服務(wù)型政府建設(shè)與新型社會保障體系構(gòu)建

唐昭霞

【摘要】科學(xué)、完善的社會保障體系對于改善我國民生，維護(hù)社會穩(wěn)定有著極為重要的意義。社會保障制度的建設(shè)實(shí)施主體是各級政府，建立一個與政府新職能相適應(yīng)、基于服務(wù)型政府的社會保障體系，對于為社會各群體提供高效、優(yōu)質(zhì)的社會保障服務(wù)具有重要指導(dǎo)意義，并且構(gòu)成了今后我國進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型、推進(jìn)行政體制改革和社會建設(shè)的重要內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型政府 社會保障體系 構(gòu)建

【中圖分類號】D669.7 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國現(xiàn)有的社會保障制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，盡管改革開放以來歷經(jīng)數(shù)次改革，目前社會保障制度市場化程度逐步提高，保障程度和覆蓋面穩(wěn)步改善。但是，我國的社會保障制度依然面臨著覆蓋面窄、支出壓力大、統(tǒng)籌管理層次不完善、社會保險(xiǎn)險(xiǎn)種結(jié)構(gòu)失衡等問題。社會保障制度的建設(shè)實(shí)施主體是各級政府，建立一個與政府新職能相適應(yīng)、基于服務(wù)型政府的社會保障體系，對于為社會各群體提供高效、優(yōu)質(zhì)的社會保障服務(wù)具有重要指導(dǎo)意義，并且構(gòu)成了今后我國進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型、推進(jìn)行政體制改革和社會建設(shè)的重要內(nèi)容。

服務(wù)型政府的內(nèi)涵

服務(wù)型政府這一概念是相對傳統(tǒng)的控制型政府而提出的，服務(wù)型政府的一個突出特點(diǎn)便是具有公共性，這個“公共”主要包含公共利益、公共產(chǎn)品、公共部門和公共領(lǐng)域四個方面。服務(wù)型政府的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是政府的職能需要調(diào)整并進(jìn)行轉(zhuǎn)變，政府的工作重心要由對一切社會事務(wù)的掌控轉(zhuǎn)變?yōu)閷ψ陨硇袨榈囊?guī)范和限定，將更多的調(diào)控權(quán)交由市場。政府需要從行政體制、行政觀念等多方面進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)政府性質(zhì)的重新塑造。此外，政府還需要進(jìn)行工作態(tài)度和工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。

二是服務(wù)型政府具有有限性，這意味著政府在職能上是有限的，政府只是在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮調(diào)控作用，是整個社會宏觀調(diào)控的掌舵者，而非經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的具體操作者。政府職能的有限意味著政府責(zé)任也是有限的。政府在權(quán)力行使上也具有有限性，其權(quán)力主要集中在社會公共服務(wù)領(lǐng)域。公共服務(wù)型政府長效運(yùn)轉(zhuǎn)的背景是社會市場經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)達(dá)，只有這樣，市場規(guī)律才能有效發(fā)揮其調(diào)控作用，優(yōu)化社會資源配置，也正因?yàn)槭袌鲆?guī)律對市場經(jīng)濟(jì)具有調(diào)控作用，這使得服務(wù)型政府的權(quán)力限制在了社會公共服務(wù)領(lǐng)域，一旦超出這個領(lǐng)域，權(quán)力便會受到規(guī)約。

三是服務(wù)型政府是一個有效性的政府。政府能夠?qū)ι鐣Y源以及政府財(cái)政資源進(jìn)行優(yōu)化配置，并能夠在管理和動員上實(shí)現(xiàn)有效性。政府有效性還包括對自身人員以及社會資源進(jìn)行有效的分配。

四是服務(wù)型政府應(yīng)該是一個善治的政府。從本質(zhì)上講，政府應(yīng)該是為公眾服務(wù)的，因而其行政行為必須要符合公眾的利益以及需求，而且政府也有義務(wù)為社會公眾負(fù)責(zé)。一個善治的政府的決策以及行政行為必須以社會大眾的需要與訴求為出發(fā)點(diǎn)，能夠保護(hù)公民的生命財(cái)產(chǎn)安全，為其提供參與社會經(jīng)濟(jì)活動以及政府決策的平臺。

服務(wù)型政府在社會保障體系建設(shè)中的責(zé)任

我國是一個人口大國，且正逐漸步入老齡化社會，建立健全社會保障體系成為一項(xiàng)十分龐雜而艱巨的任務(wù)，這其中不僅僅需要政府擔(dān)負(fù)主導(dǎo)作用，還需要社會各界的廣泛參與和支持。國家、企業(yè)、個人的參與無疑對構(gòu)建系統(tǒng)的社會保障體系起到了支撐作用，而政府作為一個各方參與的協(xié)調(diào)者以及系統(tǒng)構(gòu)建的執(zhí)行者，在社會保障體系建設(shè)中有著義不容辭的責(zé)任。

首先，政府要確立“廣覆蓋、適度水平、兼顧公平與效率”的公共服務(wù)模式。政府公共服務(wù)制度的制定過程實(shí)際上是對收入分配進(jìn)行制度安排的過程，主要是對社會的利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)節(jié)，防止貧富差距過大，并促使社會分配公平的實(shí)現(xiàn)。由此可見，政府在公共服務(wù)的決策制定上應(yīng)該以公平公正為原則，讓每一位社會成員都能夠享受到公平的社會服務(wù)。但從目前我國的國力以及人口現(xiàn)狀來說，并不能達(dá)到理論上的絕對公平和無差異，而是盡量讓每一位公民都能夠享受到公共服務(wù)，因而“廣覆蓋、適度水平、兼顧公平與效率”也就成為目前我國政府公共服務(wù)的基本目標(biāo)和模式。在社會保障體系的建設(shè)上，就應(yīng)該將每一位公民都納入到保障體系之內(nèi)，使他們都能享受到社會保障服務(wù)，而在保障水平上，要以地區(qū)的經(jīng)濟(jì)生活水平為參照，保障公民的基本生活。在社會保障體系中，解決公民的就業(yè)問題是其能夠獲得服務(wù)的一個前提，因?yàn)楫?dāng)公民解決了自身就業(yè)問題，就意味著其生存發(fā)展問題也就有了解決的可能，因而政府的公共服務(wù)要把促進(jìn)公民就業(yè)作為優(yōu)先選擇。

其次，要拓寬社會保障的資金來源。我國目前社會保障的一個建設(shè)目標(biāo)是達(dá)到適度水平，但實(shí)際上我國社會保障服務(wù)的總體水平不高，要想使其具有可持續(xù)發(fā)展性就必然要解決社會保障的資金來源問題。應(yīng)該在財(cái)政分配上對社會保障資金的支出進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，建立起能夠達(dá)到最低生活保障水準(zhǔn)的保障基金。此外，政府還可以倡導(dǎo)積極發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，以此來加大對社會保障資金的投入，拓寬資金來源。通過強(qiáng)制繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或引導(dǎo)大眾進(jìn)行養(yǎng)老儲蓄，完善個體的社會保障賬戶，減輕政府在社會保障資金投入上的壓力。在進(jìn)行社會保障體系建設(shè)時，政府要兼顧公平與效率，不能為了建設(shè)速度不顧廣大人民的利益，要增強(qiáng)民眾的社會安全感。在社會保障體系建設(shè)中，政府可以號召企業(yè)、社區(qū)組織以及民眾積極參與，做好后援工作。

再次，要做好社會保障體系建設(shè)的規(guī)劃。社會保障體系涉及我國十幾億人民的切身利益，是一個長期而系統(tǒng)的工程，同時，社會保障體系建設(shè)也是一個不斷發(fā)展的動態(tài)過程。在這一過程中社會不斷發(fā)展變化，社會保障體系的建設(shè)在不同的社會發(fā)展階段也必然會遇到不同的問題，因此政府必須在社會保障體系建設(shè)過程中做好體系的規(guī)劃工作，對保障體系建設(shè)的發(fā)展趨勢以及可能遇到的問題進(jìn)行一定的提前預(yù)測。我國正處于社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期，而這一階段的中國并無經(jīng)驗(yàn)可循，因而社會發(fā)展必然會遇到一些未知問題，社會保障體系作為一項(xiàng)系統(tǒng)和長期的工程，必須在社會的變化中穩(wěn)住發(fā)展腳步，發(fā)揮穩(wěn)定社會的作用，這就要求社會保障體系在建設(shè)之初便要進(jìn)行長期性和穩(wěn)定性的規(guī)劃，可以根據(jù)每一時期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，對社會保障的建設(shè)與發(fā)展進(jìn)行綱要性的規(guī)劃。

最后，要在社會保障體系建設(shè)中將其與中國傳統(tǒng)文化有機(jī)融合在一起。社會保障制度要想在社會上得以順利推行，并能夠促進(jìn)社會發(fā)展，其必須與社會文化相適應(yīng)，而我國的社會保障體系建設(shè)應(yīng)該結(jié)合傳統(tǒng)文化，將其建設(shè)成具有中國特色的社會保障體系。在我國的傳統(tǒng)文化中，社會保障是以倫理、人情以及仁義為紐帶而實(shí)現(xiàn)的，中國傳統(tǒng)文化中形成了以孝為核心的倫理觀，因而在社會保障上也具有子女養(yǎng)老、親戚互助、尊老愛幼、扶危濟(jì)困以及集體主義的價(jià)值觀。而我國現(xiàn)代社會的保障制度是從西方的社會治理模式中借鑒而來，與我國公眾傳統(tǒng)觀念中的文化價(jià)值觀還有需要磨合的地方，因而在建設(shè)社會保障體系的過程中，如何將其與中國傳統(tǒng)文化價(jià)值觀念相融合也是構(gòu)建服務(wù)型政府的一項(xiàng)重要課題。

我國社會保障體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

目前而言，盡管我國社會保障體系建設(shè)取得了一定的成果，但隨著工業(yè)化、城市化以及人口老齡化的加速，使得我國目前的社會保障建設(shè)無法滿足大眾的訴求，其面臨著一系列的問題與挑戰(zhàn)。

一是社會保障的覆蓋面窄。我國的社會保障具有代表性的五險(xiǎn)（養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及工傷保險(xiǎn)）之中參保人數(shù)最多的是養(yǎng)老保險(xiǎn)，但這個數(shù)字卻不足我國人口的三分之一，由此可見其他險(xiǎn)種的參與人數(shù)更少，這也意味著我國的五險(xiǎn)覆蓋面并不廣。我國的社會保障制度最早在城市實(shí)施，因而其在城市的覆蓋面相對較大，而在農(nóng)村則覆蓋率低。但從目前的參保人數(shù)看，即便在城市社會保障的覆蓋面也有待擴(kuò)大，例如城市的失業(yè)人員以及下崗職工中沒有繳納社會保險(xiǎn)的，其就很難被納入城市居民最低生活保障體系，而這部分人中，大部分都收入較低達(dá)不到其所在城市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。我國目前社會保障體系建設(shè)中的覆蓋面狹窄且城鄉(xiāng)差距較大的狀況，會造成社會勞動力的無序流動，不利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會的穩(wěn)定。

二是社會保障的財(cái)政支出壓力增大。近年來，我國老齡化程度不斷加速且加入社會保障體系的人口也不斷增加，我國的社會保障體系面臨著巨大的資金支出壓力，這種壓力不僅表現(xiàn)在目前的保障資金支出上，而且未來這種財(cái)政支出的壓力將越來越大。目前，我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納的金額在不斷增長，但總體而言，支出的增長速度要快于收繳的速度。而隨著社會保障制度的完善，要兼顧到越來越多的社會弱勢群體的基本生活需求，因此，政府在社會保障上的支出壓力是顯而易見的。

三是統(tǒng)籌管理制度不健全。社會保障制度能夠長期運(yùn)作并發(fā)揮其作用必須有足夠的資金支持，而要想資金充足且能夠合理分配，必須要由政府主導(dǎo)統(tǒng)籌，并拓寬資金的來源。但我國目前的社會保障資金的分配與管理缺乏統(tǒng)一的制度，一般是由各個地方自己統(tǒng)籌和規(guī)劃，從中央到地方的垂直管理模式并沒有真正建立起來。

四是社會保障的責(zé)任劃分不明確。在現(xiàn)行的社會保障體制中，政府、企業(yè)與個人等在體系中的角色劃分并不明晰，因而其責(zé)任與權(quán)利的界限也很模糊，這也導(dǎo)致政府在整個社會保障體系建設(shè)中對于自身的責(zé)任并沒有度的把握，也很難調(diào)動社會各方力量積極加入社會保障體系的建設(shè)。社會保障責(zé)任劃分的不明確首先體現(xiàn)在中央與地方政府的職責(zé)劃分不清，由于缺乏統(tǒng)籌管理制度，中央政府在社會保障體系的建設(shè)和管理上并沒有權(quán)威性，而地方政府卻由于責(zé)任的不明晰而無法積極主動地去推進(jìn)地方社會保障制度改革。其次在社會保障上，政府責(zé)任與民間責(zé)任也沒有明確的劃分，一般來說，社會保障制度的建設(shè)都是由政府主導(dǎo)來完成，但我國政府在社會保障建設(shè)中過于包攬更多責(zé)任，成為一種行政主導(dǎo)，而民間建設(shè)力量參與較少且受到限制，導(dǎo)致我國現(xiàn)行社會保障制度保障不足的現(xiàn)象。

五是社會保障中的險(xiǎn)種結(jié)構(gòu)不平衡。社會保險(xiǎn)在社會保障體系中處于核心地位，是為了保障社會大眾的基本生活而存在，保障的對象具有普遍性，法定范圍內(nèi)的所有社會勞動者都是其保險(xiǎn)對象。此外，社會保險(xiǎn)也是一種分配制度，能夠彌補(bǔ)勞動者的收入損失，從而保障社會的穩(wěn)定運(yùn)行。我國的社會保險(xiǎn)主要由養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及工傷保險(xiǎn)五個險(xiǎn)種組成。理論上來說，這五險(xiǎn)能夠較為全面地保障公民的基本生活權(quán)益，但從實(shí)際的社會保險(xiǎn)投保情況來看，這五險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)并不均衡，其中醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)的普及率較高、參保人數(shù)多，而失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)則參與人數(shù)最少，不足兩億人。

服務(wù)型政府建設(shè)背景下新型社會保障體系的構(gòu)建

當(dāng)前，我國政府正由包攬一切的控制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，而在這一過程中出現(xiàn)了政府缺位情況，這使得我國的社會保障體系建設(shè)出現(xiàn)諸多問題，已有的各項(xiàng)社會保障法律法規(guī)并沒有得到徹底的貫徹，部分群眾沒有享受到應(yīng)有的社會保障，社會保障體系還需要進(jìn)一步的完善。因此，基于服務(wù)型政府視角，我國的社會保障體系建設(shè)可以從以下幾個思路出發(fā)：

一是盡可能綜合和統(tǒng)籌各種社會保障力量。目前我國的社會保障體制的持續(xù)運(yùn)行主要還是依靠政府的資金支持，但就目前的國情來看，在未來很長一段時間內(nèi)，我國將繼續(xù)處于社會主義初級階段，這就意味著我國在經(jīng)濟(jì)上并沒有足夠的實(shí)力來徹底解決社會保障問題，而且由于我國的人口基數(shù)大，要想建設(shè)全民覆蓋的社會保障體系需要巨大的資金支持，因而這就需要政府拓寬社會保障體系建設(shè)的資源渠道，吸引更多的社會力量來建設(shè)社會保障體系，促進(jìn)其持續(xù)健康發(fā)展。

二是要理順社會保障體系中各個保障主體之間的關(guān)系。對于目前我國社會保障體系中的責(zé)任劃分不清問題，在新的形勢下，政府要理清自身與企業(yè)以及社會個體之間的關(guān)系，這樣才能夠明確各方責(zé)任與權(quán)力，做到權(quán)責(zé)分明。具體來說，政府在社會保障體系中要擔(dān)負(fù)起構(gòu)建保障體系的責(zé)任，并要拓寬資金籌措渠道，保障資金充足。企業(yè)在社會保障體系中扮演著收繳資金的角色而非資金的發(fā)放者。個人主要是按照社會保障的制度要求繳納社會保險(xiǎn)資金，并能夠享受到參與社會保險(xiǎn)所帶來的權(quán)益。這樣的權(quán)責(zé)劃分有利于形成一個獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會保障體系，建設(shè)權(quán)責(zé)分明的社會保障體系，不僅有利于各項(xiàng)社會保障措施的落實(shí)，還有利于人民對相關(guān)社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)社會保障體系的完善，也最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府執(zhí)政為民的理念。

三是要建立健全社會保障的資金分配體系。社會保障體系的資金來源應(yīng)該是多元化的，一方面，通過政府的分配，國家的財(cái)政預(yù)算撥款、企業(yè)或集體的繳費(fèi)以及個人收入的部分繳費(fèi)構(gòu)成了社會保障的基金，這一過程是在國民收入的初次分配中實(shí)現(xiàn)的。另一方面，在國民收入的二次分配中，國家或相關(guān)組織通過一些項(xiàng)目向不同社會保障對象提供現(xiàn)金或其他方式的幫助，從而保障其基本生活。目前我國的社會保障建設(shè)不能一味追求絕對的平均，而是要將資金用在真正需要的地方。

四是要強(qiáng)化社會保障的技術(shù)建設(shè)。目前社會保障信息的不流通給社會保障體系建設(shè)以及普通公民享受社會保障權(quán)益帶來阻礙，由于各個省份社會保障信息的不流通造成社會保障部門的人員要花費(fèi)大量的人力物力去獲取和整理信息，這也造成社保部門機(jī)構(gòu)的龐大且效率低下。要想改善這一問題，可以在省級政府層面建立覆蓋全省的社會保障信息庫，打通省市之間的社會保險(xiǎn)信息、社區(qū)街道信息以及社會保障等龐雜信息的交流與溝通，各個地市可以直接從省級信息系統(tǒng)中調(diào)取這些信息，這不僅節(jié)約了大量的人力、物力，而且提高了工作效率。

總之，現(xiàn)代社會保障主要是指國家或者政府為了履行對每一個公民的社會責(zé)任，提高人們的福利水平，維護(hù)社會的穩(wěn)定和發(fā)展，通過立法方式以及對國民收入重新進(jìn)行分配等方式，為社會中的每一個個體的基本生活提供安全保障的一種制度。社會保障制度則是對國家和公民面臨困難和危機(jī)時的各種防范保護(hù)制度的總稱，其是社會困難群體的保護(hù)傘，在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中具有巨大的穩(wěn)定作用。但是社會保障體系的構(gòu)建不是一蹴而就的，面臨著復(fù)雜的外部和內(nèi)部環(huán)境，我國社會保障體系的構(gòu)建可謂是任重而道遠(yuǎn)。

（作者為中國四川省委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授;本文系2011年國家社科基金青年項(xiàng)目“培育西部民族地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群和增強(qiáng)自我發(fā)展能力研究”成果，項(xiàng)目編號：11CJY001）

責(zé)編/王坤娜