服務(wù)型政府創(chuàng)建中公務(wù)員能力培訓(xùn)評估體系構(gòu)建

趙成福

【摘要】通過培訓(xùn)提高我國公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力及綜合素質(zhì)，是新形勢下提高政府服務(wù)水平、順利實(shí)施職能轉(zhuǎn)變的有效途徑；而構(gòu)建完整的服務(wù)型政府公務(wù)員能力培訓(xùn)評估體系，也將有利于公務(wù)員培訓(xùn)評估活動(dòng)的有效開展，增強(qiáng)公務(wù)員服務(wù)公眾的能力。文章在闡述公務(wù)員能力培訓(xùn)與評估意義的基礎(chǔ)上，分析了我國公務(wù)員培訓(xùn)評估存在的問題與不足，提出了構(gòu)建公務(wù)員培訓(xùn)評估體系的實(shí)施策略。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型政府 公務(wù)員能力 培訓(xùn)評估體系 構(gòu)建

【中圖分類號】D630.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

20世紀(jì)70年代中后期開始，西方國家掀起了轟轟烈烈的政府改革浪潮，在這一歷史進(jìn)程中，政府必須轉(zhuǎn)變職能，成為新的服務(wù)型政府。其突出表現(xiàn)為政府所提供的軟硬件僅是法律、制度、政策及公共設(shè)施環(huán)境與服務(wù)，公民個(gè)體或團(tuán)體單位如何運(yùn)用這些軟硬件，政府不再過問也不再干涉，權(quán)力管理要完全讓位于依法治理；甚至政府原來所承擔(dān)的某些管理事項(xiàng)也交由市場運(yùn)作，使某些公共服務(wù)市場化，這些做法在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也激活了市場的潛力。

這一變化也給公務(wù)員的工作內(nèi)容與方式帶來了新的挑戰(zhàn)：一方面，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)過程中必須調(diào)整工作方式以適應(yīng)新的工作內(nèi)容；另一方面，公務(wù)員并不因政府職能的轉(zhuǎn)變而降低了要求，相反，將面對更強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力與更高的綜合素質(zhì)要求，如政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、溝通協(xié)調(diào)能力等等。①因此，通過培訓(xùn)提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力，提升公務(wù)員的綜合素質(zhì)，是新形勢下提高政府服務(wù)水平、順利實(shí)施職能轉(zhuǎn)變的有效途徑；而構(gòu)建完整的服務(wù)型政府公務(wù)員能力培訓(xùn)評估體系，也將有利于公務(wù)員培訓(xùn)評估活動(dòng)的有效開展，使公務(wù)員通過培訓(xùn)而增強(qiáng)服務(wù)公眾的能力。

實(shí)施公務(wù)員能力培訓(xùn)評估的意義

培訓(xùn)評估是創(chuàng)建服務(wù)型政府的重要手段。黨的十八大報(bào)告提出的建設(shè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，已成為我國行政體制深化改革的重要目標(biāo)之一。服務(wù)型政府的建設(shè)是為了順應(yīng)下列要求：第一，追求卓越的公共行政管理績效，以符合世紀(jì)挑戰(zhàn)及外部壓力的要求。②自20世紀(jì)70年代末以來，行政改革已成為一個(gè)國際化的大趨勢，如公共管理運(yùn)動(dòng)就努力尋求在成本核算及績效評估方面使政府工作有所突破，人們都希望新的服務(wù)型政府既節(jié)約、又高效。而培訓(xùn)評估，便是使政府能夠達(dá)到這一指標(biāo)的必須途徑和必備手段。第二，轉(zhuǎn)變觀念以適應(yīng)新時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展要求。政府職能轉(zhuǎn)變是我國行政體制改革的核心目標(biāo)，是我國改革開放進(jìn)一步深入的體現(xiàn)，政府職能轉(zhuǎn)變不只是行政制度的轉(zhuǎn)變；服務(wù)型政府的建設(shè)也不只是公共設(shè)施與環(huán)境的建設(shè)，在公務(wù)員職能培訓(xùn)的深層，更需要通過培訓(xùn)來改變的還是政府公職人員傳統(tǒng)的行政方式與管理意識。而且，在后續(xù)的發(fā)展與提升中，公務(wù)員的培訓(xùn)與評估將是一個(gè)長期過程，是對政府行政績效的有效考核方式，培訓(xùn)評估能夠使政府公務(wù)員從思想上重視，進(jìn)而促進(jìn)意識的轉(zhuǎn)變。

培訓(xùn)評估是提高公務(wù)員能力的有效方法。要建設(shè)服務(wù)型政府，首先需要建設(shè)一支能力強(qiáng)、素質(zhì)高的公務(wù)員隊(duì)伍。公務(wù)員的素質(zhì)能力不僅是指公務(wù)員要具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，還包括公務(wù)員要具有較高的政治素質(zhì)、正確的職業(yè)倫理及強(qiáng)烈的服務(wù)意識，其中公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力是一切素質(zhì)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，沒有公務(wù)員過硬的業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)，就談不上服務(wù)型政府的建設(shè)，新型政府的職能轉(zhuǎn)變就是一句空話，政府的服務(wù)水平及工作績效就很難令人民滿意。但公務(wù)員業(yè)務(wù)能力與業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高又基于強(qiáng)烈的責(zé)任意識和服務(wù)理念，并受到公務(wù)員的職業(yè)道德的顯著影響。因此，要提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與能力，首先要培養(yǎng)責(zé)任意識、敬業(yè)精神等職業(yè)道德；而要提高公務(wù)員的責(zé)任意識與服務(wù)水平，業(yè)務(wù)能力與業(yè)務(wù)素質(zhì)的培訓(xùn)與提高就是必經(jīng)之途。

培訓(xùn)評估是提高培訓(xùn)質(zhì)量的必須環(huán)節(jié)。培訓(xùn)評估是公務(wù)員培訓(xùn)過程必不可少的組成部分，是整個(gè)培訓(xùn)流程的重要階段。在培訓(xùn)活動(dòng)的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，準(zhǔn)備階段是為培訓(xùn)階段做準(zhǔn)備、打基礎(chǔ)的階段；實(shí)施階段是培訓(xùn)過程的中心環(huán)節(jié)和主體部分，通過有計(jì)劃、有步驟的教育教學(xué)及實(shí)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)，使學(xué)員掌握公務(wù)員從事行政工作所必需的理論知識與實(shí)際能力，形成行政工作所必須的服務(wù)意識、政治思想素質(zhì)及行政倫理道德。但是，培訓(xùn)效果如何，學(xué)員能否適應(yīng)并勝任政府職能工作，能否提供令人民群眾滿意的服務(wù)工作，則有待評估環(huán)節(jié)的考核與考察。所以，培訓(xùn)評估是對學(xué)員成績的一種考評，也是對培訓(xùn)活動(dòng)的一個(gè)總結(jié)。③在新的歷史發(fā)展時(shí)期，服務(wù)型政府的績效如何要由群眾進(jìn)行評價(jià)，那么培訓(xùn)評估就顯得尤為關(guān)鍵，從這一方面講，培訓(xùn)評估也是對公務(wù)員能力素質(zhì)的第一次檢驗(yàn)。鑒于此，培訓(xùn)評估就不可能像過去那樣走過場、搞形式，而是要以完善的評估體系進(jìn)行完整的評估活動(dòng)，既要有事前評估，也要有事中評估，更要有事后評估，尤其需要后期的跟蹤與反饋，才能真正評價(jià)公務(wù)員素質(zhì)及培訓(xùn)活動(dòng)的質(zhì)量與水平，并針對問題加以有效解決。

我國公務(wù)員能力培訓(xùn)評估中存在的問題

目前，我國針對公務(wù)員培訓(xùn)評估的總體制度雖已建立，但具體實(shí)施的細(xì)節(jié)方法并不完善，主要表現(xiàn)為評估主體、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序及評估規(guī)制的模糊與不清，這說明我國有關(guān)公務(wù)員能力的培訓(xùn)評估尚未形成一套有效、完整的模式體系。

培訓(xùn)評估的思想觀念比較淡薄。公務(wù)員培訓(xùn)評估的淡化說到底還是思想觀念的淡薄，這與我國長期的公務(wù)員準(zhǔn)入與選拔制度有關(guān)。一方面，我國公務(wù)員準(zhǔn)入制度并不完善，行政部門人員的招納往往需要一定的社會(huì)關(guān)系，專業(yè)水平、綜合素質(zhì)及行政能力并不是必要的條件，公務(wù)員培訓(xùn)也就無關(guān)緊要，培訓(xùn)評估隨之也被淡化；另一方面，公務(wù)員所端的“金飯碗”也使進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員無需擔(dān)心離職的風(fēng)險(xiǎn)，甚至庸庸碌碌、無所事事者也依舊可以混跡于行政部門，并且不乏升遷的機(jī)會(huì)，如此也造成培訓(xùn)評估思想觀念的淡薄。

盡管國家于2006年1月1日實(shí)施的《公務(wù)員法》對公務(wù)員培訓(xùn)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，《2016—2010年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》也提出了要開展培訓(xùn)質(zhì)量評估的要求，但由于傳統(tǒng)思想觀念根深蒂固，公務(wù)員以及相關(guān)培訓(xùn)部門對于培訓(xùn)質(zhì)量的評估大多沒有給予足夠的重視，或者沒有建立有效的評估制度體系，導(dǎo)致培訓(xùn)評估質(zhì)量總體偏低。

培訓(xùn)評估的內(nèi)容層次較為淺顯。公務(wù)員培訓(xùn)評估需要一定的明確且易于操作的標(biāo)準(zhǔn)，而評估標(biāo)準(zhǔn)的制定又是建立在一定評估內(nèi)容基礎(chǔ)上的，沒有具體、細(xì)致、完整的評估內(nèi)容，就無法制定科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估標(biāo)準(zhǔn)。從目前我國公務(wù)員培訓(xùn)的內(nèi)容來考查評估的內(nèi)容，無論是在完整性上還是在層次性上，都還存在許多問題。參照柯克帕特里克四級評估法，和一些發(fā)達(dá)國家相比較，我國的公務(wù)員培訓(xùn)評估落差明顯，缺失較多。主要體現(xiàn)在公務(wù)員培訓(xùn)評估缺乏應(yīng)有的行為評估與結(jié)果評估?？驴伺撂乩锟怂募壴u估法中，行為評估是考查被培訓(xùn)者的知識運(yùn)用程度，結(jié)果評估是考查被培訓(xùn)者在培訓(xùn)后工作績效的改善程度，④應(yīng)該說，結(jié)果評估是衡量培訓(xùn)效果的最有力標(biāo)準(zhǔn)，但我國公務(wù)員培訓(xùn)在考試結(jié)業(yè)后并沒有這些后續(xù)的追蹤評估活動(dòng)。同時(shí)，我們還缺少對培訓(xùn)所產(chǎn)生的社會(huì)效益的評估?？挤蚵J(rèn)為培訓(xùn)的效果最終應(yīng)體現(xiàn)在其對社會(huì)所產(chǎn)生的影響上面，而我國在這一方面的評估自然也是缺失的。

培訓(xùn)評估的方式方法比較單一。培訓(xùn)評估的方式大致包括這樣幾個(gè)方面：一是評估主體的地位、角色與角度，二是評估的具體措施與手段，三是評估的過程性組合。評估主體即是指由誰來評估的問題。評估主體不同，角色不同，角度不同，權(quán)威性也就不同，評估效果自然也不會(huì)一樣。評估需要公平、客觀、科學(xué)，只有通過多角色、多角度的評估活動(dòng)，評估的公平、客觀、科學(xué)才能有所保證。而我國目前的評估人一般為培訓(xùn)人，這種評估的效度與信度可想而知。缺少第三方評估者是我國公務(wù)員培訓(xùn)評估中的一大缺陷。評估的具體手段是指采取什么樣的評估手段，比如我國目前的卷面筆試法就是一種評估手段。但筆試法的單一性決定了它的弊端非常多，除了未必真實(shí)的理論分?jǐn)?shù)外，還能評估到什么呢？評估的過程性組合是指評估活動(dòng)應(yīng)是一個(gè)過程性活動(dòng)，并不是一蹴而就的事情。上文所論述到的事前評估、事中評估、事后評估就是一種必要的過程性評估方法；柯克帕特里克的四級評估法也是一種組合型的過程性評估方法，只有將培訓(xùn)的效果通過運(yùn)用及工作績效是否改善來檢驗(yàn)，才能確論培訓(xùn)的效果是否理想。在這一方面，我國目前的評估也是不足的。

我國公務(wù)員能力培訓(xùn)評估體系構(gòu)建的途徑

完善培訓(xùn)評估制度。公務(wù)員培訓(xùn)評估的科學(xué)、有效實(shí)施需要完善的培訓(xùn)評估制度與機(jī)制。但公務(wù)員的培訓(xùn)評估是一項(xiàng)長期、復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，這一過程的實(shí)施必須在完整制度機(jī)制的支撐下才能規(guī)范進(jìn)行。由于我國公務(wù)員制度的實(shí)施比較晚，公務(wù)員培訓(xùn)評估體制不夠成熟與完善在所難免。我國于1993年頒布實(shí)施的《國家公務(wù)員暫行規(guī)定》僅僅是公務(wù)員制度的開始，2006年頒布實(shí)施的《公務(wù)員法》雖對公務(wù)員培訓(xùn)做了相關(guān)規(guī)定，但將培訓(xùn)班的評估工作交由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來做并不科學(xué)合理；《2006—2010年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》提出了要對干部教育培訓(xùn)質(zhì)量進(jìn)行評估的要求；但在《2011—2015年行政機(jī)關(guān)公務(wù)員培訓(xùn)綱要》中對于培訓(xùn)評估的標(biāo)準(zhǔn)、流程、規(guī)范等也沒有具體的可操作細(xì)則，這使得我國公務(wù)員培訓(xùn)評估的制度機(jī)制還不那么具體與完善，從而影響了對培訓(xùn)質(zhì)量的有效評估。在這種情況下，要提高培訓(xùn)評估的質(zhì)量與水平，就必須進(jìn)一步完善公務(wù)員培訓(xùn)評估制度。一方面，可以參考、借鑒國外先進(jìn)的公務(wù)員培訓(xùn)評估制度與經(jīng)驗(yàn)。如美國的《政府雇員訓(xùn)練法》，法國的《繼續(xù)教育法》等；另一方面，應(yīng)根據(jù)我國行政職能的實(shí)際需要制定適合中國國情的、具有中國特色的公務(wù)員培訓(xùn)評估制度，分別從評估內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序、評估機(jī)構(gòu)等方面做出詳盡規(guī)定與規(guī)范，以保證評估機(jī)制的完善與評估功能的發(fā)揮。

豐富培訓(xùn)評估內(nèi)容。我國歷來重視對政府公職人員政治素質(zhì)的培養(yǎng)，特別是對于黨員干部，“政治掛帥”是第一衡量指標(biāo)。隨著公務(wù)員制度的實(shí)施，公務(wù)員培訓(xùn)除了重視政治思想素質(zhì)的培養(yǎng)與提高，對公務(wù)員工作能力的要求也越來越高。在全球化迅速發(fā)展的今天，不同體制的國家在行政能力上都面臨內(nèi)外部壓力與挑戰(zhàn)，公務(wù)員的行政能力越發(fā)是一個(gè)不可忽視的素質(zhì)構(gòu)成部分，公務(wù)員培訓(xùn)與評估的重點(diǎn)也漸漸轉(zhuǎn)移到其能力方面上來。

特別是隨著中國改革的深入及政府職能的轉(zhuǎn)變，公務(wù)員必須具備政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、溝通協(xié)調(diào)能力；必須具有把握機(jī)遇、妥善處理行政事務(wù)、駕馭社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對各種復(fù)雜局面的能力。這些能力和公務(wù)員的政治思想水平及道德品質(zhì)水平一樣，應(yīng)被作為重點(diǎn)培訓(xùn)的內(nèi)容，并被納入重點(diǎn)評估的范圍。比如英國就將公務(wù)員的核心能力劃分為九項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，用以客觀評價(jià)每個(gè)公務(wù)員的能力水平。在能力評估中，他們就以這些核心能力基準(zhǔn)作為對照，以對受訓(xùn)者個(gè)人能力進(jìn)行評估與定位；與公務(wù)員工作能力相對應(yīng)的管理、責(zé)任、判斷力、影響力和業(yè)務(wù)能力等五個(gè)方面分別與公務(wù)員的職位要素相對應(yīng)，既標(biāo)明了高級公務(wù)員履行公職所必需具備的素質(zhì)、技能、經(jīng)驗(yàn)、方法等，又將其作為公務(wù)員選任、培養(yǎng)、績效評估和潛質(zhì)鑒別等的參照條件。⑤參照于此，我國公務(wù)員培訓(xùn)必須著眼于能力的具體與細(xì)化，并將之納入到培訓(xùn)評估的總體框架之內(nèi)。

變革培訓(xùn)評估方式。針對我國公務(wù)員培訓(xùn)評估方式的單一與落后，必須通過評估方式的變革與改進(jìn)來促進(jìn)培訓(xùn)的質(zhì)量與效果，從而提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與工作能力。要改變目前以卷面考試為主要評估方式的現(xiàn)狀，就必須從本質(zhì)上認(rèn)識評估的目的是什么。卷面考試之所以成為培訓(xùn)質(zhì)量評估的傳統(tǒng)方式，培訓(xùn)評估之所以由培訓(xùn)者自己來進(jìn)行，就是因?yàn)閷珓?wù)員業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)培訓(xùn)的目的認(rèn)識不清，進(jìn)而影響到對評估方式的重視與選擇。

公務(wù)員培訓(xùn)評估的目的除了對培訓(xùn)質(zhì)量進(jìn)行檢測，主要還是為了提高公務(wù)員的政治思想、崗位意識、服務(wù)觀念及行政能力，以建設(shè)好新型的、令人民群眾滿意的、服務(wù)型政府，同時(shí)也是公務(wù)員職業(yè)生涯進(jìn)步發(fā)展的考評依據(jù)。這樣看來，公務(wù)員培訓(xùn)評估就不能夠統(tǒng)一于一張簡單的試卷。首先，要根據(jù)公務(wù)員所在崗位的專業(yè)性、職能性及服務(wù)性的不同，而分別進(jìn)行培訓(xùn)評估，有的適合卷面檢測，有的則適宜操作性或面試方式的培訓(xùn)評估；其次，要根據(jù)公務(wù)員的崗位級別要求進(jìn)行不同層次的培訓(xùn)評估。比如英國就將高級公務(wù)員的核心能力基準(zhǔn)在操作層面上分為三大層次，每一層次各列舉三項(xiàng)內(nèi)容，每項(xiàng)內(nèi)容又各自含有若干量化指標(biāo)，以此方式進(jìn)行評估針對性就非常強(qiáng)；再次，公務(wù)員培訓(xùn)的效果顯現(xiàn)必須經(jīng)過崗位檢驗(yàn)，傳統(tǒng)培訓(xùn)結(jié)束再進(jìn)行卷面考試即萬事大吉的培訓(xùn)評估方式顯然意義不大，所以，培訓(xùn)評估應(yīng)是一個(gè)過程，而不是一個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)在后續(xù)的跟蹤反饋中完成評估的全過程，使評估方式更加科學(xué)、合理、公正、有效。

我國以往的公務(wù)員培訓(xùn)評估工作基本以“發(fā)證”宣告結(jié)束，并標(biāo)志著培訓(xùn)工作的“圓滿”完成，這一現(xiàn)象的形成有著復(fù)雜的歷史背景及體制原因。而隨著我國體制改革的深入及國際化進(jìn)程的加劇，新型政府要想大有作為并跟上形式發(fā)展的需要，就必須在新的理念及制度支撐下進(jìn)行公務(wù)員的培訓(xùn)與評估活動(dòng)，只有實(shí)現(xiàn)公平、合理的政府公務(wù)員選拔制度，將公務(wù)員業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)作為任用、提拔的參考依據(jù)，構(gòu)建職務(wù)晉升與職級晉升的“雙梯制”，⑥讓每一個(gè)有能力、有素質(zhì)的公務(wù)員都能得到發(fā)展，才能使公務(wù)員培訓(xùn)工作實(shí)效化、科學(xué)化，使公務(wù)員培訓(xùn)評估發(fā)揮出應(yīng)有的檢測、評價(jià)與督促作用，使服務(wù)型政府的建設(shè)工作科學(xué)、有效開展。

（作者為河南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師；本文系2014年度國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國新型農(nóng)村公共服務(wù)體系整體性治理研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：14BZZ067）

【注釋】

①安應(yīng)民主編：《特區(qū)服務(wù)型政府公務(wù)員行政能力建設(shè)研究》，北京：人民出版社，2009年。

②⑤尹繼未：“能力本位：英國高級公務(wù)員培訓(xùn)新取向”，《中國行政管理》，1997年第11期。

③繆裕玲，張宏：“我國公務(wù)員培訓(xùn)評估存在的問題和對策”，《理論導(dǎo)刊》，2013年第7期。

④王紅軍：“柯氏四級評估法在構(gòu)建我國公務(wù)員評估質(zhì)量體系中的應(yīng)用”，《人力資源管理》，2013年第6期。

⑥江艷，蔣常香：“公務(wù)員職業(yè)生涯管理現(xiàn)狀及完善對策”，《人民論壇》，2012年第26期。

責(zé)編/張蕾