略論聯(lián)合國在巴以問題中的作用

慈志剛

【摘要】英國結(jié)束委任統(tǒng)治之后，聯(lián)合國通過分治計劃在巴勒斯坦分別建立猶太國和阿拉伯國。此后巴以沖突爆發(fā)，聯(lián)合國在制止戰(zhàn)爭、恢復(fù)中東和平方面做出了不懈努力。聯(lián)合國的安全觀在此過程中也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，非傳統(tǒng)安全在巴以和平中的重要性凸顯。在巴以問題的未來發(fā)展中，聯(lián)合國仍將發(fā)揮重要作用。

【關(guān)鍵詞】以色列 巴勒斯坦 聯(lián)合國 分治計劃

【中圖分類號】D55 ? 【文獻標(biāo)識碼】A

聯(lián)合國是第二次世界大戰(zhàn)后成立的，旨在推動和維持國際和平與安全的組織，而巴勒斯坦—以色列問題（以下簡稱巴以問題）是聯(lián)合國成立后所需處理的第一起嚴(yán)重的地區(qū)性沖突事件。從聯(lián)合國初創(chuàng)迄今已七十年，巴以問題亦已經(jīng)歷六十多載風(fēng)雨，文章旨在分析隨著巴以問題的新發(fā)展，聯(lián)合國如何在其中發(fā)揮建設(shè)性作用，以及聯(lián)合國解決地區(qū)性問題觀念的轉(zhuǎn)變對巴以問題未來的影響。

聯(lián)合國與巴以問題的發(fā)展

聯(lián)合國與巴以問題的起源?，F(xiàn)代意義的巴以問題源頭在于歐洲19世紀(jì)興起的民族主義，在歐洲受到迫害的猶太人受民族主義思潮影響，開始構(gòu)建其民族復(fù)興的圖景，在反復(fù)確認自己民族身份和追求民族自決權(quán)力的過程中，將猶太復(fù)國主義與巴勒斯坦這片土地結(jié)合在一起。此時的巴勒斯坦地區(qū)是奧斯曼帝國的一部分，而且奧斯曼帝國統(tǒng)治下的這一地區(qū)也從未構(gòu)成過一個單一的政治實體。直到歐洲猶太移民的大量遷入，猶太復(fù)國運動才正真與巴勒斯坦這片土地建立實質(zhì)性聯(lián)系，并根據(jù)猶太人的歷史，將這片土地民族化，巴勒斯坦便不再是一個簡單的地理概念，“歷史把一塊土地民族化了，并使那些最獨特的地理因素有了神話內(nèi)容和神圣感情。這樣，領(lǐng)土就變成了一種集體意識的載體。”①巴勒斯坦在世界現(xiàn)代史上成為一個不可分割的政治實體，則要追溯到第一次世界大戰(zhàn)后國際聯(lián)盟的戰(zhàn)后安排，約旦河西岸的巴勒斯坦地區(qū)成為英國的委任統(tǒng)治地。最終，英國的委任統(tǒng)治地成為猶太民族和阿拉伯民族競爭的戰(zhàn)場，特別是猶太人的恐怖活動加速了巴勒斯坦地區(qū)的去殖民化進程。面對這種局面，英國內(nèi)閣決定將巴勒斯坦問題提交聯(lián)合國，“如果我們無法接受聯(lián)合國建議的解決方案，我們有權(quán)放棄委任統(tǒng)治，讓聯(lián)合國為未來的巴勒斯坦政府做出其他安排?！雹?/p>

聯(lián)合國與巴以戰(zhàn)爭。1947年4月聯(lián)合國召開第一屆特別會議，設(shè)立巴勒斯坦問題特別委員會，負責(zé)調(diào)查與巴勒斯坦問題有關(guān)的所有事宜并提出解決辦法，特別委員會在結(jié)束調(diào)查工作后，就結(jié)束委任統(tǒng)治以及聯(lián)合國應(yīng)該如何發(fā)揮作用達成協(xié)議。最終，聯(lián)合國大會通過第181（Ⅱ）號決議，通過了美蘇兩大國支持的分治計劃，分別成立猶太國和阿拉伯國。猶太人雖然對領(lǐng)土安排存有異議，但還是公開接受了聯(lián)合國的分治計劃。巴勒斯坦的阿拉伯人和周邊的阿拉伯國家則強烈反對聯(lián)合國大會決議，拒絕分治計劃的領(lǐng)土安排。1948年5月，隨著委任統(tǒng)治的結(jié)束和以色列國的建立，巴以戰(zhàn)火隨即爆發(fā)，阿盟成員國出兵巴勒斯坦，最終阿拉伯國家與以色列簽署?；饏f(xié)議，巴勒斯坦被一分為三，以色列占據(jù)77%的領(lǐng)土，約旦占領(lǐng)東耶路撒冷和約旦河西岸，埃及控制加沙地帶，按照聯(lián)合國分治計劃所設(shè)想的巴勒斯坦阿拉伯國沒有變成現(xiàn)實。1967年和1973年爆發(fā)了兩次地區(qū)性戰(zhàn)爭，對巴勒斯坦問題的發(fā)展方向產(chǎn)生了深遠的影響。六五戰(zhàn)爭推動了巴勒斯坦民族意識的覺醒，使巴勒斯坦的阿拉伯人完成了從阿拉伯民族主義到巴勒斯坦民族主義的轉(zhuǎn)變，在巴勒斯坦解放組織的領(lǐng)導(dǎo)下，巴勒斯坦民族斗爭的獨立性不斷增強。十月戰(zhàn)爭使巴解組織發(fā)生斗爭策略的轉(zhuǎn)變，并接受了與猶太人為鄰的建國方案。同時，聯(lián)合國為了解決巴以持續(xù)存在的戰(zhàn)爭，實現(xiàn)中東地區(qū)的持久和平，安理會經(jīng)過多次協(xié)商，分別通過了242號決議（1967）和338號決議（1973），決議的主旨是實現(xiàn)戰(zhàn)斗各方停火，并就建立中東公正和持久和平進行談判，其相關(guān)內(nèi)容成為后來和平解決巴以問題談判的基礎(chǔ)。

聯(lián)合國與巴以和平進程。1974年至1977年期間，各方努力促進阿拉伯國家與以色列和平談判之恢復(fù)，但成效甚微，聯(lián)合國秘書長在給安理會的報告中認為，當(dāng)事各方分歧嚴(yán)重，無法達成和平協(xié)議。但1977年埃及總統(tǒng)薩達特突訪耶路撒冷，給中東和平進程帶來轉(zhuǎn)機，埃及和以色列搭建的和平構(gòu)架改變了地區(qū)力量格局，阿拉伯國家名義上作為一個整體與以色列對抗的歷史結(jié)束了，而美國對中東事務(wù)的關(guān)注，以及美以特殊關(guān)系的加強，使以色列逐漸掌握了巴以問題的主動權(quán)。自從20世紀(jì)60年代以后，新獲得獨立的第三世界國家進入聯(lián)合國，北方國家投票數(shù)占大多數(shù)的情形從此一去不返了。③到了20世紀(jì)80年代以后，聯(lián)合國仍致力于解決巴以問題，但美國的強勢介入使聯(lián)合國的作用逐漸邊緣化，聯(lián)合國在1981年和1988年召開了巴勒斯坦問題國際會議，主張阿拉伯—以色列所有沖突各方以安理會第242號和338號決議以及巴勒斯坦人民的合法權(quán)利為基礎(chǔ)，以平等的身份參加聯(lián)合國主持的和平會議，但美國和以色列拒絕承認巴解組織的合法性，聯(lián)合國所構(gòu)建的和平圖景只能停留在各種文件和檔案之中。1991年的馬德里和會是對抗43年的巴以雙方第一次坐到了同一張談判桌前，和會基本是以安理會的兩項決議為基石進行的多邊談判，確立了土地換和平的基本原則。但隨后的公開談判卻步履維艱，在一些重大問題上似乎難以取得任何進展。1993年的奧斯陸談判使巴以問題峰回路轉(zhuǎn)，巴以代表在華盛頓簽署《關(guān)于臨時自治安排的原則聲明》（即《奧斯陸協(xié)議》），為和平解決巴以問題設(shè)置日程表，根據(jù)安理會決議實現(xiàn)持久解決。1995年巴以雙方又簽署《以色列—巴勒斯坦關(guān)于西岸和加沙地帶的臨時協(xié)議》，將《原則聲明》的執(zhí)行向前推進了一大步。隨著拉賓遇刺，巴以和平進程陷入僵局，隨后的定居點和持續(xù)的暴力，使雙方在通往和平之路的努力上漸行漸遠，陷入了惡性循環(huán)的怪圈。2000年9月，阿克薩起義爆發(fā)，巴以進入新一輪暴力沖突之中，由此引發(fā)的人道主義危機引起國際社會關(guān)注。2002年美國拋出“和平路線圖”，旨在2005年前最終、永久性解決巴勒斯坦問題，分階段、按步驟、有目標(biāo)地促成巴以之間的全面和平。隨后，在中東和平路線圖實施受阻，巴以和平談判無望的背景下，以色列于2005年正式實施其“單邊行動計劃”，單方面從加沙和約旦河西岸撤離定居點，通過與巴勒斯坦人相分離來實現(xiàn)其安全。2009年巴勒斯坦首席談判代表埃雷卡特表示，巴方計劃單方面建國，正在為此尋求聯(lián)合國的支持。④2011年9月，巴勒斯坦民族權(quán)力機構(gòu)主席阿巴斯正式向聯(lián)合國提交申請，尋求成為聯(lián)合國完全會員國。2012年11月，第67屆聯(lián)大授予巴勒斯坦聯(lián)合國觀察會員國的地位。2015年1月1日，巴勒斯坦政府向聯(lián)合國提交申請，要求加入20個國際條約和聯(lián)合國機構(gòu)，其中包括《國際刑事法院羅馬公約》，1月16日，海牙國際刑事法院宣布，應(yīng)巴勒斯坦當(dāng)局之請求，將就以色列可能涉及的戰(zhàn)爭罪進行初步調(diào)查。

聯(lián)合國在巴以問題中的作用

巴以問題是中東問題的核心，聯(lián)合國在巴以問題發(fā)展的歷史進程中發(fā)揮的重要作用，體現(xiàn)了聯(lián)合國的宗旨和原則，同時也極大地推動了巴以問題朝著良性方向發(fā)展。

聯(lián)合國與巴以傳統(tǒng)安全。對傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的關(guān)注是聯(lián)合國在20世紀(jì)70年代以前的主要安全觀。所謂傳統(tǒng)安全，主要是預(yù)防主權(quán)國家面臨的、來自外部的、軍事上的入侵和打擊⑤。但巴以問題的特殊性在于以色列接受了聯(lián)合國的分治計劃，并以主權(quán)國家的身份加入聯(lián)合國，而巴勒斯坦則拒絕接受分治計劃，由此巴勒斯坦建國問題也成了懸而未決的歷史遺留問題。受泛阿拉伯主義的影響，巴以沖突在早期也演變成阿拉伯民族與猶太民族之間的沖突，泛阿拉伯主義潮流退卻后，巴以之間的矛盾凸顯，雙方發(fā)生暴力互動的頻率超過以往。聯(lián)合國在解決巴以問題時，在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，主要涉及通過相關(guān)決議制止戰(zhàn)爭以及采取維和行動，聯(lián)合國大會和安理會發(fā)揮了重要作用。

聯(lián)合國有關(guān)決議：自巴勒斯坦問題爆發(fā)以來，聯(lián)合國采取各種措施來控制沖突，并嘗試建立相應(yīng)的危機管控機制，其中聯(lián)合國的有關(guān)決議成為影響巴以和平進程的關(guān)鍵因素。自1947年分治計劃出臺至2002年，聯(lián)大圍繞阿以沖突共通過627項決議，其中多數(shù)涉及巴以問題，從時間上看，1948年、1976年和1996年是三個重要的時間節(jié)點。1948年以色列建國，巴以暴力升級，最終演變成阿以戰(zhàn)爭，聯(lián)合國通過相關(guān)決議，旨在為不穩(wěn)定的巴勒斯坦局勢尋找解決的途徑。1976年以后，大量第三世界國家加入聯(lián)合國，阿拉伯國家也利用聯(lián)合國作為維護民族權(quán)益的平臺。1996年中東和平進程受挫，進而引發(fā)持續(xù)的地區(qū)性暴力，這段時間也是聯(lián)合國做出各種決議最為頻繁的時段。

派遣軍事觀察員和部署維和部隊：1948年5月第一次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)，聯(lián)合國呼吁各方停止軍事行動，依照安理會第50號決議，6月11日戰(zhàn)火停止，并由聯(lián)合國調(diào)節(jié)專員在一批國際軍事觀察員的協(xié)助下負責(zé)監(jiān)督?；鸬膱?zhí)行情況，軍事觀察員在沖突地區(qū)的出現(xiàn)，標(biāo)志著聯(lián)合國維和行動的誕生。⑥后根據(jù)聯(lián)合國決議，停戰(zhàn)監(jiān)督組織繼續(xù)駐留中東，總部位于耶路撒冷，執(zhí)行安理會交付的各項任務(wù)，負責(zé)調(diào)節(jié)暴力沖突以及預(yù)防沖突擴大升級。聯(lián)合國派遣的第一支維和部隊也是中東地區(qū)，在第二次中東戰(zhàn)爭期間，聯(lián)合國部署維和緊急部隊進駐埃及，降低了地區(qū)沖突升級的可能性。從1979年至2002年，巴以沖突占阿以沖突總數(shù)的75.8%，這在一定程度上和巴以之間缺乏軍事緩沖有關(guān)。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》，向巴勒斯坦派遣維和部隊需獲得安理會支持以及對象國的同意，現(xiàn)實中障礙重重。2002年聯(lián)合國秘書長安南就曾探討過向巴勒斯坦派遣維和部隊的可能性，完成結(jié)束暴力、進行人道主義救援、幫助巴勒斯坦政權(quán)重建以及為巴以談判創(chuàng)造條件等任務(wù)。2007年秘書長潘基文也表示，會深入研究向加沙派遣維和部隊的可能性。

聯(lián)合國與巴以非傳統(tǒng)安全。所謂非傳統(tǒng)安全是與傳統(tǒng)安全觀相對應(yīng)的概念，有學(xué)者將其概括為四方面的特征：主要指向國際和國內(nèi)兩個層面的安全互動;重點研究非國家行為體的所帶來的安全挑戰(zhàn);關(guān)注非軍事安全對國家和國際安全的影響;強調(diào)超越主權(quán)國家的社會與人的安全⑦。聯(lián)合國介入巴以問題也經(jīng)歷了從重點關(guān)注傳統(tǒng)安全問題到重視非傳統(tǒng)安全的作用，進而形成更廣泛意義上的新安全觀。從20世紀(jì)70年代以后，巴以之間的力量對比發(fā)生轉(zhuǎn)變，由此產(chǎn)生的非傳統(tǒng)安全問題已經(jīng)構(gòu)成對實現(xiàn)巴以和平的阻力，如恐怖主義，進而使傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題交織在一起，使國家間的互動陷入暴力惡性循環(huán)的怪圈。

巴勒斯坦難民問題：巴勒斯坦難民問題源于阿以之間的戰(zhàn)爭行為，戰(zhàn)爭使巴勒斯坦人逃離家園，分散到西岸、加沙地帶、周邊的阿拉伯鄰國，這種源于傳統(tǒng)安全的難民問題又構(gòu)成了非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)，難民身份的確認、難民救濟以及難民安置等問題對巴以問題以及所在國都構(gòu)成新的安全威脅。1947至1949年的巴以沖突造成約75萬巴勒斯坦人成為難民，六五戰(zhàn)爭又有約50萬人流離失所。1948年11月聯(lián)合國設(shè)立聯(lián)巴難民救濟署，通過國際志愿機構(gòu)向巴勒斯坦難民提供緊急援助。隨后，聯(lián)大通過194（Ⅲ）號決議，指導(dǎo)難民回鄉(xiāng)及獲得賠償。1949年聯(lián)合國設(shè)立近東巴勒斯坦救濟和工程處，最初以提供生活必需品的緊急救濟為主，后來根據(jù)難民情況進行調(diào)整，主要為難民提供各種社會服務(wù)。近東救濟工程處是聯(lián)合國在中東地區(qū)規(guī)模最大的活動，雇傭了大約22000人，他們幾乎全都是巴勒斯坦難民，并管理或資助大約900個設(shè)施。⑧

人道主義援助：巴以沖突持續(xù)幾十年，這種暴力類型的交往方式使巴勒斯坦人和以色列人付出了巨大的傷亡代價。作為這種不對等交往的弱勢方，巴勒斯坦被占領(lǐng)土上的人道主義危機始終是聯(lián)合國關(guān)注的重點，聯(lián)合國安理會第237號決議就建議有關(guān)各種政府嚴(yán)格遵行1949年《日內(nèi)瓦公約》中所載明的人道主義原則。1968年聯(lián)合國還設(shè)立了人權(quán)行為特別委員會，負責(zé)調(diào)查巴勒斯坦被占領(lǐng)區(qū)的人權(quán)狀況。自1970年以來，特別委員會每年都向大會提交相關(guān)報告，詳細記錄被占領(lǐng)土上的司法行政、巴勒斯坦人的生存狀況以及以色列違反國際法的情況。此后，聯(lián)合國還任命了巴勒斯坦人權(quán)問題的特別報告員和高級專員，訪問被占領(lǐng)土，對巴勒斯坦境內(nèi)的人權(quán)狀況提出建議。

巴勒斯坦的社會經(jīng)濟重建：冷戰(zhàn)的結(jié)束對聯(lián)合國的安全觀產(chǎn)生了重大影響，對安全性質(zhì)的全新認識使聯(lián)合國更加關(guān)注與人的生存相關(guān)的非傳統(tǒng)安全。在巴以問題上，聯(lián)合國意識到，通過傳統(tǒng)的軍事手段來實現(xiàn)和平已經(jīng)有了局限性，和平的實現(xiàn)更需要社會發(fā)展的支撐，因此與發(fā)展有關(guān)的安全觀念便應(yīng)運而生。聯(lián)合國對巴勒斯坦社會經(jīng)濟重建的主要措施包括：完成若干主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向巴勒斯坦權(quán)力機構(gòu)提供資金技術(shù)等必要的支持;為巴勒斯坦開展專門的培訓(xùn)項目，提高巴勒斯坦社會自組織能力;通過教育資源的輸入，實現(xiàn)人力資源的開發(fā)和生產(chǎn);開發(fā)地方經(jīng)濟資源，資助扶貧方案等。

聯(lián)合國與巴以問題的前景

聯(lián)合國對世界安全的構(gòu)想經(jīng)歷了從防止國家間的暴力沖突到關(guān)注人類和平發(fā)展的變化，體現(xiàn)了人類追求理想價值的強烈愿望。在巴以雙方距離談判桌越來越遠的今天，聯(lián)合國將成為巴以追逐自身利益的必然選擇。聯(lián)合國也將會在巴以問題的未來發(fā)展中發(fā)揮重要作用：聯(lián)合國提出的和平解決巴以問題的框架，以及安理會通過的相關(guān)決議仍將是構(gòu)建和平的基礎(chǔ);巴以沖突引發(fā)的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域問題，仍需聯(lián)合國予以協(xié)調(diào)和幫助;在未來巴勒斯坦國建國后，作為主權(quán)國家的巴勒斯坦與以色列在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的矛盾，需要聯(lián)合國進行調(diào)節(jié)，維和行動的重點可能是在二者之間構(gòu)筑軍事緩沖地帶，以消除兩國對戰(zhàn)爭威脅的恐懼。總之，聯(lián)合國雖然還無法逾越大國政治的博弈，但仍然承載著人類對和平與安全的向往，也將會為巴以之間真正實現(xiàn)持久和平發(fā)揮建設(shè)性作用。

（作者為內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院副教授;本文系國家社科項目“伊斯蘭教與現(xiàn)代中東國家政治發(fā)展關(guān)系研究”階段性成果，項目編號：13XSS003）

【注釋】

①[西]胡安·諾格：《民族主義與領(lǐng)土》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2009年，第56頁。

②全克林：“戰(zhàn)后巴勒斯坦問題英國外交文件”，《冷戰(zhàn)國際史研究》，2008年第3期。

③[美]保羅·肯尼迪：《聯(lián)合國：過去與未來》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?008年版，第111頁。

④李瀟：“巴勒斯坦計劃單方面建國”，《人民日報》，2009年11月17日。

⑤李東燕：“聯(lián)合國的安全觀與非傳統(tǒng)安全”，《世界經(jīng)濟與政治》，2004年第8期。

⑥王聯(lián)：“聯(lián)合國在中東實現(xiàn)和平的具體措施”，《國際資料信息》，2008年第3期。

⑦朱峰：“‘非傳統(tǒng)安全’解析”，《中國社會科學(xué)》，2004年第4期。

⑧聯(lián)合國文件：《聯(lián)合國與巴勒斯坦問題》，http：//www.un.org/chinese/peace/palestine/booklet/foreword.pdf.

責(zé)編/于巖（實習(xí)）