國外大部制改革對我國的啟示

王傳剛 來麗鋒

【摘要】大部制改革六年多來，中央和地方政府大部制改革在職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)設置、職責定位等方面進行了改革與創(chuàng)新，這些改革多外延式改革，少內(nèi)涵式改革;文章在檢視已有的中央和地方改革基礎(chǔ)上，提出了下一階段我國大部制改革的突破點，并在借鑒國外相關(guān)領(lǐng)域機構(gòu)設置經(jīng)驗基礎(chǔ)上，提出了我國大部制改革的可能路徑。

【關(guān)鍵詞】內(nèi)涵式大部制改革 政府職能 行政管理體制 機構(gòu)設置

【中圖分類號】C935 ? 【文獻標識碼】A

國內(nèi)外重點領(lǐng)域大部制改革的現(xiàn)狀

交通領(lǐng)域。第一，我國交通領(lǐng)域行政管理體制現(xiàn)狀。2008年啟動的大部制改革中，交通運輸是其中的重點改革領(lǐng)域，這次改革把國家郵政局、中國民用航空總局以及建設部的指導城市客運職責，通過合并的方式，并入交通運輸部;2013年3月撤銷鐵道部，成立國家鐵路局并入交通運輸部。改革之后，我國中央層面現(xiàn)行的交通運輸管理體制為：鐵路、公路、水運、城市交通及航空運輸納入了交通運輸部的管理范疇，但是石油天然氣的管道運輸仍然由中國石油天然氣管道局管理。地方交通運輸管理體制在改革后，基本上和中央保持一致。

第二，域外交通領(lǐng)域機構(gòu)設置情況?？v觀世界各國交通管理體制，發(fā)達國家普遍采用“大交通”體制的管理模式，其中以美國、日本為典型。

美國的部委是一種內(nèi)生性部委，剛開始交通部管理的范圍比較小，后來隨著交通事業(yè)的發(fā)展，美國的交通部不僅管理陸路交通，還管理水路和空中交通，美國交通部的職責主要有制定宏觀的交通政策、具體負責對各種交通運輸方式的扶持與發(fā)展。美國交通部的機構(gòu)設置主要包含如下機構(gòu)：在陸路機構(gòu)設置方面，主要包括聯(lián)邦公路局、國家公路交通安全局、城市管理局、聯(lián)邦鐵路局;在水路機構(gòu)設置方面設立方面主要設立了美國聯(lián)邦海事局、美國海岸警備隊、美國圣勞倫斯航道開發(fā)公司等部門;在航空領(lǐng)域主要是由聯(lián)邦航空局來進行管理。

日本國土交通省為日本統(tǒng)管交通運輸?shù)闹醒氩块T，分為本身和外部局。日本交通省的本省設內(nèi)部部局、特別機關(guān)和地方分支部局，外局設立船員勞動委員會、海上保安廳、海難審判廳、氣象廳等部門。內(nèi)部局是本省中的核心部門，由大臣官房、綜合政策局、國土政策局、土地建設產(chǎn)業(yè)局、都市局、水管理、國土保全局、道路局、住宅局、鐵道局、自動車局、海事局、港灣局、航空局、北海道局13個職能部門組成。設施等機關(guān)包括國土交通政策研究所、國土技術(shù)政策綜合研究所、國土交通大學校、航空保安大學校;特別機關(guān)下設國土地理院和小笠原綜合事務所;地方分支部局有4個，分別為地方整備局、北海道開發(fā)局、地方運輸局、地方航空局、航空交通管制部。①

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。第一，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域行政管理體制的現(xiàn)狀。我國農(nóng)業(yè)管理體制是圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而設計的“小農(nóng)業(yè)”范疇的封閉式的體系，而非“大農(nóng)業(yè)”范疇的管理體制。以“小農(nóng)業(yè)”為基礎(chǔ)設計的農(nóng)業(yè)行政管理體制，農(nóng)業(yè)管理部門主要職能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的上游和下游歸其他部門管理。涉及到農(nóng)業(yè)的相關(guān)部門，從我國的中央管理機構(gòu)到地方管理機構(gòu)大約有8至9個，如中央部委的農(nóng)業(yè)部、科技部、國家糧食總局、發(fā)展和改革委員會等。

目前我國農(nóng)業(yè)行政管理體制在中央層面沒有進行大部制改革，在地方層面，很多地方政府進行了農(nóng)業(yè)行政管理體制的大部制改革的探索，比如重慶、成都、山東等地。從2008年8月開始，重慶市進行農(nóng)業(yè)機構(gòu)的改革，一是機構(gòu)和職能進行了有效整合，將原有的市農(nóng)辦、市農(nóng)業(yè)局、市農(nóng)機局、市農(nóng)綜辦四個部門的機構(gòu)和職能整合，成立新的市農(nóng)委。二是精簡機構(gòu)與人員編制，內(nèi)設機構(gòu)從45精簡到29個，人員編制由308名精簡到245名，部門領(lǐng)導職數(shù)由23名精簡到17名，處級領(lǐng)導職數(shù)由78名精簡到59名。②三是轉(zhuǎn)變職能，提高行政效率和農(nóng)業(yè)部門的公共服務質(zhì)量。改革后的大農(nóng)委在2008年全市執(zhí)政為民考核中，綜合排名第六，充分顯示出農(nóng)業(yè)大部門制的優(yōu)勢。③

第二，域外農(nóng)業(yè)領(lǐng)域機構(gòu)設置情況。國外發(fā)達國家在農(nóng)業(yè)管理體制方面普遍實行的是大部門體制，美國、德國是典型。美國的農(nóng)業(yè)部的機構(gòu)設置遵循大部門、寬體制的原則進行設立，設部長1人，副部長7人，這7位副部長分管下屬的7大農(nóng)業(yè)業(yè)務領(lǐng)域，各業(yè)務領(lǐng)域又下設幾個業(yè)務局，一共有19個局，在機構(gòu)設置中遵循的是專業(yè)與職責相結(jié)合、職責分明，而又統(tǒng)一在部長的領(lǐng)導下;德國的農(nóng)業(yè)部除負責整體農(nóng)業(yè)政策的原則性事務、規(guī)劃與控制的企劃指揮部門外，其下設立六處，分別為中央管理處、消費者、糧食、研究、生物暨基因科技處、食品安全與獸醫(yī)處、農(nóng)業(yè)市場與基礎(chǔ)規(guī)劃處、鄉(xiāng)村空間、社會政策、植物生產(chǎn)、林業(yè)與木材業(yè)處、歐盟事務、國際事務與漁業(yè)處。

文化領(lǐng)域。第一，我國文化領(lǐng)域行政管理體制的現(xiàn)狀。從“大文化”而言，目前，除中共中央宣傳部外，我國中央文化行政管理部門主要有文化部、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署（國家版權(quán)局），還有國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家旅游局、國家體育總局。

地方層面，各地在文化管理體制方面進行了諸多探索，主要做法是把文化廳（局）、廣播電影電視局和文物局進行機構(gòu)和職能的合并與調(diào)整，成立相應層級的“大文化”管理機構(gòu)，比如上海市成立了文化廣播影視管理局，深圳市成立了文體旅游局（廣播電視局、新聞出版局）等。有些地方在此基礎(chǔ)上還進行了突破和創(chuàng)新，如佛山市順德區(qū)。2009年9月起，該區(qū)啟動了文化領(lǐng)域的大部制改革，特色之一是黨政聯(lián)動，即對政府文化機構(gòu)和黨的文化宣傳機構(gòu)進行整合，將區(qū)文體廣電新聞出版局、旅游局整合為文體旅游局，與區(qū)委宣傳部合署辦公。另一特色是保持人員編制的穩(wěn)定。按照“人員不降級、編制不突破”的原則進行改革，改革后，順德文化機構(gòu)的人員編制沒有大的變化。

第二，域外文化領(lǐng)域機構(gòu)設置情況。國外市場經(jīng)濟發(fā)達國家文化行政管理體制通常采用“大文化”的管理體制，英國、韓國是典型。

英國文化、傳媒和體育部，由文化、傳媒、體育大臣總負責，大臣下轄的負責傳媒和文化遺產(chǎn)的國務大臣同時兼上院發(fā)言人，作為整個文化、傳媒和體育部的對外發(fā)言人。具體事務工作由常務次官負責，常務次官下設八個局，它們分別是企業(yè)服務局，旅游、圖書館和社管局，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、廣播和彩票局，藝術(shù)文化局，體育局，戰(zhàn)略和公關(guān)局，皇家公園署，以及奧林匹克運動委員會。從上述可以看出，英國在橫向上實行的是大部門的管理體制，加強宏觀的管理，與此同時，在縱向上，下放權(quán)力，充分發(fā)揮社會和地方文化機構(gòu)的職能，從而實現(xiàn)縱向與橫向的有機結(jié)合。

韓國管理文化藝術(shù)的機構(gòu)稱為文化體育觀光部，由文化體育觀光長官總負責，長官下轄第一次官和第二次官負責具體事務工作。第一次官管轄八大科室和團體，它們分別是人事科、運營支援科、企劃調(diào)整室、文化產(chǎn)業(yè)室、文化藝術(shù)局、觀光產(chǎn)業(yè)局、圖書館政策企劃團和大韓民國歷史博物館建設促進團;第二次官管轄五大科室，它們分別是國民溝通室、宗教室、體育局、多媒體政策局和亞洲文化城市促進團。

能源領(lǐng)域。第一，我國能源領(lǐng)域行政管理體制的現(xiàn)狀。2008年的大部制改革中，國家發(fā)展和改革委員會的能源局的級別為副部級機構(gòu)，這一機構(gòu)是我國唯一的能源管理的行政機構(gòu)。但能源管理的職能仍分散于國家能源局、商務部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、科技部、國資委、國家安監(jiān)總局、國家電力監(jiān)督委員會、環(huán)保部等部門。2010年1月，成立了更高行政級別的國家能源委員會，這一委員會從國家能源戰(zhàn)略和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角度進行能源管理。地方上，能源管理體制方面有地方特色的改革很少，山西省是特例。山西根據(jù)煤炭在本省能源中的支柱地位，進行了能源管理體制的改革。

第二，域外能源領(lǐng)域機構(gòu)設置情況。美國、韓國等國外發(fā)達國家能源行政管理體制經(jīng)歷了歷史變遷，完善了機構(gòu)設置。目前，美國能源部管轄8個項目辦公室：能源效率與可再生能源、環(huán)境管理、礦石能源、核能源、輻射性廢物管理、電力輸送與能源可靠性、科學、遺產(chǎn)管理;12個管理和支持辦公室：政策和國際事務、總計劃、首席財務官、能源信息署、首席信息官、人力資源署、國會和政府部門間事務、健康與安全、經(jīng)濟影響和多元化、監(jiān)督、投訴、情報和反情報、公共事務管理;20多個地方性的執(zhí)行辦公室：監(jiān)督、管理各地資源、能源使用利用情況、DOE資產(chǎn)及實驗室等;20多個科學實驗室：基礎(chǔ)物理、化學、環(huán)境管理、高能物理、勘探技術(shù)、核能及核安全、清潔能源、博那維爾電力管理、東南部電力管理、西南部電力管理、西部地區(qū)電力管理等;4個電力市場管理辦公室。同時，美國能源管理體制的另一特色是實行能源管理部門與能源監(jiān)管部門分離與制衡的體制，從而有效的專門監(jiān)管能源行政機構(gòu)。

韓國的能源管理方式是相對集權(quán)式的管理。韓國負責能源管理的主要機構(gòu)是產(chǎn)業(yè)資源部，它不僅從宏觀層面上制定能源政策法規(guī)、國內(nèi)外能源市場的運轉(zhuǎn)、能源的節(jié)能問題、新生能源開發(fā)、能源的安全等進行職能管理。韓國的產(chǎn)業(yè)資源部內(nèi)設的能源資源政策總部、能源資源開發(fā)總部、能源產(chǎn)業(yè)總部這三個部門各司其職，又協(xié)調(diào)統(tǒng)一，各自分別負責能源政策的出臺、具體勘探以及能源產(chǎn)業(yè)運營，這整個能源產(chǎn)業(yè)鏈條。在韓國，除了產(chǎn)業(yè)資源部，還設立了國家能源委員會、科技部、能源管理公團以及國有能源企業(yè)等機構(gòu)，其中國家能源委員會是韓國的最高能源管理與議事機構(gòu)，其委員會主席是總統(tǒng)。

下一步大部制改革的著力點與路徑

轉(zhuǎn)變與整合職能。一是政府職能轉(zhuǎn)變：由外延式到內(nèi)涵式。政府的職能應該要從市場中退出，要讓市場的歸市場，政府的歸政府，政府從越位的職能中退出，從市場中缺位的職能進行補位，讓市場和政府之間的職能邊界清晰，從而加強政府職能的內(nèi)涵建設，讓政府真正發(fā)揮其市場監(jiān)管、公共服務等作用。要實現(xiàn)這一目標，政府應該進一步推行政府的權(quán)力清單制度，減少行政審批，與此同時，大力培育社會中介組織，讓社會中介組織能夠承接政府轉(zhuǎn)讓出去的職能;在政府職能轉(zhuǎn)變的重點中要強化市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能。

二是大力整合職能。對相同、相近、相關(guān)的職能進行“同類項合并”，形成大部門體制。以前的改革中，部門的合并與整合是一種簡單的機械分化與組合，從而導致了改革后出現(xiàn)反彈，為了解決這一問題，可以參考廣東省大部門體制的改革的經(jīng)驗為進行改革，即在進行大部門改革時，先把職能相近、相關(guān)的職能進行整合，從而出現(xiàn)先定職能，后定機構(gòu)，從而設計出大部門體制的職能結(jié)構(gòu)

優(yōu)化機構(gòu)設置。一是在構(gòu)建大部門的同時，加強大部門內(nèi)部機構(gòu)的“同類項合并”，實現(xiàn)機構(gòu)重組的“化學反應”。在大部門內(nèi)部，應該避免簡單的“物理組合”，打破原有的機構(gòu)設置，按照整合后的職能，對內(nèi)設機構(gòu)進行重新規(guī)劃，組建大廳局、大處室、大科室，實現(xiàn)機構(gòu)內(nèi)部的真正融合，實現(xiàn)1加1大于2的效果。此外，需要注意的是政府機構(gòu)的設置，應按照行政權(quán)力的制約與均衡的原則，把決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者的權(quán)力機構(gòu)進行制衡設計與改革，從而做到權(quán)力明確、責任清晰、分工科學，實現(xiàn)既統(tǒng)一、又均衡的部門機構(gòu)設置。

二是實現(xiàn)政府機構(gòu)設置的同構(gòu)與異構(gòu)。傳統(tǒng)的機構(gòu)設置上下同構(gòu)的，中央有什么機構(gòu)，一直到基層政府都設置這一類機構(gòu)，雖然有利于集中的指揮，提高效率，但是也帶來了機構(gòu)設置重疊、人員冗雜，地方的積極性和主動性難以得到有效的發(fā)揮，地方的政府創(chuàng)新也經(jīng)常受到各種壓力，讓一些依據(jù)實際需要、勇于創(chuàng)新的地方政府背負了許多本不該有的改革成本與壓力。因此，要提高地方政府的主動性，推進大部制改革，應該突破機構(gòu)設置同構(gòu)現(xiàn)實，破除“下動上不動，越動越被動”的怪象，通過立法明確規(guī)定除必須上下對口的部門（應在立法中明確）以外，同時各地政府可以根據(jù)自身的實際情況，設置符合自身情況的機構(gòu)設置，從而實現(xiàn)同構(gòu)與異構(gòu)的契合。

完善人員編制制度。一是科學核定人員編制數(shù)量。在編制數(shù)量方面，不能單純以減少多少編制為機構(gòu)改革成功的衡量標準，應在量化分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)客觀需求，該精簡的精簡，該增加的增加，切忌一刀切。二是改變?nèi)藛T編制的“倒掛”現(xiàn)象。改變目前從下到上，人員編制呈現(xiàn)的明顯的“倒金字塔”現(xiàn)象，形成從下到上的“正金字塔”狀態(tài)，使有限的人力下沉基層，直接為民眾服務。三是調(diào)動基層公務員的積極性。目前我國基層公務員事務繁雜，“上面千條線，下面一根針”，但上升空間極其有限，且各方面待遇往往較高層級政府部門公務員要低，用基層的話叫“政治上無前途，經(jīng)濟上無甜頭”。這種狀況大大影響到了基層公務員的積極性。因此既要打通基層公務員上升的通道，也要使各方面待遇往基層傾斜。

擴大改革的民眾參與。一直以來，我國的政府機構(gòu)改革遵循政府自上而下、自導自演的模式。缺少民眾的有效參與，取締部門利益、有效轉(zhuǎn)變與整合職能、科學設置機構(gòu)等方面的成效自然大打折扣。實際上，擴大改革的民眾參與有著重大意義：第一，能夠匯聚民智，反映社會大眾對于政府機構(gòu)改革的要求和呼聲，提高改革方案的科學性。誠如有學者所指出：“事實上，對那些直接面向民眾的公共服務部門、行使市場準入裁定權(quán)力的審批部門以及調(diào)控本地區(qū)市場經(jīng)濟關(guān)系的監(jiān)管部門，民眾要比編制改革部門更熟知其職權(quán)邊界、監(jiān)督真空和易于設租尋租的環(huán)節(jié)?！雹艿诙?，可以形成強大的外部壓力，有益于取締對歷次改革造成重大掣肘的部門利益。第三，可以提升改革的民主化程度，使最終的改革方案更能得到民眾的認可和支持。第四，能夠引導民眾理性訴求，鍛煉民眾對公共事務的參與能力，促進民主化進程。下一步大部制改革中，應改變僅僅由少數(shù)領(lǐng)導拍板決策的做法，發(fā)揚民主，通過各種方式廣泛聽取各方意見。改革草案出臺前，應邀請公共管理學、行政法學、經(jīng)濟學等方面專家進行前期的調(diào)研和論證。改革草案形成后，通過政府網(wǎng)站或其他媒體向民眾公開，并設定有效的途徑，規(guī)定一定的期限征求各方意見。意見征求完后，加以歸納分析，并進一步完善改革方案。改革方案的實施過程中，同樣要向社會民眾公開相關(guān)信息，接受各方監(jiān)督。

（作者單位：山東政法學院;本文系國家社科基金重大課題“內(nèi)涵式大部制改革視野下政府職能根本轉(zhuǎn)變研究”和山東政法學院科研發(fā)展計劃項目“當代中國政府行政正義問題研究”的階段性成果，項目編號：13&ZD034，2010Z07B）

【注釋】

①樊東方：“日本交通管理運輸體制概況”，《交通運輸》，2008年第11期，第78頁。

②石亞軍主編：《透視大部制改革：機構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變、制度建設實證研究》，北京：中國政法大學出版社，2011年，第94頁。

③嚴冰，黃茜：“中國地方行政管理體制改革提速”，《人民日報》（海外版），2009年3月31日。

④鄭渝川：“‘大部制’改革不能遠離公眾視野”，奧一網(wǎng)，http：//www.oeeee.com/a/20090401/713863.html。

責編/豐家衛(wèi)（實習）