供應(yīng)適合的公共服務(wù)。但是，無論地方特色如何，地方政府在進(jìn)行公共服務(wù)規(guī)劃時(shí)都應(yīng)當(dāng)遵守一些基本標(biāo)準(zhǔn)：①立足公眾需求，在進(jìn)行公共服務(wù)規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)開展一定范圍的公眾需求調(diào)查，重要的是要制定公眾參與廣度與深度的標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上保障公共服務(wù)是適應(yīng)公眾需求的。在廣度上，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)規(guī)定所要調(diào)查的公民的數(shù)量、不同收入者的比重等；在深度上，標(biāo)準(zhǔn)需明確調(diào)查結(jié)果是公共服務(wù)目錄制定的最基本依據(jù)。②公共服務(wù)供給要綜合考慮本地的財(cái)政實(shí)力，防止地方政府為凸顯政績而過度迎合民意。在這方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)十八屆四中全會(huì)《決定》的要求建立政府法律顧問制度，在重要服務(wù)項(xiàng)目上應(yīng)咨詢律師顧問，同時(shí)將律師意見備案，作為決策者是否重視意見的責(zé)任追究依據(jù)。③公共服務(wù)目錄公開，讓公眾知曉他們享受的公共服務(wù)種類，從而便于滿足他們的需求，如目前北京市實(shí)施的《北京市社區(qū)基本公共服務(wù)指導(dǎo)目錄（試行）》，公布了社區(qū)提供的就業(yè)、養(yǎng)老等10大類、60項(xiàng)基本公共服務(wù)。關(guān)于目錄公開，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)規(guī)定政府公共服務(wù)制定后應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)公開，否則要追究相關(guān)部門責(zé)任。

上述三類基本的標(biāo)準(zhǔn)，是公共服務(wù)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，其重心是制定公眾參與廣度與深度的標(biāo)準(zhǔn)，方向是擴(kuò)大民眾在公共服務(wù)決策中的發(fā)言權(quán)。這樣，才能真正保障公共服務(wù)公共性。

（二）多主體生產(chǎn)為中心的公共服務(wù)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

雖然多主體供給模式存在著供給與生產(chǎn)相混淆、政府責(zé)任不明等缺陷，但是在公共服務(wù)生產(chǎn)方面，該模式仍具有明顯的優(yōu)勢：可以高效、低成本生產(chǎn)公共服務(wù)。公共服務(wù)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)在吸收該模式優(yōu)勢的基礎(chǔ)上進(jìn)行突破。在此過程中，設(shè)置合適的生產(chǎn)主體選擇標(biāo)準(zhǔn)和過程管理標(biāo)準(zhǔn)，能夠規(guī)避多主體供給模式的缺陷，進(jìn)而保障公共服務(wù)高質(zhì)量的有效供給。

首先，明確政府責(zé)任和暢通社會(huì)監(jiān)督渠道的標(biāo)準(zhǔn)。供給不等于生產(chǎn)，政府責(zé)任不能轉(zhuǎn)移。政府供給公共服務(wù)，突出的是政府的公共服務(wù)職能，強(qiáng)調(diào)的是政府對公眾的責(zé)任。但這并不意味著公共服務(wù)必須由政府生產(chǎn)，正如新公共管理相關(guān)理論研究所證實(shí)的，政府也存在失靈。作為補(bǔ)救，政府通過契約等方式向社會(huì)組織、私營機(jī)構(gòu)購買社會(huì)服務(wù)以及倡導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的志愿性服務(wù)。當(dāng)然，在此過程中，政府的責(zé)任不能轉(zhuǎn)移。而且，由于生產(chǎn)者的能力和目的不同，政府在此過程中的監(jiān)管責(zé)任只能有增無減。所以，政府公共服務(wù)生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的強(qiáng)化，是公共服務(wù)生產(chǎn)過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì)必須明確政府在其中的具體責(zé)任，而不能只做原則性的規(guī)定；而且，應(yīng)當(dāng)規(guī)定責(zé)任不履行的具體懲罰措施，使負(fù)面激勵(lì)規(guī)定到位。此外，政府監(jiān)管責(zé)任的履行離不開有效的社會(huì)監(jiān)督。暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，需要公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)體系對其進(jìn)行確認(rèn)：首先，設(shè)立電話監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺；其次，設(shè)立投訴案件追蹤制，公眾、企業(yè)、社會(huì)組織等任何投訴案件都應(yīng)記錄在冊、核實(shí)、處理、反饋給投訴者并詳細(xì)記錄他們對于整改的意見，整改應(yīng)直至他們滿意；再次，也許是更為重要的，設(shè)立由普通公民、專家學(xué)者、人大代表參與的第三方投訴中心，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)監(jiān)督。

其次，選擇公共服務(wù)生產(chǎn)主體的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。公共服務(wù)分類生產(chǎn)的出發(fā)點(diǎn)是為了讓公眾方便快捷地獲得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，而不是政府為了減輕負(fù)擔(dān)。如多主體供給模式所強(qiáng)調(diào)的，政府應(yīng)根據(jù)公共物品的特性，選擇適合的供給主體，還權(quán)于社會(huì)。選擇其他主體生產(chǎn)公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)是為了公眾利益，而不是為了單純減輕政府負(fù)擔(dān)。政府在任何情況下，都不能為了降低生產(chǎn)成本或行政成本而損害公眾利益。所以，為了讓公眾更加方便快捷地獲得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，是選擇不同生產(chǎn)主體的根本性標(biāo)準(zhǔn)。如何選擇合適公共服務(wù)生產(chǎn)主體，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共服務(wù)的生產(chǎn)類型、財(cái)政情況、社會(huì)發(fā)育程度來綜合考慮，這是一項(xiàng)專門性的知識。因此，這方面的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)突出專家論證的作用，這也契合了十八屆四中全會(huì)《決定》關(guān)于“專家論證”的部署。為了保障專家論證引起決策者的足夠重視，標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)當(dāng)明確什么情況、什么時(shí)間引入什么樣的專家進(jìn)行論證以及專家意見如何使用等。

最后，根據(jù)公眾需求，編制公共服務(wù)購買目錄；在此基礎(chǔ)上，依據(jù)生產(chǎn)者的資質(zhì)選擇公共服務(wù)的生產(chǎn)者。目前已有一些省份進(jìn)行了政府編制購買服務(wù)目錄的實(shí)踐，比如廣東省早在2012年就公布了該年度的政府公共服務(wù)購買目錄，涉及基本公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)等262個(gè)服務(wù)項(xiàng)目。當(dāng)前，在積極開展編制政府購買服務(wù)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)充分了解公眾的需求，根據(jù)公眾需求進(jìn)行編制。為有效貫徹面向公眾的原則，政府在編制服務(wù)目錄之前進(jìn)行充分的社會(huì)調(diào)研是必需的。除了充分的社會(huì)調(diào)研外，公眾的參與更加必要。關(guān)于如何吸引公眾參與這個(gè)問題，各地應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行制度創(chuàng)新。不過，一種可供參考的形式是舉行聽證會(huì)。為保證聽證會(huì)的有效性，設(shè)置聽證會(huì)有效的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是必要的，如規(guī)定參加者中公眾人數(shù)最低比例以及公眾會(huì)上發(fā)言免責(zé)等。確定了購買服務(wù)目錄之后，政府接下來要做的重要工作就是選擇有資質(zhì)、有能力的私營機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織作為服務(wù)生產(chǎn)者。由于生產(chǎn)者的能力影響到公共服務(wù)的質(zhì)量優(yōu)劣以及服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，因此，政府應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)者的資質(zhì)評價(jià)、招標(biāo)環(huán)節(jié)方面應(yīng)設(shè)置一定的標(biāo)準(zhǔn)，以保證參與競標(biāo)的生產(chǎn)者能夠生產(chǎn)符合公眾要求的服務(wù)。此外，在招標(biāo)過程中，標(biāo)準(zhǔn)需規(guī)定一定數(shù)量的公眾參與全程監(jiān)督。

（三）公眾驗(yàn)收為基準(zhǔn)的公共服務(wù)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

保障公共服務(wù)的質(zhì)量，這是公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的主要目標(biāo)。為了讓公眾及時(shí)獲得高質(zhì)量的公共服務(wù)，除了服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)供給等環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化外，還需加強(qiáng)驗(yàn)收環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

首先，強(qiáng)化公眾評價(jià)。既然公眾是公共服務(wù)的主要受眾，那么，他們對公共服務(wù)的滿意程度理應(yīng)成為公共服務(wù)驗(yàn)收的最根本標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)實(shí)中，公眾評價(jià)在我國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中的作用尚未凸顯，而上級考核則在其中占有較大的權(quán)重。所以，該現(xiàn)象一定程度上導(dǎo)致了地方政府“唯上”問題的產(chǎn)生。從這個(gè)角度講，凸顯公眾評價(jià)在服務(wù)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)體系中的權(quán)重，帶來的不僅是行政效能的提升，而且還具有重大的政治意義——有利于加強(qiáng)社會(huì)主義民主建設(shè)。凸顯公眾評價(jià)，較為有效的方法就是制定必須有公眾參與的公共服務(wù)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)體系，從制度層面上保證公眾評價(jià)的有效性。杭州市下城區(qū)探索的公共文化服務(wù)評價(jià)與反饋機(jī)制，值得推廣，其主要做法是：通過滿意度電子評價(jià)系統(tǒng)、定期滿意度問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)滿意度調(diào)查統(tǒng)計(jì)等方式，廣泛征集群眾對公共文化服務(wù)工作的意見，并與公共文化服務(wù)工作的質(zhì)量和績效考核實(shí)時(shí)對接。其重點(diǎn)是突出了公眾評價(jià)在政府業(yè)績考核中的作用，這是公共服務(wù)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的立足點(diǎn)。因此，公共服務(wù)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)必須規(guī)定公眾評價(jià)的內(nèi)容，包括采取什么方式獲得公眾評價(jià)、誰來收集公眾評價(jià)以及公眾評價(jià)在公共服務(wù)績效考核體系中的權(quán)重。結(jié)合西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論成果以及當(dāng)前我國一些地方政府實(shí)踐，公眾評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以規(guī)定：公眾評價(jià)應(yīng)通過問卷調(diào)查的方式獲得，原因在于“公民調(diào)查成為幾種為數(shù)不多的以信息獲取為目的的公民參與形式之一”［15］；這種調(diào)查最好是交給專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)來實(shí)施，即可利用其專業(yè)性，也可保障考評的公正性；至于權(quán)重，公眾作為公共服務(wù)的最終消費(fèi)者，就意味著他們是最終評價(jià)者，因此，其權(quán)重在所有考核指標(biāo)中應(yīng)是最大的，至少應(yīng)占50%。

其次，服務(wù)及時(shí)性。這應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)驗(yàn)收的一項(xiàng)重要的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)闇蟮姆?wù)是很難起到實(shí)質(zhì)性作用的。雖然當(dāng)前我國不少地方政府正在探索公共服務(wù)限時(shí)辦結(jié)制度的實(shí)踐，并已取得一定的成果，但是公共服務(wù)限時(shí)辦結(jié)制度存在著覆蓋面較窄、辦理期限設(shè)置過長、責(zé)任模糊等問題。針對當(dāng)前存在的這些問題，服務(wù)及時(shí)性標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)計(jì)過程應(yīng)該盡可能地覆蓋政府所提供的各項(xiàng)公共服務(wù)；在辦結(jié)期限設(shè)置方面，政府應(yīng)當(dāng)在結(jié)合專家、民眾代表的意見基礎(chǔ)上，盡可能地壓縮公共服務(wù)限時(shí)辦結(jié)的期限。重要的是，標(biāo)準(zhǔn)需規(guī)定公共服務(wù)不能及時(shí)供應(yīng)的責(zé)任追究制。

通過上述討論，可以發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不僅具有公共管理屬性，還具有政治學(xué)含義。面向公眾、讓公眾參與進(jìn)來，是公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的中心原則，也是核心標(biāo)準(zhǔn)。通過各個(gè)環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)，公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化能夠有效推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)；而且，現(xiàn)實(shí)中，它在各地也多有實(shí)踐，具有可行性。因此，公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化是建設(shè)服務(wù)型政府的構(gòu)建途徑。

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［責(zé)任編輯：張兵］

Standardization of Public Service Supp ly：The Way of Service-Oriented Government Constructing

LIU Yuan-he，MENGWei
（Karamay Municipal Party School of the CPC，Karamay 834000，China）

The standardization of public service supply focuses on the needs of the public，which regulates the supply of pub?lic services according to a series of suitable standards.It not only has the attribute of public management，but also has very important political implication which can reiterate the government's citizen-centric criteria.Through all aspects of the standardized construction，standardization of public service supply protects public to get higher quality public services，and then effectively promote service-oriented government building，so it is an importantway to construct the service-oriented gov?ernment.

standardization of public service supply；service-oriented government；the needs of the public

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.03.006

D63-3

A

1674-8638（2015）03-0029-06

2014-11-03

劉元賀（1985-），男，山東成武人。講師，碩士，研究方向：地方政府治理；孟威（1986-），女，黑龍江大慶人。教師，碩士，研究方向：社會(huì)管理體制創(chuàng)新。