公眾參與環(huán)境保護(hù)的理論與實踐研究

黃琨

【摘要】隨著社會的進(jìn)步和人類環(huán)保意識的增強，越來越多的人重視環(huán)境保護(hù)，對公眾參與環(huán)保事業(yè)的理論研究也越來越多，對公眾參與環(huán)境保護(hù)起到了指導(dǎo)作用。公眾參與環(huán)保事業(yè)有了很大的發(fā)展，也對政府工作等社會多方面有著積極意義，但是依然面臨著很大挑戰(zhàn)。因此，必須采取科學(xué)有效的措施和政策，建立健全公眾參與環(huán)保事業(yè)機制，切實推動公眾參與環(huán)保事業(yè)的高效開展。

【關(guān)鍵詞】公眾參與 環(huán)保事業(yè) 環(huán)保組織

【中圖分類號】X3 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

公眾參與環(huán)境保護(hù)的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實意義

隨著社會的進(jìn)步和人類環(huán)保意識的增強，越來越多的人重視環(huán)境保護(hù)，公眾參與環(huán)境保護(hù)的相關(guān)研究也引起了社會各界的高度重視?！耙皇黔h(huán)境權(quán)理論，它是指全體社會成員都享有在健康、安全和舒適的環(huán)境中生活和工作的權(quán)利，具體包括生命健康權(quán)、財產(chǎn)安全權(quán)、生活和工作環(huán)境舒適權(quán)以及參與環(huán)境管理的權(quán)利;二是環(huán)境管理的公共信托理論，由美國學(xué)者薩克斯提出，即為了合理支配和保護(hù)環(huán)境公共財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照信托的原理，由廣大公民作為信托人，由政府作為受托人，國家對環(huán)境的管理實質(zhì)上是受托人基于信托人的信任，而實施的屬于信托人權(quán)利的權(quán)力;三是環(huán)境公共財產(chǎn)理論，這一理論認(rèn)為外界環(huán)境是全人類的公共財產(chǎn)，任何人都不能任意對其進(jìn)行支配和損害，而應(yīng)當(dāng)由代表全體公民意志的機構(gòu)來予以管理。四是綠黨政治理論中生態(tài)學(xué)社會責(zé)任感、基層民主以及非暴力等四個基本原則的提出，也加快了公眾參與環(huán)境保護(hù)的步伐?！雹偻瑫r，我國也對公眾參與環(huán)境保護(hù)做了相關(guān)的法律規(guī)定，明確了公眾對于環(huán)境保護(hù)的責(zé)任與義務(wù)，并對公眾的環(huán)保行為進(jìn)行了引導(dǎo)和約束。這些相關(guān)理論說明目前人類已高度重視公眾參與環(huán)境保護(hù)并達(dá)到了一定的水平，同時成熟的理論反過來也對公眾的環(huán)保行為起到了指導(dǎo)作用，引導(dǎo)人們貫徹落實可持續(xù)發(fā)展的方針。

公眾積極有效地參與到環(huán)境保護(hù)中，對于我國社會整體的發(fā)展有著積極的意義。首先，公眾參與環(huán)境保護(hù)體現(xiàn)了公眾公民意識的增強，是公眾履行責(zé)任和義務(wù)的展現(xiàn)，同時也是維護(hù)自身權(quán)益的表現(xiàn)。眾所周知，人生來平等，每個人都有享受環(huán)境的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，當(dāng)環(huán)境遭受破壞時，無論基于自身權(quán)益的保護(hù)還是出于社會整體發(fā)展的考慮，公眾會有意識地參與到環(huán)境保護(hù)中去。這是我國貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、推動環(huán)保工作進(jìn)一步開展的重要動力。其次，公眾參與環(huán)境保護(hù)可以轉(zhuǎn)變政府服務(wù)方式，降低政府工作成本，提高政府工作效率。公眾通過各種方式和渠道積極主動有效地參與環(huán)境保護(hù)，向政府提供環(huán)保建議，并將民眾真實的意見和需求如實地反映上去，使政府看到廣大人民群眾的真實需求，從而促使政府有針對性地做出決策，制定科學(xué)合理的法規(guī)政策并貫徹落實，從而使環(huán)保工作得以順利進(jìn)行。此外，公眾參與環(huán)保事業(yè)也大大推動了公益事業(yè)的發(fā)展。公眾通過參與環(huán)保事業(yè)形成一種社會需求，營造一種公益氛圍，大家會組成各種非營利組織有組織、有紀(jì)律、有計劃地開展環(huán)境保護(hù)的工作，從而更好地促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步。

公眾參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀分析

隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和生態(tài)問題的不斷加劇，公眾的民主意識和公民意識不斷增強，環(huán)保意識也不斷高漲，并積極參與到環(huán)保事業(yè)中去。盡管公眾參與環(huán)境保護(hù)的事業(yè)得到了進(jìn)一步的發(fā)展，但是，我國公眾參與環(huán)保事業(yè)這一偉大工程相對來說還是存在很多問題。

公眾關(guān)注度高，但參與度不強。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展進(jìn)步，社會其他各個方面也都在逐步前進(jìn)，人們對生活質(zhì)量有了更高的要求，尤其是環(huán)境質(zhì)量方面。同時，伴隨著民主意識越來越深入人心，公眾的公民意識也逐步增強。此外，目前生態(tài)環(huán)境的污染加劇和生態(tài)問題的頻繁發(fā)生，引發(fā)了一系列的社會事件，這就使得公眾對于環(huán)境問題有了高度的關(guān)注，激發(fā)了我國廣大民眾積極參與到保護(hù)環(huán)境的偉大事業(yè)中來。盡管人們越來越意識到保護(hù)環(huán)境是每個人的責(zé)任與義務(wù)，同時也是保護(hù)自身權(quán)益的需求，也在口頭上和不同層面上答應(yīng)和關(guān)注環(huán)保事業(yè)，但是，真正言行一致的公民并不多，環(huán)保事業(yè)落實到行動上的情況并不樂觀?！皵?shù)據(jù)顯示，80%以上的公眾最近三個月沒有參加過環(huán)?；顒樱鴧⑴c的公眾僅占6.3%，兩者之間差距顯著。同時，當(dāng)公眾遇到具體的環(huán)?；顒訒r，視當(dāng)時的情況再決定如何參與的比例最高，達(dá)到40%以上，自主參與意識不強，從眾心理表現(xiàn)突出?！雹?/p>

公眾參與的層次低，方式單一。政府或其他相關(guān)組織對于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的呼吁主要體現(xiàn)在宣傳教育方面，旨在喚起人們的環(huán)保意識，提高環(huán)保的責(zé)任和義務(wù)感，教導(dǎo)公眾“保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)，從自身做起”，僅僅止于這一層面。在進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的決策和立法上，對公眾參與環(huán)保事業(yè)并沒有做一個具體而詳細(xì)的規(guī)定，這就使得公眾參與環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容受到了極大的限制和約束，也沒有太大的實際效果。

另外，目前，公眾參與環(huán)境保護(hù)很大程度上是個人行為，是從身邊的小事做起，履行自己的責(zé)任與義務(wù)，這從一定程度上來說是一個很好的現(xiàn)象，但是要想使全社會的環(huán)境保護(hù)事業(yè)有所推動，就需要公眾形成相關(guān)組織，通過科學(xué)的調(diào)研、計劃等，從而進(jìn)行有組織的環(huán)保工作，把個人責(zé)任與公共利益密切結(jié)合起來。但是公眾在一定程度上缺乏足夠的整體意識和大局觀念，有些公眾只是在環(huán)境問題威脅到了個人的自身利益時，才積極參與到環(huán)境保護(hù)中去，這就表明公眾的環(huán)保意識不夠強烈，還需要進(jìn)一步的教育和引導(dǎo)。

公眾參與環(huán)保事業(yè)的法律法規(guī)不健全。目前，社會各方面的快速發(fā)展使得公眾的環(huán)保意識增強，參與環(huán)保事業(yè)的呼聲逐漸高漲，亟需相關(guān)法律法規(guī)的支持和引導(dǎo)。但是，目前我國關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)很少，而且缺乏可操作性，沒有起到切實的環(huán)保引導(dǎo)作用，這就使得公眾在參與環(huán)境保護(hù)的事業(yè)中無從下手。此外，我國對于公眾參與環(huán)保事業(yè)合理行為的人身保障法律法規(guī)也不完善，對參與者本身的安全和利益沒有一個強有力的保護(hù)傘，很有可能導(dǎo)致公眾的參與行為受到不法干擾，參與者自身安全和利益受到侵犯，這將導(dǎo)致公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性和熱情受到打擊，從而嚴(yán)重影響環(huán)保事業(yè)的進(jìn)一步開展。

非政府環(huán)境保護(hù)組織發(fā)揮作用有限。隨著社會各方面的發(fā)展進(jìn)步，非政府組織不斷興起并得到了迅猛發(fā)展，關(guān)于環(huán)保的非政府組織也相繼建立起來，把致力于環(huán)保事業(yè)的人們聚集在一起，凝聚公眾力量，充分利用一切資源和機會，進(jìn)而共同推動環(huán)保這一偉大事業(yè)的進(jìn)步發(fā)展。但是，由于目前總體來說，環(huán)保事業(yè)是政府主導(dǎo)型，因此由政府發(fā)起的組織占絕大多數(shù)，而由民間自發(fā)組織的非政府環(huán)保組織則占據(jù)很小一部分?！霸诂F(xiàn)有2768家環(huán)保民間組織中，由政府部門發(fā)起成立的環(huán)保民間組織占49.9%，民間自發(fā)組成的占7.2%，學(xué)生環(huán)保社團及其聯(lián)合體占40.3%，港澳臺及國際環(huán)保民間組織駐大陸機構(gòu)占2.6%。中國環(huán)保民間組織現(xiàn)有從業(yè)人員總數(shù)為22.4萬人，其中全職人員6.9萬，兼職人員15.5萬。中國環(huán)保民間組織規(guī)模普遍較小，平均每個環(huán)保民間組織的全職人員25人左右;在民間自發(fā)的環(huán)保組織中，有近30%只有兼職人員而沒有全職人員?！雹弁瑫r存在民眾和政府不了解民間組織并對其缺乏熱情和支持的普遍現(xiàn)象，所以非政府環(huán)保組織缺乏政策法規(guī)、經(jīng)費、專業(yè)技術(shù)人才，這使得非政府環(huán)保組織在環(huán)境保護(hù)的偉大事業(yè)中不能游刃有余，也就不能充分發(fā)揮其作用。

公眾參與環(huán)境保護(hù)的路徑探討

增強公眾參與意識，提高公眾參與熱情。目前，我國廣大民眾的環(huán)保參與意識還比較薄弱，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于信息閉塞、資源匱乏等原因，農(nóng)村廣大人民群眾的環(huán)保意識在一定程度上比較薄弱，因此，要進(jìn)一步調(diào)動公眾的參與熱情。

首先，要大力發(fā)展環(huán)保經(jīng)濟，堅持科學(xué)發(fā)展觀，在經(jīng)濟的快速發(fā)展中注重環(huán)境的保護(hù)，并用經(jīng)濟的發(fā)展刺激廣大民眾責(zé)任意識和環(huán)保意識的提高。其次，加強農(nóng)村法制與道德建設(shè)，強化公眾參與意識，一方面，要加強民主與法制建設(shè)，逐步完善各項法律、法規(guī)，并嚴(yán)格執(zhí)行法律，把依法治國的理念貫徹落實到實處;另一方面，推進(jìn)社會主義道德文化建設(shè)，建立和發(fā)展和睦、有愛、信任、互助的良好人際關(guān)系。再次，有效利用家庭、學(xué)校、以及大眾傳媒等各種載體，為公眾參與意識的培育注入更多新鮮的活力。父母是孩子的第一任老師，家庭教育是公民教育的基礎(chǔ);學(xué)校是進(jìn)行教育的關(guān)鍵地方;新時代傳媒是推動公民意識教育的主要途徑，公民可以通過傳媒獲得廣泛的、有益的知識，促進(jìn)公民參與意識教育的發(fā)展。我們應(yīng)有效利用家庭、學(xué)校、傳媒等各種載體，有針對性地加強農(nóng)民公民參與意識教育。

完善相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)揮公眾參與作用。我國對于公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)還不系統(tǒng)，相對較零散，這導(dǎo)致公眾參與環(huán)境保護(hù)受到多方面的約束，從而得不到很好的實施效果。沒有完善的法律法規(guī)，公眾參與環(huán)境保護(hù)的工作就無法得到很好的開展，因此，必須建立健全關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)。

首先，要對公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑、形式和程序加以明確的規(guī)定，并提高可操作性，同時針對不同類型的環(huán)保做法進(jìn)行專門規(guī)定，制定科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，為公眾的參與提供指導(dǎo)作用。其次，在發(fā)展經(jīng)濟等各方面，制定相關(guān)政策法規(guī)時，要有超前的思想和意識，時刻把環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)放在重要位置，以預(yù)防為主。再次，完善對公眾參與的保護(hù)機制，當(dāng)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作時，在一定程度上會牽涉到污染超標(biāo)的企業(yè)或其他組織，這有可能將導(dǎo)致公眾的人身財產(chǎn)安全受到威脅，在此情況下，公眾需要法律法規(guī)的保護(hù)，保障其合法權(quán)益不受侵犯，只有這樣才能調(diào)動并保持公眾參與環(huán)保事業(yè)的熱情和積極性，充分發(fā)揮公眾的積極效應(yīng)。

充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺，豐富公眾參與渠道。目前，隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已進(jìn)入千萬家，它對整個社會的發(fā)展都有著極大的價值。同樣，公眾參與環(huán)境保護(hù)也需要網(wǎng)絡(luò)的支持，利用網(wǎng)絡(luò)平臺，豐富參與渠道，將在很大程度上推動公眾參與環(huán)境保護(hù)的發(fā)展。

首先，如今網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)能夠克服空間、地域、時間的限制，實現(xiàn)文字、圖畫、聲音的快速傳播擴散。政府能夠通過“間接面對面”的網(wǎng)絡(luò)媒體方式迅速快捷的宣傳各項環(huán)保方針政策，使得群眾能夠在愉快輕松的環(huán)境里及時了解各種環(huán)保信息，方便黨和政府引導(dǎo)社會環(huán)保輿論的正確方向，增強了環(huán)保方針政策的宣傳實施效果。其次，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，政府官員通過刷微博、建立“民意聚合”網(wǎng)站、設(shè)置黨群聊天室等方式認(rèn)真了解民眾的所需所求，傾聽群眾反映強烈的環(huán)保問題，真正以網(wǎng)絡(luò)為渠道和群眾進(jìn)行溝通交流，問計于民，形成黨、政府和人民群眾之間的友好互動，從而更有針對性地解決環(huán)保問題。再次，網(wǎng)絡(luò)信息傳播如此的迅速快捷使得社會發(fā)展開放和透明化，也大幅度的拓展了群眾的監(jiān)督范圍和空間，使得網(wǎng)絡(luò)輿論成為一股不可小覷的監(jiān)督力量。人民大眾通過政府信息網(wǎng)站、留言板、貼吧等多種方式對環(huán)保工作進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，對嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)進(jìn)行無情的揭露，從而減少或遏制污染環(huán)境的做法。

大力發(fā)展環(huán)保組織，公眾參與環(huán)保組織化。隨著社會各方面的發(fā)展進(jìn)步，非政府組織不斷興起并得到了迅猛發(fā)展，關(guān)于環(huán)保的非政府組織也相繼建立起來，把致力于環(huán)保事業(yè)的人們聚集在一起，凝聚公眾力量，提供并創(chuàng)造公眾參與環(huán)境保護(hù)的機會和資源，進(jìn)而共同推動環(huán)保這一偉大事業(yè)的進(jìn)步發(fā)展。但是在有些方面依然是政府主導(dǎo)型，環(huán)保組織無法充分發(fā)揮其作用。因此必須轉(zhuǎn)變政府觀念，一定程度上保持非政府環(huán)保組織的獨立性，并加強對外合作。

首先，要轉(zhuǎn)變政府觀念，從主導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)型、服務(wù)型政府，把環(huán)保工作的一些權(quán)責(zé)下放到非政府環(huán)保組織中去，讓二者形成一種合作關(guān)系，政府在大方向上引導(dǎo)環(huán)保組織科學(xué)開展工作，但并不在具體做法上進(jìn)行干涉，承認(rèn)環(huán)保組織的合法地位，確保其存在的實際意義和價值，對其進(jìn)行監(jiān)督、適度管理、科學(xué)引導(dǎo)，從而使其充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次，保持環(huán)保組織在一定程度上的獨立性。我國的環(huán)保組織中有很大一部分靠政府財政撥款得以正常運行，因此，這些組織也會在不同程度上受到政府的干擾，在一定范圍內(nèi)阻礙了環(huán)保組織正常作用的發(fā)揮。這就需要我國政府適當(dāng)放權(quán)于環(huán)保組織，給它們充分發(fā)揮作用的空間，激發(fā)其潛力，進(jìn)而帶動我國公眾參與環(huán)保事業(yè)。再次，要加強對外合作。環(huán)保組織在技術(shù)和工作方式上，要積極向國內(nèi)外其他環(huán)保組織交流學(xué)習(xí)。積極參加國際上關(guān)于環(huán)保事業(yè)的會議、調(diào)研、討論等，引進(jìn)先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)，切實促進(jìn)我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。同時，也要加強國際合作，創(chuàng)建共同的環(huán)保組織或者環(huán)保項目，充分利用國際資源和機會，為全世界的環(huán)保事業(yè)貢獻(xiàn)力量。

結(jié)語

目前，隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人們的生活水平越來越高，對生活質(zhì)量的要求也越來越高，尤其是對環(huán)境提出了更高的要求，同時隨著民主觀念的深入人心，民眾的公民意識也愈來愈強，逐漸加入到環(huán)保事業(yè)中來，在一定程度上推動了環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)步發(fā)展。但是，不可否認(rèn)，公眾參與環(huán)境保護(hù)的力度還不夠，相關(guān)法律法規(guī)還不夠健全，同時在某種程度上沒有充分發(fā)揮非政府組織的作用和能力等等，總之環(huán)保事業(yè)仍面臨很大挑戰(zhàn)。我們要在現(xiàn)有關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)的研究理論的基礎(chǔ)上，提出一系列科學(xué)合理、具有可操作性的措施，從而推動公眾參與環(huán)境保護(hù)工作的高效務(wù)實開展。

但是，切實調(diào)動公眾參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)新性，建立健全公眾參與環(huán)境保護(hù)機制，協(xié)同社會各界團結(jié)一致共同促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的開展等，不是一蹴而就的，而需要多方面的協(xié)同共進(jìn)，所以黨和國家要做出科學(xué)合理且具有實際操作性的方針政策，在這些合乎我國基本國情的政策指導(dǎo)下，在相關(guān)法律法規(guī)的引導(dǎo)下，使公眾真正行使自己的民主權(quán)利，切實滿足大眾對環(huán)境的現(xiàn)代化要求。

（作者為貴州理工學(xué)院高級工程師）

【注釋】

①李東興，田先紅：“我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀及其原因探析”，《湖北社會科學(xué)》，2003年第9期。

②③王芳：“公眾參與環(huán)境保護(hù)理論與實踐”，西南交通大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年。

責(zé)編/張蕾