城市生活垃圾分類回收管理問題探討

孟彩英

【摘要】隨著城市化發(fā)展不斷加快，城市人口不斷增加，城市生活垃圾的數(shù)量和種類急劇增加，城市垃圾處理工作面臨的形勢越來越嚴峻。2013年，國務(wù)院印發(fā)《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》，明確要求到2015年，構(gòu)建先進完整的再生資源回收體系。當前，我國城市垃圾處理工作雖然已取得了一定成效，但分類回收管理工作仍然存在問題，亟待進一步完善。

【關(guān)鍵詞】城市生活垃圾 分類回收 管理 問題 對策

【中圖分類號】F294 【文獻標識碼】A

城市在發(fā)展的同時也面臨著挑戰(zhàn)。隨著城市人口的急劇擴張，城市生活垃圾的數(shù)量和種類不斷增加，但是該如何處理這些生活垃圾，我國相關(guān)研究還比較欠缺。城市面臨巨大的發(fā)展壓力，部分城市甚至出現(xiàn)了垃圾圍城的現(xiàn)象，影響了城市生態(tài)環(huán)境，更影響了城市的形象。當前，城市生活垃圾造成的環(huán)境問題、資源浪費問題十分嚴重，不符合低碳生活的發(fā)展要求，更不符合“大循環(huán)戰(zhàn)略”要求，因此，進一步改進和完善城市生活垃圾分類回收管理相關(guān)工作，迫在眉捷。

當前城市生活垃圾分類回收管理現(xiàn)狀

城市每年將產(chǎn)生大量的城市生活垃圾，但與發(fā)達國家相比，我國在垃圾分類回收管理觀念、技術(shù)水平、政策框架、責任體系等各個方面尚比較欠缺，整體水平偏低。因此，我國城市垃圾回收效率一直比較低，再加上相關(guān)頂層設(shè)計、垃圾分類回收管理體制、責任體制不健全、垃圾市場化處理體系沒有形成、相關(guān)的產(chǎn)業(yè)不完善、民眾分類回收的意識淡薄等，導致我國城市垃圾的處理方式大多只是采用粗放式、單一式的處理方式，如掩埋、堆肥等，再生資源的利用率低，且對生態(tài)環(huán)境影響大。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，我國人均每天產(chǎn)生的生活垃圾為1kg左右，隨著經(jīng)濟發(fā)展的加速，人均每天產(chǎn)生的垃圾呈現(xiàn)上升趨勢。①因此，亟待進一步學習和借鑒發(fā)達國家垃圾分類管理經(jīng)驗，同時結(jié)合我國實際，采取有利的措施，加以解決。②

城市生活垃圾分類回收管理問題的原因分析

政府職能缺位。城市生活垃圾的分類回收與政府密切相關(guān)，屬于政府的社會職能。但是在實際的操作過程中，政府職能缺位現(xiàn)象嚴重，各級政府只是著手相關(guān)政策的制定，付諸實施的并不多;有的也只是進行了試點，沒有完全推廣開，失去了實際操作的意義;有的政府著手城市生活垃圾分類回收的建設(shè)，只是出于政績影響，沒有持續(xù)性，既不能形成可借鑒的經(jīng)驗，也沒有產(chǎn)生實際的價值。隨著媒體和社會公眾的關(guān)注度下降，城市生活垃圾分類回收工作也就偃旗息鼓，沒有執(zhí)行力。政府在城市生活垃圾分類回收管理的過程中是有義務(wù)的，要提供公共產(chǎn)品服務(wù)，需要市場化操作，而政府在此過程中一手包辦，沒有將可以做的事情讓位于市場，出現(xiàn)了職能缺失和錯位，不利于城市生活垃圾分類回收處理的市場化和系統(tǒng)化。③目前政府在處理城市生活垃圾方面的經(jīng)驗還不足，不能很好的處理政策與市場之間的關(guān)系，職能缺位是主要原因。④

管理體系不完善。其一，管理部門眾多、秩序混亂，目前職能部門交錯復雜，多家分管，職能劃分不明確，導致無法針對性的解決問題，如相互推諉、分工不明確、權(quán)力重疊等，造成了垃圾分類回收管理無序，嚴重影響市容市貌，污染環(huán)境。⑤其二，垃圾分類管理法規(guī)體系不健全，導致分類投放行為沒有約束力，而這和市民的意識是緊密聯(lián)系在一起的，法規(guī)體系健全之后，市民會形成遵守的意識，但是目前的法律法規(guī)不完善，也沒有約束力，政府也無法約束市民或企業(yè)的行為，難以建立市場秩序。其三，缺乏管理監(jiān)督的體系。垃圾分類回收處理需要政府、市民、企業(yè)的多方協(xié)作和監(jiān)督，但是目前缺乏行之有效的協(xié)作、監(jiān)督體系，掣肘垃圾分類回收處理。

垃圾收費制度難以推行。垃圾回收長期以來被認為是一項公益事業(yè)，資金投入依賴政府，不但給政府財政帶來了壓力，而且由于缺乏前期相應的宣傳和教育，市民或企業(yè)也易形成垃圾回收與自己無關(guān)的思想。目前城市生活垃圾分類回收遇到的一大障礙就是資金明顯不足，不能產(chǎn)生效益，也就無法實現(xiàn)市場化。垃圾收費制度難以推行，生活垃圾的產(chǎn)生必然會增加處理的成本，政府在垃圾處理過程中投入資金，處于主導地位，探索垃圾收費制度是許多城市的共識，但并不被市民接受，推行難度大，市場秩序建立困難。

垃圾收費制度無法推行，必然導致垃圾分類回收的行為耗費財政資源，是一種支出行為，沒有效益也就沒有動力。生活垃圾收費制度主要存在以下問題：其一，企業(yè)垃圾處理費的收繳比例偏低，市民參與的積極性不足，企業(yè)只能是逐戶上門回收，加上沒有約束力，居民存在抗拒情緒，工作無法開展。其二，絕大多數(shù)居民不理解垃圾收費制度，并認為政府的收費標準不合理，專業(yè)的垃圾袋價格貴，不能被接受。其三，垃圾收費操作成本過高，往往收繳的費用要超過垃圾處理產(chǎn)生的價值，制約了垃圾收費制度的推行。

專業(yè)化水平低。與西方發(fā)達國家相比，我國城市生活垃圾分類回收的專業(yè)化水平明顯偏低，市場化程度不高。據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，許多城市的生活垃圾處理方式單一、粗放，如直接焚燒、在城市外圍掩埋、堆積等。處理的技術(shù)水平低，一些比較有技術(shù)水平的也僅僅是經(jīng)過分揀，然后壓縮，再填埋處理。填埋處理的技術(shù)要求低，資金投入少，但污染嚴重，資源浪費突出，如垃圾中的金屬、塑料等資源，焚燒后對環(huán)境有很大的破壞，掩埋難以消解。就垃圾處理的專業(yè)化程度而言，我國與西方發(fā)達國家存在很大的差距。城市生活垃圾處理由政府主導，政府組織企事業(yè)單位提供服務(wù)，形成了政企合一的工作模式，與計劃經(jīng)濟的處理方式相似。政府干預企業(yè)的行為，導致政企不分、行政化的色彩過于濃厚，政府即是管理者，又是執(zhí)行者。既參與競爭，又擔當裁判的角色，必然降低城市生活垃圾分類回收處理的專業(yè)性。此外，規(guī)模小、技術(shù)含量低、污染高的垃圾處理企業(yè)廣泛存在，在處理垃圾時很少受到監(jiān)管，往往只是獲取垃圾中較為貴重的金屬、可重復使用的零部件等，其他部分隨意扔棄、燃燒，環(huán)境污染嚴重。

缺乏統(tǒng)一的標準。許多城市在回收垃圾時，沒有制定統(tǒng)一的標準，導致分類時無據(jù)可依，市民也不熟悉垃圾的分類標準。如某些城市根據(jù)排放垃圾的主體針對性的劃分，如居民排放垃圾粗分為三類：分別是有害垃圾、廚房垃圾、其他垃圾;企業(yè)排放生活垃圾分為三類：有害垃圾、餐飲垃圾、其他垃圾;公共場所生活垃圾分為兩類：可回收垃圾和不可回收垃圾。雖然許多城市都在著手制定標準，但公眾并沒有明確的辨識意識，在排放垃圾時也不會根據(jù)標準操作，不但降低了垃圾排放標準的實用性，而且弱化了人們排放垃圾時的標準意識。這與多個方面的因素有關(guān)：其一，我國的大部分城市在回收垃圾時沒有細分的標準，企業(yè)在回收或處理大多是粗放式的，沒有標準執(zhí)行的環(huán)境也就無從談起統(tǒng)一標準。其二，政府在制定統(tǒng)一的垃圾回收標準時經(jīng)驗不足，主要是借鑒國外的經(jīng)驗，但如何適應國情又成了一個挑戰(zhàn)，即標準與現(xiàn)實的契合度成為考驗，有待進一步的探索驗證。其三，各地政府在制定標準時沒有統(tǒng)一，存在很大的差異化，雖然垃圾的種類差別不大，但有可能側(cè)重點不同，造成了垃圾標準細化的內(nèi)容不同，給市民帶來較大的誤導。⑥

公眾參與的意識薄弱。城市化發(fā)展在近三十年加速，以往并沒有面對這么大的生活垃圾處理的壓力，但是是在近十年間，城市生活垃圾急劇增加，民眾開始廣泛的關(guān)注到生活垃圾處理的問題?？傮w而言，長期以來民眾并沒有形成垃圾分類回收管理的意識，許多市民都是隨手扔進垃圾桶或垃圾站，有的甚至是任意丟棄。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，愿意參與到垃圾分類回收的市民比例僅為30%，剩余的70%認為垃圾分類無關(guān)緊要或與自己無關(guān)，是垃圾回收企業(yè)或政府的事。⑦公眾是城市生活垃圾的主要制造者，如果他們的參與意識淡薄，在源頭上困擾了垃圾分類回收處理，給垃圾處理帶來了巨大的困擾。以美日為代表的發(fā)達國家，民眾有深刻的垃圾分類回收處理意識，甚至將之上升到道德的高度，民眾意識到垃圾分類回收處理即是與自然的和諧相處，這些國家人均每天產(chǎn)生的垃圾量也在降低，但我國民眾參與垃圾分類回收的氛圍還沒有形成，大多是政府宣傳或企業(yè)主動處理，民眾參與的積極性普遍不高。

完善城市生活垃圾分類回收管理的對策

強化政府職能。政府由于自身的地位，其行政職能具有權(quán)威性，能引導和督促公眾的行為，政府的職能包括控制職能、經(jīng)濟職能、決策職能和組織職能四個方面，都能作用于城市垃圾的分類回收管理。強化政府的職能，如公共服務(wù)方面，為城市生活垃圾分類回收做好服務(wù)保障工作;再如監(jiān)督職能，督促民眾參與到垃圾分類回收的操作中來，彌補監(jiān)督缺位的問題。在強化政府公共服務(wù)職能的同時，政府必須轉(zhuǎn)變職能。我國經(jīng)歷了長時間的計劃經(jīng)濟，政府在行政管理的過程中，方方面面都有管理的權(quán)限，扮演著政策制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者的多重角色，但這種管理方式并不適用與市場經(jīng)濟。⑧在城市生活垃圾分類回收中，政府要明確管理與不管理的方面，有所側(cè)重，也有所放權(quán)，不能“一手抓”，要將某些職能釋放到市場中去。政府從原來的指令性的管理轉(zhuǎn)變到市場服務(wù)者的角色上來，如通過制定優(yōu)惠政策，引導企業(yè)和民眾參與到垃圾分類回收的體系中來，調(diào)節(jié)垃圾分類的市場秩序，提供良好的市場經(jīng)濟環(huán)境。市場化的垃圾分類回收處理是未來的發(fā)展趨勢，這樣能從效益方面出發(fā)，推動企業(yè)和民眾的參與積極性。

完善垃圾分類回收管理制度。其一，建立垃圾分類機構(gòu)，當前的社會垃圾的種類和數(shù)量都非常大，因而要根據(jù)垃圾的分類，設(shè)立不同的分類機構(gòu)，這樣就可以為專業(yè)化的處理生活垃圾打下良好的基礎(chǔ)，健全垃圾分類的體系和組織結(jié)構(gòu)，成立專門的垃圾分類工作領(lǐng)導小組辦公室，制定短、中、長期的垃圾分類規(guī)劃。⑨其二，完善垃圾分類回收管理系統(tǒng)，建立相關(guān)的回收管理系統(tǒng)，能為提升處理水平打下基礎(chǔ)，如逐步建立垃圾分類回收系統(tǒng)，包括分類投放、收集、裝運、處理，在各個環(huán)節(jié)都能實現(xiàn)專業(yè)化的管理，取代傳統(tǒng)的工作方式，建立“分類收集—運輸—處理—重復利用”的系統(tǒng)，確保城市生活垃圾分類處理的持續(xù)性。如完善垃圾再利用處理系統(tǒng)，為垃圾再處理和重新利用打下基礎(chǔ)，全面提升各種生活垃圾的開發(fā)利用水平，提高生活垃圾再利用率是資源保護的重要手段。其三，健全垃圾分類回收管理的法規(guī)體系，能為市民垃圾分類回收提供參考和依據(jù)，能夠規(guī)避垃圾混合處理或隨處亂扔的問題。

鼓勵企業(yè)參與，提升市場化管理水平。我國城市化發(fā)展的時間較短，經(jīng)過了大規(guī)模的擴張，人口規(guī)模和城市面積急劇增加，并在30多年間產(chǎn)生了大量垃圾給城市的生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的壓力。傳統(tǒng)的城市生活垃圾的處理方式比較單一和粗放，并且是以政府來主導，政府著手政策的制定、垃圾的回收、處理、重復利用，可以說帶有濃重的計劃經(jīng)濟色彩，政府包辦了垃圾處理的全過程。這樣造成了民眾制造了生活垃圾，但不用去關(guān)注垃圾處理的問題，政府包辦的形式是治標不治本，沒有從根本解決城市生活垃圾分類回收處理的問題。

政府應該簡政放權(quán)，鼓勵企業(yè)參與進來，以市場化為導向，從實際效益出發(fā)，提升市場化管理水平。鼓勵企業(yè)參與，能夠減輕政府負擔，并規(guī)范垃圾處理的市場秩序，將政府、民眾、企業(yè)都納入到垃圾分類回收處理的體系中來，在其中有效益的關(guān)系，就能產(chǎn)生內(nèi)在的動力，改善垃圾分類回收的效率。其一，政府應制定優(yōu)惠政策，如稅收減免，補貼等方式，提高企業(yè)參與進來的積極性。其二，加大宣傳，讓企業(yè)認識到參與到城市生活垃圾分類回收的事業(yè)，是一項公益行為，能提升企業(yè)的形象，是一種雙贏的行為。其三，為企業(yè)參與到垃圾分類回收清除障礙，如簡化行政程序、提供咨詢服務(wù)、為企業(yè)提供數(shù)據(jù)、引進先進技術(shù)等，盡最大可能鼓勵企業(yè)參與進來，形成市場化的良性機制，使之可持續(xù)發(fā)展。

拓寬資金來源，落實垃圾收費制度。在我國，城市生活垃圾分類回收處理的效益不高，許多參與的企業(yè)處于虧損狀態(tài)，依靠政策的補貼或稅收減免，有的是依靠政府財政的支持，資金來源比較單一，并限制了治理的效果。許多發(fā)達國家已經(jīng)實現(xiàn)了垃圾收費制度，這樣就將民眾納入到其中。民眾是生活垃圾的制造者，不能只制造而不負責任，因而探索垃圾收費制度，能讓民眾意識到垃圾處理的重要性，約束自身的日常行為。落實垃圾收費制度，可以減輕政府的財政負擔，并引起民眾的關(guān)注，自覺參與到資源保護、垃圾分類處理中來。

強化公眾參與的意識。公眾是城市生活垃圾產(chǎn)生的主體，作為源頭，要強化民眾參與的意識。民眾在垃圾分類回收管理中扮演著制造者、受害者和治理者三種角色，因而要認識到民眾的作用，培養(yǎng)民眾的社會責任感，自覺的注意垃圾分類回收事業(yè)，可以實現(xiàn)資源的重復利用。其一，加大宣傳力度，從輿論著手，利用電視媒體、網(wǎng)絡(luò)、廣播等進行宣傳，讓民眾接收到正面的信息，提高其社會的責任感，盡量減少垃圾的制造，并關(guān)注垃圾的回收和重復利用。其二，從城市環(huán)境改善，利于民眾自身生活的方面去影響民眾，讓民眾意識到垃圾分類回收處理是雙贏的選擇，既能改善城市環(huán)境，還能減少資源的浪費。其三，樹立健康消費的觀念，公眾建立低碳消費的理念，在消費中盡量少用包裝，減少垃圾的產(chǎn)生。

結(jié)語

我國是人口大國，城市規(guī)模居世界前列，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，如果不做好相關(guān)垃圾分類回收管理工作，建構(gòu)先進完整的再生資源回收體系，未來城市生活垃圾帶來的問題將越來越凸顯。因此，必須高度重視并不斷改進垃圾分類回收管理工作，提高垃圾的利用率，優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境。

（作者為河北經(jīng)貿(mào)大學旅游學院副教授）

【注釋】

①中投顧問：“2013～2017年中國垃圾處理行業(yè)發(fā)展分析及投資前景預測報告”，2012年10月。

②譚善勇：《城市管理概論》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2003年。

③王玉慶：《環(huán)境經(jīng)濟學》，北京：中國環(huán)境科學出版社，2002年。

④方福前：《公共選擇理論》，北京：中國人民大學出版社，2000年。

⑤錢易，唐孝炎：《環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展》，北京：高等教育出版社，2000年。

⑥王謙：《現(xiàn)代城市公共管理》，重慶大學出版社，2005年。

⑦熊文輝，孫水裕：“廣州市居民生活垃圾分類收集的探討”，《廣東工業(yè)大學學報》，2004年第9期。

⑧林媚珍，夏麗娜：“廣州城市生活垃圾分類收集處理方法初探”，《廣州大學學報》，2004年第10期。

⑨黃小洋：“城市生活垃圾分類現(xiàn)狀及對策建議”，《綠色科技》，2012年第4期。

責編/韓露（實習）