有官方背景的旅游業(yè)NGO現(xiàn)狀與發(fā)展

張明　張曉宇

【摘要】隨著海南國際旅游島建設(shè)的不斷推進，海南旅游業(yè)NGO在旅游業(yè)治理、旅游咨詢、旅游宣傳等方面的作用得以凸顯。其績效到底如何、存在哪些困境與問題，文章針對海南省L協(xié)會運作過程中存在的體制束縛、自身管理不到位、人才缺失、合作機制不健全等問題，從體制創(chuàng)新、完善內(nèi)部管理及構(gòu)建有效的NGO與政府合作機制中尋求治本之策。

【關(guān)鍵詞】海南旅游業(yè) NGO 合作機制

【中圖分類號】C93.03 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

近年來，隨著國內(nèi)外旅游業(yè)的興起，旅游業(yè)NGO如雨后春筍般發(fā)展起來。2010年1月，中央政府作出了把海南“國際旅游島”建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略的重要決定，這就意味著海南旅游業(yè)將全面與國際接軌，同時也對旅游業(yè)服務(wù)主體的多元化特別是NGO的參與提出了要求。一些旅游業(yè)NGO由官方機構(gòu)脫胎而來，通常以旅游行業(yè)協(xié)會為存在形式，既帶有官方色彩，又呈現(xiàn)出一定的社會性組織的特點，可稱為半官方NGO。如海南省L協(xié)會是海南省旅游業(yè)成立最早的旅游業(yè)NGO，1989年成立之初時系省旅游局下屬事業(yè)單位，履行一定的旅游行政職能。2001年，海南省改編事業(yè)單位，旅游協(xié)會也隨之進行行業(yè)協(xié)會改革，財政撥款遞減①。2004年，海南省L協(xié)會成為保有少量事業(yè)編制、無財政撥款、經(jīng)費自籌的行業(yè)協(xié)會，其社會組織屬性開始顯現(xiàn)。

半官方性旅游業(yè)NGO面臨的困境

內(nèi)部問題。第一，屬性模糊，身份尷尬。L協(xié)會官方網(wǎng)站顯示其：“是海南省旅游發(fā)展委員會直屬的事業(yè)單位。是由海南省旅游行業(yè)及其相關(guān)行業(yè)的社團組織、企事業(yè)單位，按照平等自愿的原則結(jié)成的全省聯(lián)合性、綜合性旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)會，具有獨立的社團法人資格?！笨此萍婢呤聵I(yè)單位與行業(yè)協(xié)會于一體的清晰定位，實際運行中其身份屬性模糊。日常運作中，除了自身運轉(zhuǎn)外，協(xié)會大部分工作都是圍繞省旅游委的指示或者指導(dǎo)中開展，在很大程度上充當著政府部門助手和權(quán)力延伸的角色。由于缺少真正意義上的NGO獨立身份，特別是當協(xié)會決策與政府指示相異，或者是政府要求與協(xié)會宗旨相沖突時，出于對上級的尊重，協(xié)會敢怒不敢言，往往聽之任之。

第二，人才制約，發(fā)展受限。由于主要協(xié)會負責人大多由政府職能部門的領(lǐng)導(dǎo)兼任，這就造成：一方面，政府部門將行業(yè)協(xié)會視為下屬的職能機構(gòu)，習(xí)慣于上傳下達的“任務(wù)委派式”的工作方式，在政策制定和活動開展上通常以政府部門的政策為導(dǎo)向，而很少考慮行業(yè)協(xié)會的實際利益。另一方面，協(xié)會缺乏精通NGO運作的專業(yè)員工，部分員工對NGO組織運作不甚了解，甚至不按協(xié)會章程辦事、出現(xiàn)強權(quán)和家長制作風(fēng)，影響了協(xié)會與民眾的有效溝通與合作，降低了協(xié)會的公信力，制約了協(xié)會的長遠發(fā)展。

第三，資金缺乏，動力不足。在行業(yè)協(xié)會改革后，財政每年在上一年基礎(chǔ)上按照70%的比率遞減撥款，協(xié)會被迫開始通過建設(shè)旅游網(wǎng)站、舉辦各類主題活動、外包政府部門的業(yè)務(wù)等方法去獲取經(jīng)費以維持日常活動開支，但由于缺少政府政策和資金支持，協(xié)會運轉(zhuǎn)經(jīng)費相對不足。L協(xié)會行業(yè)分會下設(shè)六個行業(yè)分會，但行業(yè)分會沒有獨立的法人身份，也沒有掛靠單位或業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，無法合法地籌集會費，再加上自身開支過高，經(jīng)費也非常緊張，L行業(yè)協(xié)會也難以對其進行接濟，導(dǎo)致行業(yè)分會發(fā)展動力不足。

外部問題。第一，政府固守權(quán)力，NGO自主性弱。L協(xié)會受海南省旅游委和海南省民政廳的雙重管理?，F(xiàn)行的雙重管理體制，是行業(yè)協(xié)會管理體制滯后的關(guān)鍵因素，一方面為主管部門延續(xù)部門特權(quán)提供了制度保障，另一方面也給市場領(lǐng)域內(nèi)生成的需求實現(xiàn)設(shè)置了制度障礙。②雙重管理體制下。一方面，L協(xié)會往往承擔行業(yè)管理、旅游服務(wù)等相對次要的政府職能或政府委托職能，一些項目由于職能受限只能謹小慎微。另一方面，政府很大程度上是借行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移部分次要的行業(yè)管理職能并保留甚至延伸主要行業(yè)管理權(quán)力，自然固守能帶來顯著經(jīng)濟效益（如導(dǎo)游證考試、旅游經(jīng)營審批等）核心職能，日?；顒又蠰協(xié)會由于缺乏相應(yīng)自主權(quán)而需要經(jīng)常向旅游委請示、匯報，不但影響效率而且也導(dǎo)致一些新意設(shè)想由于各種行政性原因無法實施。

第二，不對等合作，非均衡效果。實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，L協(xié)會與旅游委等政府職能部門采取的是一種協(xié)定式合作，即通過協(xié)定來確立雙方的權(quán)利義務(wù)，協(xié)會承擔政府外包出的職能活動，政府部門按照協(xié)定支付相應(yīng)的經(jīng)費。服務(wù)外包方向正確，但在現(xiàn)行體制下，由于政府與行業(yè)協(xié)會雙方的地位不平等，在訂立協(xié)定時，政府部門往往憑借其優(yōu)勢地位輕易地占據(jù)了主動權(quán);再加上受到政府部門辦事程序的約束，協(xié)會經(jīng)常要花費大量的精力來結(jié)算經(jīng)費。同時，這種協(xié)定嚴格來說不是規(guī)范的合同，實際執(zhí)行過程中政府部門有單方的變更權(quán)和指示權(quán)，多數(shù)時候協(xié)會只能被迫服從。

半官方旅游業(yè)NGO治理困境化解

內(nèi)部：明確屬性，加強自治。第一，重新定位，突出行業(yè)協(xié)會NGO屬性。行業(yè)協(xié)會的本質(zhì)是非政府組織，是政府和旅游行業(yè)之間的橋梁，而不可將某些政府性職能嫁接到行業(yè)協(xié)會之中來。③針對半官方旅游業(yè)NGO既是行業(yè)協(xié)會又是事業(yè)單位的現(xiàn)象，身份屬性模糊不清，需要重新定位NGO屬性，去“政府部門化”。

第二，重視人才，做好人力資源管理。一是要革新現(xiàn)有用人機制。要不斷減少行政改編人員比重，要將“自上而下”改編的用人方式向“自下而上”競爭選拔的用人方式轉(zhuǎn)變，采取聘用制度，對行政人員績效管理。二是要建立人才發(fā)展機制。半官方旅游業(yè)NGO應(yīng)做好人才規(guī)劃，同時建立起一套完整的人員錄用、考核、培訓(xùn)、晉升和淘汰機制和科學(xué)的約束和激勵機制，努力保障人才以及實現(xiàn)人才的可持續(xù)發(fā)展。三是要加大社會培育力度。政府應(yīng)積極倡導(dǎo)第三部門就業(yè)，鼓勵大學(xué)生參與甚至加入NGO，特別注意引進高校旅游專業(yè)、公共管理專業(yè)的高素質(zhì)人才。

第三，加強管理，廣泛拓展資源。NGO資源動員除了外部支持外，更重要在于通過內(nèi)部管理和外部服務(wù)能力的提升，以質(zhì)取信進而拓展資源。一是加強內(nèi)部建設(shè)與管理。二是廣泛整合社會資源。除了加大政府投入外，需要提升資源汲取能力和服務(wù)能力，擴大資金來源。同時，行業(yè)協(xié)會要積極促進行業(yè)分會發(fā)展，努力為行業(yè)分會爭取必需的資源，如財政支持、特許授權(quán)、活動免稅以及較為寬松的政策環(huán)境。

外部：走向合作治理。第一，轉(zhuǎn)變政府職能，增強半官方旅游業(yè)NGO自主性。半官方旅游業(yè)NGO的活力和績效的真正發(fā)揮，關(guān)鍵在于破除現(xiàn)行的體制性制約，促進政府職能轉(zhuǎn)移和權(quán)力下放?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)〔2009〕41號）提出：創(chuàng)新體制機制，推進旅游管理體制改革。旅游行政管理及相關(guān)部門要加快職能轉(zhuǎn)變，把應(yīng)當由企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和中介組織承擔的職能和機構(gòu)轉(zhuǎn)移出去。五年內(nèi)，各級各類旅游行業(yè)協(xié)會的人員和財務(wù)關(guān)系要與旅游行政管理等部門脫鉤。為此，政府部門應(yīng)進一步加快旅游業(yè)NGO與行政機構(gòu)脫鉤，把那些主要靠市場調(diào)節(jié)、社會能夠管好的職能真正逐漸委托或授權(quán)給協(xié)會，促進協(xié)會往真正意義上的NGO轉(zhuǎn)型，充分釋放其活力與特長。

第二，增進半官方性旅游業(yè)NGO與政府的合作。類似L協(xié)會的半官方性旅游業(yè)NGO，作為全行業(yè)共同利益的代表者和維護者，發(fā)揮著連接政府與市場、政府與企業(yè)的中介作用。一方面政府應(yīng)充分尊重其社會主體地位，并將其納入海南國際旅游島建設(shè)的政策制定中來，主動問詢問策，聽取行業(yè)協(xié)會的意見和建議，共同促進全行業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，努力實現(xiàn)政策效益的最優(yōu)化。另一方面，協(xié)會在開展活動時，應(yīng)充分結(jié)合國際旅游島建設(shè)的相關(guān)政策制度，努力保持與政府發(fā)展綱要的協(xié)同一致，積極發(fā)揮自身的創(chuàng)造性和影響力，打造品牌主題活動，提升城市的品牌形象，為旅游業(yè)帶來生機和活力。

第三，構(gòu)建政府平等購買服務(wù)的制度平臺。加大政府向半官方性旅游業(yè)NGO購買公共服務(wù)的力度。從根本上說，要實現(xiàn)真正的政府向非政府組織購買服務(wù)，需要在法律上明確非政府組織作為承接主體的地位，政府經(jīng)費從過去“以錢養(yǎng)人”向未來“以錢養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。讓各種事業(yè)單位和非政府組織在公共服務(wù)中參與競爭政府的經(jīng)費，從而構(gòu)建一個政府與各種非政府組織合作提供公共服務(wù)的公平制度平臺。④為此，政府應(yīng)借助合同制管理，通過項目征集、項目引領(lǐng)、信息咨詢服務(wù)以及購買性、委托性、獎勵性等促進機制，加強服務(wù)與引導(dǎo)，支持半官方性旅游業(yè)NGO的發(fā)展。

（作者單位：海南大學(xué)政治與管理學(xué)院，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院）

【注釋】

②基于2013年10月對海南L協(xié)會的調(diào)查訪談。

②賈西津，沈恒超，胡文安：《轉(zhuǎn)型時期的行業(yè)協(xié)會—角色、功能與管理體制》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2004年。

③張俐俐，袁國宏：“論行業(yè)協(xié)會在我國旅游管理體制演進中的作用”，《社會科學(xué)家》，2002年第6期。

④汪錦軍：《走向合作治理：政府與非營利組織合作的條件模式和路徑》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2012年。

責編/張蕾