村民自治的發(fā)展困境與出路

程靜 羅家為

【摘要】當(dāng)前村民自治的發(fā)展正處于瓶頸期，其發(fā)展困境在于制度內(nèi)卷與社會(huì)失靈。被創(chuàng)造出來的制度并不是線性的向上發(fā)展，國家權(quán)力和鄉(xiāng)村社會(huì)自治權(quán)力的斗爭以及村“兩委”間矛盾引起了村民自治制度內(nèi)卷化;流動(dòng)人口規(guī)模擴(kuò)大、自治主體文化素質(zhì)缺陷以及活動(dòng)空間限制造成了鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)育的失靈。協(xié)商民主不涉及權(quán)力更替和體制的變易，具有公共理性、專業(yè)技術(shù)性、多樣性、靈活性和常態(tài)性，一定程度上能化解村民自治的制度內(nèi)卷與社會(huì)失靈。

【關(guān)鍵詞】村民自治 制度內(nèi)卷 社會(huì)失靈 協(xié)商民主

【中圖分類號(hào)】D6 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

問題的提出

改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的蓬勃發(fā)展，人民公社賴以存在和運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)逐漸瓦解，隨之逐漸消失;農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了一段時(shí)間的治理“真空”，各種經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)治理問題凸顯。為了重新塑造農(nóng)村社會(huì)的政治秩序，保持農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，一種新的農(nóng)村組織形態(tài)被創(chuàng)造出來—村民委員會(huì)。村民委員會(huì)的產(chǎn)生在社會(huì)上引起了很大的反響，逐漸被中央所關(guān)注。1981年，中央調(diào)查組在深入調(diào)查之后，對(duì)這一做法予以肯定。1982“村民委員會(huì)”這一組織形式被寫進(jìn)了憲法條文;隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，為了擴(kuò)大基層民主，推進(jìn)民主化進(jìn)程，村組法在1987年和1998年經(jīng)歷了兩次修改，進(jìn)一步完善了村民委員會(huì)的法制制度建設(shè)。村民自治的產(chǎn)生是現(xiàn)代國家對(duì)社會(huì)放權(quán)以及基層社會(huì)發(fā)育的結(jié)果，國家在人民群眾實(shí)踐和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上確立了村民自治制度。

村民自治已經(jīng)經(jīng)歷了30多年的發(fā)展，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響，它維護(hù)了鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，保障了廣大村民的民主權(quán)利，推進(jìn)了我國政治民主化進(jìn)程。然而，當(dāng)前村民自治發(fā)展正處于瓶頸期，呈現(xiàn)出了停滯不前的狀態(tài)，甚至有人認(rèn)為“自治已死”。然而，從現(xiàn)實(shí)狀態(tài)來看，村民自治并非已死，而是正在經(jīng)歷一次發(fā)展的轉(zhuǎn)型和升級(jí)。因此，總結(jié)村民自治以往的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，深入分析當(dāng)前村民自治發(fā)展的困境，尋找村民自治的發(fā)展出路具有重要意義。筆者認(rèn)為，村民自治的發(fā)展困境主要有兩點(diǎn)：一是制度內(nèi)卷，即被創(chuàng)造的制度沒有按照其應(yīng)然價(jià)值向前線性發(fā)展而出現(xiàn)了反復(fù)的情況;二是社會(huì)失靈，即社會(huì)自治主體的缺失以及村委會(huì)自組織功能的弱化造成自治組織運(yùn)行的失效。村民自治的出路在于根據(jù)不同的地域、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人口等情況探索不同的發(fā)展形式，而協(xié)商民主則為不同的發(fā)展形式提供了可能。

制度內(nèi)卷與社會(huì)失靈：村民自治的發(fā)展困境

村民自治制度的內(nèi)卷化。“內(nèi)卷化”最早是由美國人類學(xué)家戈登·威澤提出來的，人類學(xué)家吉爾茨在研究爪哇農(nóng)業(yè)時(shí)也使用了“內(nèi)卷化”這個(gè)概念。此后逐漸引入到了中國學(xué)者的研究視野，黃宗智描述了我國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)卷化。最早將內(nèi)卷化引入政治研究領(lǐng)域的是美國學(xué)者杜贊奇。杜贊奇在《文化、權(quán)力與國家》一書中對(duì)20世紀(jì)前半期中國國家政權(quán)的擴(kuò)張及其現(xiàn)代化過程進(jìn)行了描述分析，提出了“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”這一概念。杜贊奇認(rèn)為：“國家政權(quán)內(nèi)卷化”具有雙重含義：國家政權(quán)內(nèi)卷化在財(cái)政方面的最充分表現(xiàn)是，國家財(cái)政每增加一分，都伴隨著非正式機(jī)構(gòu)收入的增加，而國家對(duì)這些機(jī)構(gòu)缺乏控制力。此后，一些學(xué)者將“內(nèi)卷化”擴(kuò)展到了中國股市，股份制改革的內(nèi)卷化，基層組織的內(nèi)卷化;關(guān)于村民自治的“內(nèi)卷化”，賀東航教授最早以福建南部的一個(gè)村莊治理為例，對(duì)其做了相關(guān)思考和論述。筆者在對(duì)中部H省40個(gè)村實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，認(rèn)為村民自治制度的內(nèi)卷化主要表現(xiàn)在國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的斗爭以及村“兩委”之間的矛盾難以調(diào)和。

第一，國家權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)力的斗爭。在“鄉(xiāng)政村治”體制下事實(shí)上存在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行使的行政權(quán)和由村民自治組織行使的自治權(quán)的二元權(quán)力格局;這兩種權(quán)力作用于鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)，由于諸多原因往往會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾甚至沖突。①對(duì)中部H省40個(gè)村“兩委”換屆選舉調(diào)查的結(jié)果顯示，在選舉過程中，幾乎有一半的村莊遭到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接的或者間接的干預(yù)。一方面，村民自治的應(yīng)然價(jià)值是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的自治和民主化，而實(shí)際上是國家以政權(quán)建設(shè)的方式對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力滲透;這種由國家政權(quán)滲透、嵌入的發(fā)展方式很容易造成村民自治的行政化問題。另一方面，從村民自治的最初的原始形態(tài)來看，它是在鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)管理“真空”、秩序混亂的背景下產(chǎn)生的，其真正的創(chuàng)造者是廣大人民群眾，是鄉(xiāng)村社會(huì)自發(fā)形成的自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督類型社會(huì)自治性質(zhì)的組織，代表了鄉(xiāng)村社會(huì)的自治權(quán)力。從我國整體的政治體制和政治生態(tài)來看，我國現(xiàn)行體制是一種壓力型的體制，其典型特征是層級(jí)節(jié)制，一項(xiàng)政策的落實(shí)從中央政府到地方政府再到基層政府;而基層政府為了執(zhí)行上級(jí)政府的行政性命令和事務(wù)就不可避免的要介入到鄉(xiāng)村社會(huì)。當(dāng)基層政府與村委會(huì)的利益一致時(shí)，二者尚且可以相安無事;一旦二者出現(xiàn)利益的分歧，其矛盾就顯現(xiàn)出來了?，F(xiàn)實(shí)狀態(tài)是基層政府一方面要落實(shí)上級(jí)政府行政性事務(wù)，另一方面也有提高治理績效獲得升遷的驅(qū)動(dòng)，而政府的這些行為往往是與村民的意愿背道而馳的，在實(shí)踐中經(jīng)常產(chǎn)生矛盾，造成了國家權(quán)力與自治權(quán)力之間的內(nèi)在緊張。由于國家掌握了大量的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和組織資源，在國家權(quán)力和鄉(xiāng)村自治權(quán)力博弈的過程中，國家權(quán)力顯然處于優(yōu)勢地位，長此以往，村民的利益得不到表達(dá)，進(jìn)而采取一些過激的方式進(jìn)行抗?fàn)帲p則上訪事件頻繁發(fā)生，重則發(fā)生大規(guī)模的群體性事件，影響了鄉(xiāng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，削弱了基層政府的合法性來源。村民自治制度雖然在我國已經(jīng)建立了30多年，而且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷進(jìn)步，但是國家社會(huì)權(quán)力之間的關(guān)系始終沒有理清，這就導(dǎo)致了國家雖然投入巨大的人力、物力、財(cái)力促進(jìn)村民自治的發(fā)展，但是村民自治始終停留在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”的層面，并不能完全實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷。

第二，村“兩委”難以調(diào)和的矛盾。村民自治發(fā)展的早期就已經(jīng)有人意識(shí)到村委會(huì)和黨支部的矛盾問題影響了村民自治的良性運(yùn)行。黨國英教授認(rèn)為村委會(huì)和村黨支部委員會(huì)分立，是制約鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的一個(gè)明顯的制度缺陷。從權(quán)力的授予方式和來源來看，村黨支部的授權(quán)來自上級(jí)黨組織以及同級(jí)黨員的推選;而村委會(huì)的權(quán)力則來源于鄉(xiāng)村社會(huì)廣大村民的授權(quán)。村組法規(guī)定村黨支部在自治組織中扮演的是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)的角色;而村委會(huì)則是全面負(fù)責(zé)村莊日常事務(wù)的管理以及公共服務(wù)的提供。然而，由于現(xiàn)行的村組法對(duì)于黨支部領(lǐng)導(dǎo)方式的規(guī)定模糊不清，黨支部有基層政府的支持，在自治組織中經(jīng)常出現(xiàn)黨支部權(quán)力越位的情況，村委會(huì)權(quán)力遭到排擠。這就造成了村“兩委之間的矛盾。隨著村民自治的逐漸推進(jìn)，有關(guān)村委會(huì)和村黨支部的矛盾越來越明顯，造成了自治組織之間的內(nèi)耗，嚴(yán)重影響了村莊的治理，越來越多的黨政干部、基層自治組織工作人員和村民意識(shí)到了問題的嚴(yán)重性。近年來，一些地區(qū)逐漸開始推行村委會(huì)和村黨支部交叉任職，村委會(huì)主任和黨支部書記“一肩挑”的實(shí)踐改革，也取得了一些成績。但是筆者認(rèn)為，這種改革的成就是有限的。從現(xiàn)實(shí)來看，當(dāng)前農(nóng)村各個(gè)群體對(duì)于村委會(huì)和黨支部交叉任職以及村委會(huì)主任和黨支部書記“一肩挑”持不同的觀點(diǎn)。2014年一項(xiàng)對(duì)中部H省40個(gè)村600位村民的調(diào)查顯示：有26.6%的村委認(rèn)為“一肩挑”可以避免“兩委”競爭，挺好的;45.1%的村民認(rèn)為只要能力足夠是正常競選上的就可以;20%的村民認(rèn)為無論什么情況，最好不要實(shí)行“一肩挑”;8.2%的村民則表示無所謂。由此可見，村民最看重的還是村委會(huì)主任和黨支部書記是怎么產(chǎn)生的。對(duì)于是否實(shí)行“一肩挑”則各執(zhí)一詞，不相上下。從理論層面來看，二者權(quán)力的來源不同，黨支部的權(quán)力來自上級(jí)黨委以及同級(jí)黨員的授權(quán)，村委會(huì)的權(quán)力來源于廣大普通村民，強(qiáng)行將二者合并，有強(qiáng)化黨支部權(quán)力，弱化村委會(huì)權(quán)力的嫌疑，村委會(huì)的自治功能將大打折扣。筆者認(rèn)為，村“兩委”交叉任職的前提必須是要理清黨支部權(quán)力的形成邏輯，可以嘗試將普通村民作為黨支部授權(quán)的一個(gè)參考;而現(xiàn)實(shí)情況是黨支部只是由上級(jí)黨委和同級(jí)黨員推選產(chǎn)生，將占鄉(xiāng)村社會(huì)絕大部分的村民排斥在外;在這種情況下實(shí)行村“兩委”交叉任職不僅不利于村級(jí)監(jiān)督事務(wù)的開展，容易造成腐敗，而且將加強(qiáng)國家權(quán)力而削弱社會(huì)自治權(quán)力，背離村民自治制度設(shè)計(jì)的初衷。

村民自治的社會(huì)失靈。關(guān)于社會(huì)失靈，不同的學(xué)者對(duì)社會(huì)失靈具有不同的定義，其內(nèi)涵和外延存在一定的差別。有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)失靈是指由于特殊社會(huì)性公域的活動(dòng)主體，即社會(huì)自組織的主體缺失或其功能缺失導(dǎo)致市場與政府無法有效順暢溝通、相互協(xié)助、密切配合，繼而引發(fā)市場失靈或政府失靈，使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)陷入不停的動(dòng)蕩之中。②也有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)失靈一方面指在缺乏外在公共權(quán)威的情況下，單純依靠自然法則形成的社會(huì)共識(shí)，社會(huì)自我運(yùn)行無法維持良好的秩序和狀態(tài);另一方面是指社會(huì)自組織在提供公共服務(wù)和社會(huì)救助過程中，由于組織自身的缺陷，帶來的目標(biāo)扭曲、自主性喪失以及由此導(dǎo)致的行為失范。③從這些社會(huì)失靈的定義來看，社會(huì)失靈存在以下特征，第一，社會(huì)失靈與政府失靈和市場失靈密不可分;第二，社會(huì)失靈包括社會(huì)“個(gè)體”的失靈以及社會(huì)組織的失靈;第三，社會(huì)失靈表現(xiàn)為特定主體功能和動(dòng)力的缺失;第四，社會(huì)失靈是由于自身發(fā)展的失序以及外部環(huán)境的影響造成的。鑒于此，筆者將社會(huì)失靈定義為：特定社會(huì)個(gè)體或組織缺失社會(huì)正義與社會(huì)自治動(dòng)力，甚至表現(xiàn)出全體的沉默與盲目，任由市場與政府處置，致使社會(huì)自我管理和自主自治缺失社會(huì)監(jiān)督，缺失公益性，引發(fā)或加劇市場失靈與政府失靈，損害全體社會(huì)成員的利益的現(xiàn)象。徐勇教授認(rèn)為村民自治一個(gè)重要的生長邏輯就是社會(huì)發(fā)育，只有鄉(xiāng)村社會(huì)個(gè)體以及社會(huì)組織充分的行動(dòng)能力和行動(dòng)動(dòng)力充分發(fā)育才能有效地促進(jìn)村民自治的生長發(fā)展。然而，從村民自治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)來看，當(dāng)前自治主體的缺位、村委會(huì)自組織功能的缺失造成了村民自治中的社會(huì)失靈。

第一，村民自治中自治主體的缺位。自治主體的缺失主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是時(shí)空的限制，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的背景下，我國村莊由傳統(tǒng)的封閉走向開放流動(dòng)，流動(dòng)人口規(guī)模越來越大。外出務(wù)工人員遵循著年初離家，年底歸家的規(guī)律，形成了候鳥式的人口遷移。這部分人常年在外，對(duì)于村莊的事務(wù)一方面是有心無力，另一方面是漠不關(guān)心。二是自治主體文化素質(zhì)的缺陷，我國現(xiàn)代化起步晚，相對(duì)于發(fā)達(dá)國家，教育比較落后，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民文化水平普遍不高。自治主體的年齡偏大和文化程度偏低也一定程度上造成了自治主體的缺位。三是自治主體的活動(dòng)空間不足，一方面自治的參與受到自身觀念的限制，部分村民認(rèn)為自己對(duì)村莊事務(wù)的參與不起作用，不僅無利可得還有可能得罪人，缺乏參與的積極性，這在民主監(jiān)督方面尤其顯著;另一方面，自治主體的活動(dòng)空間也受到了基層政府的限制，基層政府出于自己治理績效和利益的考慮，對(duì)村民參與自治事務(wù)進(jìn)行選擇性的支持或者限制。這些都嚴(yán)重影響了自治主體的發(fā)育。

第二，村委會(huì)自組織功能的缺失。村委會(huì)作為一類全國性的基層群眾自治組織，從當(dāng)初的產(chǎn)生來看，是一種社會(huì)自組織行為的結(jié)果;在后來的發(fā)展中，雖然國家力量不可避免的介入進(jìn)來，但是村委會(huì)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的宗旨始終沒有變;因此，村委會(huì)自組織功能的發(fā)育是村民自治發(fā)展的一個(gè)重要方面。然而，現(xiàn)實(shí)狀況是村委會(huì)的自組織功能逐漸被政府組織所代替。盡管村委會(huì)試圖盡力擺脫國家的束縛，但其取得的成就依然非常有限。一方面，“三個(gè)自我”發(fā)育不充分，出現(xiàn)行政化管理趨勢、管控式教育和包辦性服務(wù)，村委會(huì)在發(fā)展中偏離了其預(yù)設(shè)軌道。另一方面，村民自治的四個(gè)實(shí)現(xiàn)形式：民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督呈現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的失衡，民主選舉發(fā)展迅速，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督發(fā)展緩慢，導(dǎo)致村委會(huì)對(duì)自身組織建設(shè)以及對(duì)村民的動(dòng)員能力越來越弱。村委會(huì)作為村民自治最重要的組織載體，而村民自治“三個(gè)自我”和“四個(gè)民主”的異化造成了村委會(huì)自組織功能逐漸弱化。

發(fā)展協(xié)商民主：村民自治的出路

綜上所述，村民自治發(fā)展的困境在于制度內(nèi)卷與社會(huì)失靈，而造成其制度內(nèi)卷化的是國家權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)力的斗爭以及村“兩委”難以調(diào)和的矛盾。造成其社會(huì)發(fā)育失靈的是自治主體的缺位以及村委會(huì)自組織功能的缺失。要破除村民自治發(fā)展的困境就必須從這兩個(gè)方面著手。從制度內(nèi)卷的產(chǎn)生邏輯來看，涉及到了國家權(quán)力、社會(huì)自治權(quán)力、村“兩委”的關(guān)系，而這些方面顯然是與國家的政治制度和政治體制掛鉤的。從我國當(dāng)前的政治發(fā)展以及政治體制改革的進(jìn)程來看，必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，體制問題在短時(shí)間內(nèi)難有大的進(jìn)展。從社會(huì)失靈的產(chǎn)生邏輯來看，一是自治主體的缺位，二是村委會(huì)自組織功能的缺失。政府和社會(huì)負(fù)部分責(zé)任，而政府和社會(huì)的改革也不是一蹴而就的，鑒于此，應(yīng)對(duì)村民自治的制度內(nèi)卷和社會(huì)失靈要另辟蹊徑。2015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》?！兑庖姟分赋鲆€(wěn)步推進(jìn)基層協(xié)商：一是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商;二是推進(jìn)行政村、社區(qū)的協(xié)商;三是推進(jìn)企事業(yè)單位的協(xié)商;四是探索開展社會(huì)組織協(xié)商。筆者認(rèn)為，協(xié)商民主可為村民自治的發(fā)展注入新活力。

第一，協(xié)商民主的運(yùn)用不涉及政權(quán)的更替和體制的變易。在當(dāng)前國家鄉(xiāng)村關(guān)系以及村黨支部權(quán)力的生成方式進(jìn)展緩慢的情況下，協(xié)商民主既能保持國家體制和社會(huì)穩(wěn)定，又能實(shí)現(xiàn)全面、廣泛的村民直接的公共參與，促進(jìn)農(nóng)民利益的表達(dá)，增強(qiáng)村民自治的有效性。第二，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公共理性，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的凝聚力;協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)不同利益相關(guān)主體間的互動(dòng)和交流，在充分聆聽對(duì)方的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行偏好的轉(zhuǎn)換，從而凝聚共識(shí)。這有助于解決國家權(quán)力和社會(huì)自治權(quán)力的斗爭以及村“兩委”之間的矛盾。第三，協(xié)商民主具有專業(yè)技術(shù)性。圍繞著協(xié)商的目的、協(xié)商的流程、協(xié)商的形式、協(xié)商的平臺(tái)、協(xié)商的主體等都是有章可循的，其中開放空間會(huì)議技術(shù)具有較好的應(yīng)用前景。第四，協(xié)商民主具有常態(tài)性、多樣性和靈活性。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)自發(fā)涌現(xiàn)了民主懇談會(huì)、民主座談會(huì)、民主理財(cái)會(huì)、村級(jí)民主協(xié)商日等協(xié)商民主形式，遇有利益糾紛，可隨時(shí)隨地開展不同形式的協(xié)商活動(dòng)，以確保矛盾糾紛的及時(shí)化解?？傊?，協(xié)商民主是一種參與式民主，能夠擴(kuò)大村民自治的參與廣度與深度，強(qiáng)化村民民主能力的訓(xùn)練，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)自治主體的發(fā)育和村委會(huì)的自組織功能具有很強(qiáng)的塑造作用，在國家權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)力尷尬局面的化解以及鄉(xiāng)村社會(huì)自治的發(fā)育上具有獨(dú)到的效果。

（作者分別為成都工業(yè)學(xué)院副教授，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新中心助理研究員）

【注釋】

①黃輝祥：“鄉(xiāng)村博弈：國家整合的內(nèi)在緊張—基于現(xiàn)代國家構(gòu)建理論的嘗試性解釋”，《東南學(xué)術(shù)》，2008年第3期。

②姚慶豐：“論社會(huì)失靈—在政府失靈和市場失靈之外”，《河北學(xué)刊》，2000年第2期。

③黃建：“社會(huì)失靈：內(nèi)涵、表現(xiàn)與啟示”，《黨政論壇》，2015年第2期。

責(zé)編/王坤娜