“三事分流”：社區(qū)治理的南岸試驗

包雅鈞

在快速城市化的進程中，一個普遍性現(xiàn)象是，社區(qū)承擔著包括行政性事務(wù)和社會性事務(wù)在內(nèi)的大量事務(wù)。為此，社區(qū)減負已經(jīng)成為社區(qū)的強烈呼聲。但是社區(qū)減負不能削弱社會治理，社區(qū)治理作為社會治理的末梢，直接體現(xiàn)社會治理的水平和成效。

重慶市南岸區(qū)探索實行“三事分流”機制，將社區(qū)中的社會事務(wù)區(qū)分為“大事、小事、私事”三大類，把政府治理和社會治理有機結(jié)合起來，為社區(qū)治理注入了活力。民政部領(lǐng)導認為，作為一項標志性探索，它具有在更大范圍內(nèi)推廣的意義和價值。

南岸區(qū)的實踐

重慶市南岸區(qū)于2014年中出臺了《南岸區(qū)健全村（居）民議事機制推進三事分流的實施辦法（試行）》，意味著三事分流議事機制在全區(qū)全面鋪開。事實上，“三事分流”此前已經(jīng)在南岸區(qū)南坪街道和峽口鎮(zhèn)進行了試點，成效較為顯著，對于進一步發(fā)展基層民主，完善基層自我管理和服務(wù)能力具有重要意義。

“三事分流”的涵義很明了。群眾訴求很多，要應(yīng)對處理這些事情，就要合理定位，分為“大事、小事、私事”三類：大事涉及政府管理事項和公共服務(wù)，由政府部門負責解決；小事關(guān)涉社區(qū)的社會公共事務(wù)，由社區(qū)各類社會組織負責解決，其中社區(qū)的居委會（或村委會）發(fā)揮主導作用；私事關(guān)涉?zhèn)€人事務(wù)和市場服務(wù)，由群眾自行解決或?qū)で笫袌龇?wù)。作為基層自治的業(yè)務(wù)指導部門，南岸區(qū)民政局的負責人就“事”舉例說，比如市政設(shè)施的建設(shè)和改善，這屬于大事的范圍，居民可以提出建議，但應(yīng)當由市政部門展開調(diào)查后進行相應(yīng)的處理；如果是樓道清潔問題，那就是小事，就應(yīng)由村（居）組織出面召集協(xié)商解決；如果是個人家庭問題，那就是私事，居民可以通過市場服務(wù)解決。

這樣的“三事分流”實際上也是三事分責，即合理界定政府、社會和居民的職責邊界，政府不大包大攬，居民也有責任擔當，社區(qū)組織要動員居民互助。顯然，三事的具體內(nèi)容不是絕對固定的，而是要根據(jù)具體情況進行調(diào)整，在南岸區(qū)各個街鎮(zhèn)也是分類實施。

“三事分流”離不開基層議事機制。不同事務(wù)適用不同處理機制，這本身是科學合理的，但前提是對不同事情的劃分應(yīng)當科學，這又離不開基層民主議事機制。南岸區(qū)提出了“三級議事會”、“社區(qū)組織議事”和“一事一議”3種基本議事制度。

“三級議事會”制度，是指依托村（居）自治組織體系，召開樓（院）議事會、村（居）民小組議事會、村（社區(qū)）議事會進行議事協(xié)商，這是當前最為經(jīng)常的議事方式。在廣陽鎮(zhèn)的明月沱社區(qū)，曾忠祥是一棟七層老住宅樓的負一層住戶，因為樓上住戶使用廚房管道不當?shù)仍驅(qū)е仑撘粚訃乐囟氯?，他家的正常生活受到嚴重影響。為此，他希望修理后能與樓上住戶分攤修理費用，但屢屢受阻。社區(qū)議事會為此而專題議事，做通了樓上住戶的工作，最終大家平攤了相關(guān)費用?！?/p>

“社區(qū)組織議事”制度，是指依托村居建有的各類群團組織、居民小區(qū)業(yè)委會、農(nóng)村集體經(jīng)濟合作組織等群眾組織以及各類社區(qū)社會組織，在特定人群中開展議事協(xié)商。這種議事是社區(qū)社會組織的內(nèi)部議事，目的是吸引各類社區(qū)組織參與到社區(qū)建設(shè)中來。

“一事一議”制度，是指在利益范圍內(nèi)的相關(guān)群眾進行民主議事協(xié)商，這個在全國范圍內(nèi)很普遍。

通過民主議事機制劃分三種事務(wù)屬性，是南岸區(qū)推進基層民主的重要創(chuàng)新。

吸納民眾參與治理的機制

在南岸區(qū)，“三事分流”帶來的最直接成效是一批老大難問題得以解決，眾多無人管、無錢管、無法管的事有了著落，居民遇到問題動輒上訪的“上訪大院”變身成為環(huán)境整潔、管理有序的和諧家園。例如，2000年入住的崇文小區(qū)是開放式小區(qū)，80%住戶是農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，流動人口較多，收入普遍不高，每戶交的清潔費低，清潔工因而每天只收一次垃圾，這導致樓道內(nèi)垃圾堆放，居民反映強烈。社區(qū)在議事中確定為“私事”，大家認識到在當前情況下就是要依靠自我努力共同整治，要養(yǎng)成把垃圾帶下樓的習慣。按通常的做法，社區(qū)會上報街道來解決，可能最終也能解決，但增加了財政壓力，也不利于引導群眾發(fā)揮自治功能。

因此，“三事分流”是有力吸納民眾參與社會治理的一種機制。在解決問題的同時，民眾參與到社區(qū)公共事務(wù)中，有利于培養(yǎng)公共精神，他們對社區(qū)的認同感、歸屬感也都會提高。對居委會來講，它也減負了，但減負不減效，做了減法得到的卻是治理成效的提升；對政府來講，也減輕了負擔，同時可以騰出更多精力干大事。這種機制共同作用，就為政府和社會（包括社區(qū)和民眾）的職責劃分創(chuàng)造了條件。

為更好推動民眾和社區(qū)處理“小事”和“私事”，區(qū)政府發(fā)揮引導支持作用，在社區(qū)培育帶有基金會性質(zhì)的公益站，區(qū)里出資成立社區(qū)基金會，保證民眾的合理意見能夠得到及時解決。

總的說，這樣一種事務(wù)分類處理的機制，進一步突出了復合治理的特性，政府、社區(qū)、民眾都能在社區(qū)事務(wù)中找到合理的定位，并且相互促進和強化各自的職責。

這其中，社區(qū)引導培養(yǎng)居民自治能力堪稱社區(qū)職責的重中之重，授之以魚，莫若授之以漁。一部分民眾的等靠要思想，盡管有其客觀性，但并不是天生的，而是與現(xiàn)存一些不合理治理機制聯(lián)系在一起。破除等靠要思想，僅依靠政府的說服或者政府與社區(qū)置之不理都不是解決問題的合理選擇。唯一的辦法，就是要提高民眾的認識，認為這種取向是不合理的，應(yīng)當是自己的事情自己干，大家的事情一起干。作為民眾自治組織，社區(qū)以議事會為平臺，組織好大家議事，在此基礎(chǔ)上整合力量實現(xiàn)公益，是其核心使命。“幫得了一次，幫不了天天?！蹦习秴^(qū)東路社區(qū)的黨委書記魏麗說，建立和完善機制，讓居民逐步培養(yǎng)自我服務(wù)、自我教育、自我管理、自我監(jiān)督的能力才是社區(qū)工作的本責，而“三事分流”便是社區(qū)探索實踐的第一步。

三方共贏

對政府來講，在社區(qū)治理方面，不僅要處置需要政府出面的“大事”，另一條工作主線是要發(fā)動群眾、調(diào)動群眾積極性。

政府出臺有關(guān)“三事分流”的實施辦法，加強規(guī)章制度建設(shè)，為“三事分流”營造體制機制環(huán)境，是這種努力的一個方面。

對于民眾來說，民眾自己承擔自己應(yīng)當做的事，展示了民眾的自尊，也展示了社會的文明與和諧。事實上，大眾的社會常識在這種機制中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。這種常識就是一種合理的自主意識，對于一個成年人來講，明了哪些事情應(yīng)當由自己來承擔，但往往鑒于一些人搭便車，鑒于一些不公平不公正事情便產(chǎn)生心理失衡，也就希望由政府或社區(qū)來承擔應(yīng)由個人承擔的事務(wù)。而一旦有利于個人自主的機制開始發(fā)揮作用，這種常識也就支配其心理及行為。

“三事分流”是三方共贏的機制，但它最大的價值在于調(diào)動民眾的積極性，讓他承擔他“應(yīng)當”承擔的職責。在南岸區(qū)，在“三事分流”機制下，民眾的這種自主意識得到了大幅提升。

“三事分流”看似不起眼，但卻能得到專家認可，由民政部在全國范圍推廣，其根本原因在于這樣一種機制符合了社區(qū)治理發(fā)展的歷史趨勢：政府、社會、民眾各歸其位。事實上，即使在當代西方，進一步調(diào)動民眾參與社區(qū)事務(wù)的積極性，也是其社會治理的一個趨勢。

當然，“三事分流”機制也還存在完善的空間。主要在于兩個方面：一是要避免政府由此甩手，二是對事的定性需要精準判斷。這中間，政府、社區(qū)和民眾之間要保持信息溝通、交流暢通，關(guān)鍵是政府職能要履行到位。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心）