行政管理體制垂直模式與屬地模式效能比較

劉爽　王宇

【摘要】隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府的行政管理體制模式不斷調(diào)整，是采用垂直管理模式還是屬地管理模式進行政府治理，要根據(jù)職能部門的最大效益發(fā)揮為選擇的價值取向。文章基于安生生產(chǎn)監(jiān)督的視角，通過對兩種行政管理模式的效能分析比較，對行政管理體制的模式選擇進行探討。

【關(guān)鍵詞】行政管理體制 垂直管理 屬地管理 安全生產(chǎn)監(jiān)督

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

天津濱海新區(qū)的爆炸雖已過去，人們提起仍然記憶猶新。這件事件的發(fā)生、處理引申出一個關(guān)于安全生產(chǎn)監(jiān)督是走垂直還是屬地管理的博弈話題，究竟是何種管理模式更能發(fā)揮出安全生產(chǎn)監(jiān)督的效能，最大可能地降低安全生產(chǎn)事故，這確實是一個值得學(xué)者研究與探討的問題。

我國行政管理模式及調(diào)整動因

我國政府的行政管理體制長期實行“條塊結(jié)合，以塊為主，分級管理”的屬地管理模式。屬地管理模式下，各級地方政府全面負(fù)責(zé)地方治理，并由其所屬職能部門去實現(xiàn)地方事務(wù)的制度性安排。謝慶奎認(rèn)為“通過層級化把整個行政區(qū)域切成為塊塊，又通過各層級對應(yīng)的部門把塊塊切成了條條，從而形成條塊結(jié)合的體系”①?！皸l”與“塊”作為我國行政管理體制的基本結(jié)構(gòu)，在不同的歷史時期、不同的領(lǐng)域，“條”與“塊”不同的結(jié)構(gòu)關(guān)系影響并決定著政府的行政管理體制模式。關(guān)于我國政府的行政管理體制模式在相關(guān)的法律中都有明確的規(guī)定，如《國務(wù)院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。大致是說，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國行政事務(wù)，是全國人大及其常委會的執(zhí)行機關(guān)；地方各級人民政府是各該級人大的執(zhí)行機關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)并組織地方行政事務(wù)，接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。在縣以上人民政府設(shè)置相應(yīng)的職能部門，管理經(jīng)濟和社會發(fā)展事務(wù)。由此就形成了政府管理行政體制的“條管”和“塊管”模式。

“條管”是指“中央、省直接管理一些行政機關(guān)單位、部門，這些單位的人員都由中央或省直接任命，財、物及業(yè)務(wù)也都由中央或省直接管理”②。由國務(wù)院直管的“條條”，設(shè)置分為跨行政區(qū)域和行政區(qū)域兩類?？缧姓^(qū)域的“條管”又稱為全國范圍內(nèi)的垂管，這類單位有海關(guān)、人行、民航、國家煤礦安全監(jiān)察局等；行政區(qū)域的“條管”又稱為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）垂管，這類單位有地稅、國土、工商、質(zhì)監(jiān)等?！皦K管”指的以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)，行使區(qū)域范圍內(nèi)的國家治理。其政府的職能部門受該級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上接受上級對口職能部門的指導(dǎo)。如縣文廣新局是縣人民政府的職能部門，受縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)，其局長任命由縣人大或者常委會決定，副職則由縣人民政府決定，業(yè)務(wù)上受市教育局指導(dǎo)。但縣公安局的“塊管”模式，又有別于教育局，呈現(xiàn)出“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的特征，類同于監(jiān)察、審計，其人事任免要得到縣政府和上級對口職能部門的認(rèn)可。那么在一定的時期，政府到底采取“條管”還是“塊管”還是“條塊”結(jié)合，也是基于一定的現(xiàn)實土壤。

中央適時收放權(quán)。新中國成立之初，我國在行政管理體制模式上，尤其是“第一個五年計劃期間普遍采用了縱向領(lǐng)導(dǎo)方式，地方政府的職能部門對上級的相應(yīng)職能負(fù)責(zé)，一直延續(xù)到北京的部委。這一制度使中央部委實現(xiàn)對行政管理最大的控制，并促進了下級專門部門的發(fā)展?！雹圻M入改革開放以后，為了提高地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性，中央給各級人民政府下放了部分權(quán)力，尤其是人事任免權(quán)、物品支配權(quán)、分稅制的施行增加了地方政府的財政使用權(quán)，在行政管理體系中的“條塊關(guān)系”中，“條條”局面開始由中央集權(quán)向“塊管”的屬地管理模式松動。在屬地管理模式下，地方政府管理地方事務(wù)，為了促進經(jīng)濟的快速發(fā)展，各地政府積極招商，完善了有利于促進經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及良好的外部環(huán)境。但在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，一些地方政府片面追求經(jīng)濟增長率而降低了生態(tài)、安全標(biāo)準(zhǔn)，扭曲的政績觀和官員考核激勵機制，使地方保護主義抬頭。鑒于此，公眾認(rèn)為，實行“條管”要比“塊管”更有必要。

中央規(guī)避權(quán)力失衡。我國行政管理模式實行“條管”是為了規(guī)避地方政府權(quán)力“越界”與“超限”，使“條塊”權(quán)力在動態(tài)調(diào)整中達(dá)到均衡。金太軍和趙暉等認(rèn)為：“中央與地方關(guān)系的調(diào)整從傳統(tǒng)體制下的行政分權(quán)逐漸朝行政性分權(quán)和經(jīng)濟性分權(quán)相結(jié)合的方向發(fā)展，調(diào)動了地方政府的積極性和創(chuàng)造性，極大地解放了地方生產(chǎn)力?！雹艿S之也產(chǎn)生了中央與地方行政權(quán)力的平衡問題。因為實行屬地管理模式后，權(quán)力的下放使得地方借發(fā)展地方經(jīng)濟而大行地方保護主義，中央集權(quán)受到了地方分權(quán)的挑戰(zhàn)，產(chǎn)生了諸如生態(tài)惡化、環(huán)境污染、土地利用效率低等問題，為了解決此類問題，中央將一些重點領(lǐng)域的部門行政權(quán)力收歸，力圖實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的動態(tài)平衡。陳澤偉認(rèn)為：“近10年來，相對于‘塊塊管理，‘條條管理即‘垂直管理有加強的趨勢?！雹輷Q句話說，當(dāng)初逐漸在越來越多的部門實現(xiàn)垂直管理就是為了規(guī)避中央權(quán)力下放的負(fù)效應(yīng)，而使得集權(quán)與分權(quán)實現(xiàn)動態(tài)均衡，解決“條塊”沖突與矛盾。

垂直模式與屬地管理模式的效能比較

垂直模式與屬地管理模式的特征區(qū)分。兩種行政管理模式的特征區(qū)分表現(xiàn)在三個方面：一是表現(xiàn)在組織體系中。垂直管理模式下的地方職能部門從屬于中央人民政府和上級主管職能部門，職能部門在一定的地區(qū)履行職責(zé)發(fā)揮功能，但人、財、物權(quán)由中央或者省級人民政府決定；屬地管理模式下的地方職能部門從屬于當(dāng)?shù)馗骷壢嗣裾淙?、財、物?quán)由對應(yīng)級別的人民政府決定。二是表現(xiàn)在與地方政府的關(guān)系上。垂直管理模式下的職能部門與該級人民政府的關(guān)系相對獨立，對中央和省級政府負(fù)責(zé)；屬地管理模式下的職能部門執(zhí)行該級人民政府的行政指令，對該級政府負(fù)責(zé)。三是表現(xiàn)在上下級職能部門的關(guān)系上。垂直管理模式下的職能部門上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；屬地管理模式下的職能部門上下級之間的關(guān)系是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

垂直模式與屬地管理模式的優(yōu)勢分析。一是提高了行政效率。無論是垂直模式與屬地管理模式都促進了行政效率的提高。近年來，我國逐漸在宏觀調(diào)控的部門實施垂直管理模式，提高了職能部門的獨立性，增強了工作的自主性，使地方政府行政中出現(xiàn)的違法行為得以迅速整改，提高了專業(yè)職能部門的行政效率，推進了部門建設(shè)的全面性。屬地管理模式利于各級政府治理的統(tǒng)籌，節(jié)省了行政開支，實現(xiàn)了職能部門間的功能整合與系統(tǒng)效益的增加，促進了行政效率的提高。二是調(diào)動了職能部門工作的積極性。實施垂直管理模式在中央和地方在職權(quán)上分工明確，在保證中央權(quán)威的基礎(chǔ)上充分考慮到調(diào)動地方政府的積極性，給地方政府也相應(yīng)實施了“放權(quán)”，做到了集權(quán)與自主的統(tǒng)一。屬地管理模式下的職能部門立足本級，了解掌握本地地情，制定政策特色明顯，發(fā)現(xiàn)問題與解決問題及時，監(jiān)管得力，職能部門工作勁頭足。三是提升了行政效益。垂直管理模式下的職能部門充分發(fā)揮功能的同時還履行著監(jiān)督各級人民政府依法行政，促進國家可持續(xù)發(fā)展。屬地管理模式下的職能部門增強了發(fā)展地方經(jīng)濟的責(zé)任感和危機感，權(quán)責(zé)的一致使得職能部門創(chuàng)新工作發(fā)展本地經(jīng)濟，促進本地經(jīng)濟和社會的和諧。

垂直與屬地管理模式的缺點比較。一是“條塊”矛盾難以協(xié)調(diào)。垂直管理模式無疑削弱了地方政府權(quán)力，加深了垂管部門與地方政府行政的沖突，因為垂管部門是在各級政府的管轄范圍內(nèi)行政，其有關(guān)的保障由各該級政府保障，垂管部門履行職責(zé)的剛性與執(zhí)行力受到地方政府的影響。屬地管理模式下的職能部門其人、財、物權(quán)由各該級政府賦予，其行政必然受到政府的干涉，其職能部門的上下級關(guān)系也僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其行使職能必然受到干預(yù)，使得職能部門不作為或消極作為。二是權(quán)力尋租問題突出。垂直管理模式下的職能部門受地方政府干預(yù)少，受到外部監(jiān)督少，使得垂管部門的權(quán)力容易失控，從而產(chǎn)生權(quán)力尋租，滋生腐敗。屬地管理模式下的地方職能部門，執(zhí)行上級對口職能部門指令不堅決，易使手中自主性的權(quán)力為已謀私，一樣容易產(chǎn)生權(quán)力尋租。三是配套機制不完善。垂直管理模式中尚未有垂管和地方政府共管的范圍，對這部分共管的范圍并沒有相關(guān)的法律或者政策上的規(guī)定來解決共管范圍出現(xiàn)的分歧，缺乏較好的溝通與協(xié)商機制。屬地管理模式中職能部門的工作人員人事任免為各該地方政府所決定，人員流動性強，專業(yè)性差，對人員的準(zhǔn)入與調(diào)出比較隨意，加上入職培訓(xùn)與在崗輪訓(xùn)的缺乏，使得職能部門人員業(yè)務(wù)素質(zhì)相對較低，加之業(yè)務(wù)的相對獨立，與政府其他職能部門的協(xié)調(diào)還不能做到完全統(tǒng)一，時不時會出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象。

以安全生產(chǎn)監(jiān)督為例看管理模式的均衡與選擇

屬地管理模式。當(dāng)“條”與“塊”產(chǎn)生利益沖突或者矛盾時，就有可能出現(xiàn)地方政府干涉垂管部門依法行政的現(xiàn)象。因為在“塊管”模式下，職能部門由各該級地方人民政府管理并執(zhí)行政府的行政指令，其職能的發(fā)揮更與本級政府的執(zhí)政理念趨于一致并強力捍衛(wèi)。如企業(yè)進行生產(chǎn)必須通過安全設(shè)施和措施的考核與驗收，如果該企業(yè)是一個不符合安全生產(chǎn)的企業(yè)，地方政府未能給予審核通過，那么政府和企業(yè)都沒有獲得收益。假使企業(yè)為了通過安全審核，就會采取不正當(dāng)手段賄賂政府，讓地方職能部門通過其安全審核而投入生產(chǎn)，實現(xiàn)共贏，即企業(yè)獲得利潤、政府獲得稅收、職能部門人員獲得賄金，多方獲利以至形成合謀。如果中央政府監(jiān)管措施到位，出現(xiàn)問題問責(zé)嚴(yán)厲，那么地方政府就不敢通過該企業(yè)的申請，合謀就不能達(dá)成。

根據(jù)納什均衡理論，到底地方職能部門是否通過該企業(yè)的安全考核，取決于企業(yè)賄賂職能部門的賄金及政府期待該企業(yè)獲批生產(chǎn)后的政府收益。企業(yè)和政府的博弈，政府處理合格企業(yè)和不合格企業(yè)的安全審批態(tài)度區(qū)別較大，在對不合格企業(yè)的談判博弈中政府更為主動，態(tài)度更為堅決，如果企業(yè)采用常規(guī)方式通過安全生產(chǎn)監(jiān)督部門的申請，那么企業(yè)就會選擇安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)；如果企業(yè)采用了不正當(dāng)手段通過了安全生產(chǎn)監(jiān)督部門的申請，那么企業(yè)就會選擇不安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)，那么政府就會與企業(yè)形成合謀，獲得不正當(dāng)利益，包括部門人員的索賄、政府的稅收等。安全生產(chǎn)監(jiān)督部門是否通過該企業(yè)的安全審批，影響最大的就是投資額的大小，投資越大，審批通過的可能性越大，企業(yè)越可能采取不安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)，如天津濱海新區(qū)爆炸事件的發(fā)生。從而我們可以看出，如果企業(yè)投資較大，那么企業(yè)就有可能選擇不安全的生產(chǎn)方式，從而節(jié)約更大的安全投入成本，反之，企業(yè)投資小，有可能會選擇安全的生產(chǎn)方式，決定于他們在與政府的博弈中的話語權(quán)與影響力的差異。

垂直管理模式。在垂直管理模式下，安全生產(chǎn)監(jiān)督部門與地方政府關(guān)系相對獨立，安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對是否通過企業(yè)的安全生產(chǎn)自主決定，受地方政府的干預(yù)和影響有限。安全檢查考核不合格企業(yè)的審批被安全生產(chǎn)監(jiān)督部門否決，企業(yè)和安全生產(chǎn)監(jiān)督部門都沒有獲利。假設(shè)企業(yè)采取不正當(dāng)手段，支付一定的賄金，讓安全生產(chǎn)監(jiān)督部門通過其審批，雙方達(dá)成合謀。假設(shè)該企業(yè)安全生產(chǎn)審批為中央政府獲知，就會對安全生產(chǎn)監(jiān)督部門和企業(yè)進行處罰，所以安全生產(chǎn)監(jiān)督部門就有可能否決企業(yè)的安全審批。從考慮安生生產(chǎn)監(jiān)督部門的垂管角度看，企業(yè)未能通過審批，并不影響安全生產(chǎn)監(jiān)督部門人員的工資收入（工資來源于中央財政，不受地方各級政府影響），基于此可以得出，垂管的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對于不合格企業(yè)的安全審批要優(yōu)于屬地管理的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對不合格企業(yè)的審批，即在對安全檢查考核不合格企業(yè)的審批上，垂直管理模式好于屬地管理模式。

那么在對合格企業(yè)的審批上呢，垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門因為其通過或者不通過企業(yè)的安全申請，對其工資收入、弱激勵等影響不大，反而滋生為難企業(yè)的情況，從而使索賄成功，從這一點上來看，垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門劣于屬地管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門，因為在屬地管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門會更容易讓企業(yè)獲批從而使政府獲得收益，企業(yè)支付的賄金可能更少。在垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門因為通過企業(yè)的安全批準(zhǔn)并不能分享到企業(yè)的收益，對企業(yè)是否通過批準(zhǔn)態(tài)度不積極，企業(yè)要獲批就需要支付大量的賄金，企業(yè)收益降低，如果獲批通過，就可能采取不安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)。如果企業(yè)總是得不到垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門的通過，那么企業(yè)要想生產(chǎn)，只能采用安全的生產(chǎn)方式。假設(shè)企業(yè)采用非正常手段獲批，那么就與安全生產(chǎn)監(jiān)督部門達(dá)成合謀，就會采用不安全生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)。

垂直與屬地管理模式的選擇。安全效益最大化是原則。由于受政治、法律、傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，對官員問責(zé)機制落實不力，所以不論是垂直管理或者是屬地管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督都有可能通過不合格企業(yè)的安全生產(chǎn)。聶輝華和蔣敏杰認(rèn)為：“地方政府和煤炭企業(yè)的合謀是礦難發(fā)生的重要原因?！庇终J(rèn)為：“當(dāng)負(fù)責(zé)煤炭安全監(jiān)察的安監(jiān)局和煤礦監(jiān)局建立垂直管理體制后，政企合謀減少，煤礦死亡率下降。”⑥由此可以看出，垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督全讓更多的企業(yè)選擇安全的方式從事生產(chǎn)。換句話說，審批安全不合格企業(yè)時，垂直管理模式要優(yōu)于屬地管理模式。如果提高垂直管理模式下職能部門人員的綜合素質(zhì)，那么他們就會對企業(yè)發(fā)難少，垂直管理模式的缺點減少，那么從整體上可能更優(yōu)于屬地管理模式，因為垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督更利于企業(yè)選用安全生產(chǎn)模式，使管理效益最大化。

筆者從安全生產(chǎn)監(jiān)督的角度對行政管理的兩種模式進行了分析與探討，得出在對安全生產(chǎn)不合格企業(yè)的審批上，垂直管理模式優(yōu)于屬地管理模式；在安全合格企業(yè)的審批上，屬地管理模式要優(yōu)于垂直管理模式。但當(dāng)垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對企業(yè)的刁難較小時，垂直管理要優(yōu)于屬地管理模式，并且能鼓勵更多的企業(yè)選擇安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)，促進經(jīng)濟又快又好地發(fā)展，推進社會的和諧，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會效益的雙贏。

（作者單位：北京大學(xué)，清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院經(jīng)濟學(xué)研究所）

【注釋】

①謝慶奎：《中國政府體制分析》，北京：中國廣播電視出版社，1995年，第91頁。

②張慶松：“建立國家功能部門中央垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的必要性”，《時局評論周刊》，2001年第2期。

③[美]詹姆斯·R·湯森，布蘭特利·沃馬克：《中國政治》，南京：江蘇人民出版社，2003年，第228頁。

④金太軍，趙暉等：《中央與地方政府關(guān)系建構(gòu)與調(diào)諧》，廣州：廣東人民出版社，2005年，第208頁。

⑤陳澤偉：“冷觀政府垂直管理”，《瞭望》，2006年第46期。

⑥聶輝華，蔣敏杰：“政企合謀與經(jīng)濟發(fā)展”，《經(jīng)濟學(xué)》（季刊），2006年第6卷第1期，第75～90頁。

責(zé)編 /許國榮（實習(xí)）