村民委員會行政訴訟被告資格探析

趙勇　曹海青

【摘要】村民委員會作為農(nóng)村基層群眾自治組織，在落實基層民主制度，實現(xiàn)村民自治、促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方便發(fā)揮著越來越重要的作用。然而，就村民委員會的性質(zhì)和法律地位，以及村民委員會的行為能否被納入行政訴訟等問題，學(xué)界存在較大爭議，實踐中村民權(quán)益未能得到有效地救濟(jì)。

【關(guān)鍵詞】村民委員會 行政訴訟 被告資格 村民權(quán)益保障

【中圖分類號】DF74 ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

研究思路的理性構(gòu)建

學(xué)界現(xiàn)有學(xué)說及其研究視角。一直以來，就村民委員會（以下簡稱村委會）的行政訴訟被告資格問題，學(xué)界存在著兩種截然不同的觀點。各方學(xué)者試圖以行政主體理論、行政行為理論、村民自治理論等不同視角展開研究，對村委會的屬性及其行為性質(zhì)進(jìn)行分析、研判，以期得出公允的結(jié)論。

“否定說”及其理論構(gòu)建。持“否定說”的學(xué)者認(rèn)為，村委會作為基層農(nóng)村群眾自治組織，不能成為行政訴訟的被告，不具備被告資格。

首先，從主體上來看，村委會既不是一級政府，也不是政府的組成部門，不享有法律賦予的行政權(quán)力，因此“村民委員會不屬于行政機構(gòu)，不享有行政主體的資格?！雹偻瑫r，村委會是基于村民權(quán)利的委托和讓渡而形成的群眾自治性組織，“村委會的執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)來源于村民自治權(quán)，并且附屬于村民自治權(quán)。村委會作為村民集體代理人，并不承擔(dān)代理行為的法律后果，其代理活動產(chǎn)生的法律后果當(dāng)然歸屬于村民集體”②。鑒于此，村委會顯然不能以自己的名義參加行政訴訟，更不能獨立地承擔(dān)行政法律責(zé)任。

其次，從行為性質(zhì)上來看，行政訴訟設(shè)置的初衷是通過審查行政行為，使公民一方的合法權(quán)利得到有效救濟(jì)，并抑制行政權(quán)力的濫用。而村委會的行為則應(yīng)歸為“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”自治行為，不具有國家行政屬性，不應(yīng)成為行政訴訟的審查對象。再次，在相當(dāng)多的鄉(xiāng)、村干部和村民的觀念中，基層政府和村民自治組織之間就是“領(lǐng)導(dǎo)”和“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，在實踐中本就存在基層政府過度、不當(dāng)干涉村民自治事務(wù)的現(xiàn)象，如果將村委會定位于行政主體，會使其更加“行政化”，不利于村民自治制度的開展。

最后，有學(xué)者認(rèn)為，“國家在行政訴訟中承擔(dān)責(zé)任的主要方式是國家賠償。國家通常將國家賠償資金列入財政預(yù)算。村民委員會作為行政訴訟被告的案件，在確認(rèn)村民委員會的行為違法后，如果涉及賠償問題，其賠償金表面上由村民委員會負(fù)擔(dān)，實質(zhì)上是由個體村民承擔(dān)?！雹?/p>

“肯定說”及其理論構(gòu)建。持肯定態(tài)度的學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確村委會行政主體資格，并通過行政訴訟的方式審查其公共管理行為的合法性，為村民提供救濟(jì)。

首先，從主體上來看，村委會具有行政主體資格，能夠成為行政訴訟的適格被告。特別是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和重新定位，行政由管理、控制轉(zhuǎn)向服務(wù)、監(jiān)督。對于能通過市場和社會解決的事情，就要堅決做到不越位，但同時也要積極對民生保障等方面的監(jiān)管，不能缺位。于是隨著公共行政的興起，公共職能的社會化、分散化趨勢日益明顯，與此同時，行政主體也呈現(xiàn)出多元化特征。行政訴訟的審查對象不能僅僅拘泥于傳統(tǒng)的行政機關(guān)，村委會、高校和其他社會組織必將承擔(dān)更多的公共行政職能，理應(yīng)明確其行政訴訟被告資格，以抑制其公共權(quán)力的濫用。

其次，從村委會的職能上看，村委會的行為并非完全的自治行為，“村委會公共服務(wù)扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級的方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從事行政管理工作;另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作，分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志?！雹茉诂F(xiàn)實工作中，村委會基于行政委托法律關(guān)系，以“政府代理人”身份實施了大量管理和服務(wù)行為，而此類行為并不能歸于單純的自治行為。有學(xué)者將此類行為表述為“非典型的行政行為”或“準(zhǔn)行政行為”，并主張對這類行為通過行政訴訟加以審查。

再次，村委會相當(dāng)多的職能直接來源于法律的授權(quán)而非基層政府的委托，理應(yīng)被歸為法律法規(guī)授權(quán)的組織，具有行政主體資格，能夠成為行政訴訟的被告。村委會實施管理行為時，處于優(yōu)勢地位，具有不對等性。在某些方面，村委會與村民之間并不是平等的關(guān)系，而是一種管理和被管理的關(guān)系，在這種情形下就不宜通過民事訴訟的渠道解決。

最后，當(dāng)村民和村委會發(fā)生糾紛時，“民事訴訟的受案極為謹(jǐn)慎，僅僅受理村民與村民委員會土地承包方面的糾紛，致使村民委員會的大量侵權(quán)案件不能納入人民法院的司法審查范圍，導(dǎo)致許多村民在其合法權(quán)益受到侵害時，告狀無門，無法獲得司法救濟(jì)?！雹?/p>

類型化研究，研究視角的合理展開?！胺穸ㄕ摗庇^點更多地著眼于實然狀態(tài)，依托于傳統(tǒng)的行政主體理論、行政行為理論，并試圖從既存法律文本找尋可訴性答案;“肯定論”觀點則強調(diào)應(yīng)然狀態(tài)，以公共行政的視角切入問題，以動態(tài)的發(fā)展趨勢展開研究，重視監(jiān)督實效和村民權(quán)益的救濟(jì)。但兩種非此即彼的學(xué)說均失之絕對和片面，不能有效地對司法實務(wù)起到必要、有效的理論支持。

村委會是否為“行政主體”，能否成為行政訴訟被告，在某種程度上是一個偽命題。應(yīng)當(dāng)看到，村委會的職能顯然存在多元化、多層次的特征。實際上是學(xué)界應(yīng)關(guān)注的問題，是村委會何時能成為行政訴訟被告，或者說哪些行為具有行政訴訟可訴性。因此，從邏輯上來講，應(yīng)當(dāng)首先清晰地厘定村委會的職能，列出權(quán)力清單，并基于可訴性的考量，進(jìn)行恰當(dāng)?shù)念愋突幚?，確保無遺漏、不交叉。在此基礎(chǔ)上，從微觀入手加以逐項分析，解析各項職能的性質(zhì)和可訴性。而進(jìn)行這一項工作，既要對散見于《中華人民共和國村民委員會組織法》的村委會職能進(jìn)行歸納，還要從行政法律法規(guī)甚至規(guī)章中找尋相關(guān)授權(quán)，同時還應(yīng)聚焦基層政治生態(tài)和權(quán)力運作機制，對基層政府和村委會的實然互動狀態(tài)進(jìn)行實證分析和理性判斷。

在考量村委會行為的可訴性時，還要注重價值選擇的平衡。一方面，可訴性乃法律的脈搏，訴訟是激活法律、踐行法治精神的必由之路，應(yīng)設(shè)置順暢、合理的糾紛解決機制，確保公共行政行為置于司法監(jiān)督之下，而此時，行政訴訟途徑就成為了最有效率的選擇，通過此路徑能夠讓村民的權(quán)益得到最大程度的救濟(jì)。另一方面，如前所述，受案范圍越大村民獲得救濟(jì)的機會就越多，但確定村委會行政訴訟可訴性時，還應(yīng)充分地尊重和保障基層民主自治，明確界定村民自治保留的事項，不能盲目地以司法判斷不恰當(dāng)?shù)馗蓴_和取代村民自治。

村民委員會的基本職能及可訴性分析

村委基于“協(xié)助職能”而實施的行為。從歷史淵源和制度沿襲上來看，長期以來村委會“在行政層級關(guān)系上從屬于人民公社，體現(xiàn)了國家行政機構(gòu)向鄉(xiāng)村的延伸”⑥，直到1982憲法后，才首次將村委會定性為基層群眾性自治組織。村委會作為中國農(nóng)村最基本的社會單元，直接面對村民和村務(wù)，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和勞動組織，在管理和服務(wù)方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，發(fā)揮著不可替代的作用。另外，基于傳統(tǒng)的宗族觀念、緊密的地緣和生產(chǎn)、協(xié)作關(guān)系，村民自我認(rèn)知和歸屬感進(jìn)一步固化，使得村委會的管理和服務(wù)行為較之基礎(chǔ)政府而言，更易信服和得到接受。正是基于上述原因，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條第二款規(guī)定村委會“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。實踐中，稅收、征兵、優(yōu)撫等眾多政府職能均需村民委員會負(fù)責(zé)具體實施和完成。

有些學(xué)者認(rèn)為，“協(xié)助職能”直接來源于村民委員會組織法的授權(quán)，實施的是“法律法規(guī)授權(quán)的行為”，因此村委會當(dāng)屬“法律、規(guī)范授權(quán)的組織”，并具有行政訴訟被告主體資格。筆者認(rèn)為對此不應(yīng)作擴大化的解釋，從理論角度講，為了防止被授權(quán)主體僭越或失職，法律授權(quán)均應(yīng)范圍清晰、事項明確，而村民委員會組織法則僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了“協(xié)助職能”，這一情形不能理解為法律授權(quán)。從“協(xié)助”本身的字面意義上去理解，這一職能則顯然是輔助而非獨立擔(dān)當(dāng)。

事實上，要求村委會協(xié)助的職能已經(jīng)被賦予行政機關(guān)承擔(dān)，只是基于前文所述的原因，通過委托的形式由村委會輔助承擔(dān)部分職能，而委托事項多少及管理權(quán)限，尚有賴于慣例沿襲或委托、領(lǐng)受關(guān)系方可進(jìn)一步明確?？梢?，村委會基于“協(xié)助職能”實施的行為應(yīng)定性為行政委托行為。此時村委會并不具有行政主體資格，不能成為行政訴訟被告，而應(yīng)由委托的行政機關(guān)作為被告承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，同時這也有助于行政機關(guān)推諉責(zé)任，逃避司法審查。

村委會基于法律法規(guī)授權(quán)而為的行為。由于行政職能的廣泛性及復(fù)雜性，某項行政事務(wù)可能由非行政機關(guān)的社會組織承擔(dān)，從而形成行政主體多元化的局面。特別是隨著政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，政府職能開始由組織、管理變?yōu)榉?wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，大量公共服務(wù)和管理職能轉(zhuǎn)由市場自行調(diào)節(jié)或行業(yè)組織、自治組織承擔(dān)，從而使其成為“法律法規(guī)授權(quán)的組織”。然而現(xiàn)行法律和司法解釋并未界定“法律法規(guī)授權(quán)的組織”的明確內(nèi)涵，也未作出列舉式的規(guī)定，學(xué)界對其范圍、性質(zhì)、權(quán)力來源等問題尚存在不少爭議，實務(wù)中的認(rèn)定也比較模糊和混亂。

我國行政法學(xué)理論一般認(rèn)為，行政授權(quán)是法律法規(guī)將某項或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織的法律行為。誠如上文分析，《村民委員會組織法》對于村委會相關(guān)職能的界定，只能視為是對設(shè)立村委會的法律依據(jù)、組織性質(zhì)、設(shè)立目的的宏觀把握，而非特別法律授權(quán)。所謂法律法規(guī)的授權(quán)，應(yīng)理解為除此之外的法律法規(guī)為達(dá)成特定的行政管理或服務(wù)目的，而將某項行政職能或某項行政職能的獨立環(huán)節(jié)，全權(quán)并排他性地賦予村委會行使。此時，就這一職能，村委會將取得行政主體資格，以自己的名義實施管理與服務(wù)行為，并獨立地對外承擔(dān)行政法律責(zé)任。

村委會自治事務(wù)。對于自治行為的行政訴訟可訴性問題，有些學(xué)者認(rèn)為“具有國家意志性、公共利益性和優(yōu)越性的特征，屬于公共行政的一種，……村委會的行政主體資格是可以確定的”⑦。有些學(xué)者則認(rèn)為“村委會作為村民集體代理人，并不承擔(dān)代理行為的法律后果，其代理活動產(chǎn)生的法律后果當(dāng)然歸屬于村民集體”⑧。

學(xué)界關(guān)于自治事務(wù)的行政訴訟可訴性分歧，表面上看是源自價值觀念差異和法律解讀不同，實則是源自對于自治事務(wù)內(nèi)涵和外延的界定不一致。于是，人們彼此之間表面上是在使用一個共同的概念來論述一個共同的問題，可是對這個概念的理解卻存在著相當(dāng)大的差異?！白灾问聞?wù)”應(yīng)排除行政委托或法律法規(guī)的特別授權(quán)的行為，特指村委會基于村民基層自治組織的性質(zhì)所實施的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”事務(wù)。從權(quán)力來源的角度去界定“自治行為”，可以同法律法規(guī)、授權(quán)的行為和基于協(xié)助職能而實施的行政委托行為清晰的區(qū)分開來，不至于發(fā)生交叉和涵蓋而導(dǎo)致的沖突。更重要的是，對于行政訴訟可訴性問題研究的展開具有建設(shè)性的意義。

對于自治行為的行政訴訟可訴性作出非此即彼的判斷是不科學(xué)的。一方面，村委會享有廣泛的自治權(quán)力，既有消防安全、社會治安、公共衛(wèi)生、民間糾紛調(diào)處等公共事務(wù)管理職能;還有基于新農(nóng)村建設(shè)而承擔(dān)的“建設(shè)規(guī)劃、興修水利、道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施”等公益事業(yè)管理與服務(wù)職能;還有基于農(nóng)村集體土地所有權(quán)和經(jīng)濟(jì)組織運作、發(fā)展而產(chǎn)生的財政管理職能。因此，對于諸項自治職能還需微觀地解析，個別化地分析其行為性質(zhì)，并進(jìn)行可訴性的研判。

另一方面，還需進(jìn)一步判斷村委會實施自治行為時的角色和身份。村委會作為村民自治組織，被賦予了大量管理和服務(wù)職能，其中眾多日常性職能不可能通過直接民主的形式來完成，而是由村委會自行決策、實施。而對于一部分重要的自治事務(wù)，諸如公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案等八種事項以及村民會議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項，則由村民會議討論決定，村委會負(fù)責(zé)執(zhí)行、辦理。

結(jié)語

判斷其行政訴訟可訴性時，應(yīng)理性分析村委會的眾多自治職能，更多地著眼于行為的性質(zhì)和村委會的角色，特別是后者。對于村委會自行決策和組織實施的事項，由于村委會具備了獨立的判斷和管理意志，如涉及的事項可歸于農(nóng)村公共職能，并且是以不對等的身份實施的管理行為，理應(yīng)納入行政訴訟受案范圍。嚴(yán)格地講，村委會并非村民自治權(quán)的直接享有者，其自決權(quán)是源自自治事務(wù)的眾多性和復(fù)雜性，其所做出的任何決定均不應(yīng)凌駕或背離村民集體意志，否則理應(yīng)賦予村民訴權(quán)使之獲得必要和充分的救濟(jì)。特別是由于該行為并非村民會議的決議而是村委會的獨立意志，其違法和過錯不能歸于村民會議，以村委會作為行政訴訟被告是恰當(dāng)?shù)?。對此，有學(xué)者傾向于通過加強基層政府監(jiān)督和協(xié)調(diào)的方式予以解決而排出法院的介入，但這一行政干預(yù)機制勢必導(dǎo)致村委會和基層政府之間的關(guān)系過度緊密化、行政化，貶損和干擾村民自治的施行，同時也違背了司法最終的原則。

而對于村委會執(zhí)行、辦理經(jīng)村民會議討論而決定的事項，村委會只有執(zhí)行權(quán)，而非決策權(quán)。在此種情況下，由于村委會作為執(zhí)行機構(gòu)，沒有自身獨立意志的添附，且并無過錯，一般不應(yīng)以其為被告。但是，如果村委會在執(zhí)行過程中，擅自變更了村民會議決議的內(nèi)容、對象、強度、方式、時限等，就其變更的部分，可以以其被告啟動行政訴訟。就村民會議決定的可訴性問題，不在文章討論之列，不宜不加甄別地隨意啟動行政訴權(quán)，盲目地用司法意志取代村民集體意志，否則將背離村民自治制度的設(shè)置初衷。

（作者分別為中央司法警官學(xué)院副教授，中央司法警官學(xué)院講師）

【注釋】

①羅豪才：《行政法學(xué)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1996年，第200頁。

②黃彩麗：“村委會法律主體資格辨析”，《云南大學(xué)學(xué)報》（法學(xué)版），2004年第4期。

③李金龍，朱松泉：“村民委員會行政訴訟被告資格探究”，《學(xué)習(xí)論壇》，2008年8月第24卷第8期。

④王方東，沈瞿和：“公共服務(wù)背景下再議村民委員會作為行政訴訟被告資格”，《行政與法》，2010年第2期。

⑤王夕瑞：“試論村民委員會管理型侵權(quán)行為的可訴性—以行政訴訟為視角”，《山東審判》，2010年第4期第26卷。

⑥趙丹：《村委會行政訴訟被告資格探析》，西南政法大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文。

⑦黃榮英：“村民委員會的性質(zhì)、職權(quán)及其在行政法上的定位”，《經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展》，2009年第8期。

⑧黃彩麗：“村委會法律主體資格辨析”，《云南大學(xué)學(xué)報》（法學(xué)版），2004年第4期。

責(zé)編 / 張蕾