民主治理模式比較分析

漆程成

【摘要】對(duì)于大多數(shù)國(guó)家來講，選舉式民主這種治理模式并非是唯一的選擇。在選舉式民主治理之外，又出現(xiàn)了協(xié)商民主治理、多中心民主治理和參與式民主治理等三種典型的民主治理模式。這三種民主治理模式各具特色、各有優(yōu)劣。中國(guó)的民主治理，應(yīng)該針對(duì)政治民主建設(shè)的不同情況，權(quán)衡利弊得失，采取不同的民主治理模式。

【關(guān)鍵詞】民主治理 模式分析 協(xié)商 參與 多中心

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

任何一個(gè)國(guó)家，都需要進(jìn)行治理，大到國(guó)家治理，小到基層社區(qū)治理。同時(shí)，大多數(shù)的國(guó)家也都把民主看作是裝點(diǎn)政治大廈的華麗門面，不管其在事實(shí)上是否真正實(shí)行民主政治。在現(xiàn)代政治當(dāng)中，不論是在觀念上還是實(shí)踐中，治理本身就天然地與民主結(jié)合在一起。①民主與治理的聯(lián)姻并不是一種偶然，這是由民主和治理自身的特點(diǎn)所決定的，治理的手段能夠與民主的價(jià)值或者制度安排進(jìn)行無縫對(duì)接。對(duì)于大多數(shù)國(guó)家來講，選舉式民主這種治理模式并非是唯一的選擇。事實(shí)上，由于民主理論的多樣化和學(xué)者們?cè)诓煌沫h(huán)境下使用民主的含義，使得不同的語境下產(chǎn)生了不同的民主治理方式。

同時(shí)，我們需要指出的是，治理理論不是我們國(guó)家的一種本土化的理論成果，其是逐漸從西方引入而解決我們國(guó)家發(fā)展中存在的具體問題的。但是，西方治理理論在中國(guó)的運(yùn)用需要與我國(guó)國(guó)情結(jié)合，不能照搬。②我們的研究也是基于這樣一種認(rèn)識(shí)，對(duì)除選舉式民主治理之外與我們國(guó)家的治理實(shí)際有密切關(guān)聯(lián)的協(xié)商民主治理模式、多中心民主治理模式和參與式民主治理模式這三種典型的民主治理模式進(jìn)行了討論。

協(xié)商民主治理模式

隨著改革的不斷深入和民主政治的發(fā)展，協(xié)商民主治理模式在中國(guó)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，更使得協(xié)商民主成為我國(guó)發(fā)展民主政治的一種新形式，得到了中國(guó)共產(chǎn)黨的認(rèn)可和各級(jí)人民政府的推動(dòng)，最終引發(fā)了學(xué)術(shù)界對(duì)協(xié)商民主的熱烈討論。關(guān)于協(xié)商民主涉及的核心問題，陳家剛認(rèn)為，協(xié)商民主的關(guān)鍵是平等、參與、公共利益、理性思考、對(duì)話和共識(shí)。③可見，協(xié)商民主治理主要是自由平等的公民通過合法參與論辯和討論的形式最終形成公共政策的過程。在這個(gè)過程中，公民需要做出讓步和妥協(xié)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)公共利益達(dá)成共識(shí)。否則，分歧和矛盾會(huì)阻礙民主協(xié)商的正常進(jìn)行，達(dá)成共識(shí)也就成為一句空話，最終會(huì)因?yàn)闊o法形成公共政策議題而使協(xié)商民主治理過程陷于癱瘓。

在治理方面，協(xié)商民主所強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)成員對(duì)社會(huì)公共利益應(yīng)有的責(zé)任、在多元的社會(huì)利益矛盾中對(duì)不同利益訴求的辨別、在不同的政治話語之間實(shí)現(xiàn)相互和解的愿景。從這個(gè)意義上來說，協(xié)商民主在實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理和化解多元的社會(huì)矛盾方面有著巨大潛能，其能夠?qū)Χ嘣睦嬖V求進(jìn)行開放式的回應(yīng)。尤其值得注意的是，“它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問題”。④由此可見，協(xié)商民主治理能夠在多元文化的社會(huì)主體之間實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng)和相互理解，進(jìn)而增進(jìn)社會(huì)信任，減少矛盾分歧，最終實(shí)現(xiàn)不同文化族群之間的合作共治局面，減少全球化對(duì)主權(quán)國(guó)家構(gòu)成的威脅。

盡管協(xié)商民主被認(rèn)為是一種“舶來品”，但是，它符合中國(guó)的傳統(tǒng)，有著豐富的本土化經(jīng)驗(yàn)。比如浙江溫嶺的“民主懇談會(huì)”就是一種具有中國(guó)血統(tǒng)的協(xié)商民主形式。通過“民主懇談會(huì)”這種形式，利益相關(guān)者能夠有效地參與到“公共論壇”當(dāng)中，并就與自身利益相關(guān)的問題進(jìn)行辯論和討論。這種辯論和討論是由政府部門主導(dǎo)的、利益相關(guān)方積極參與的、程序上合法公正的、參與者之間平等的以及政治參與過程的公開化和透明化，所有這些都保證了民主協(xié)商過程能夠取信于民，并真正解決人民群眾最關(guān)心的利益問題。需要指出的是，政府對(duì)政治協(xié)商過程的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在組織和協(xié)調(diào)上，在利益相關(guān)方的辯論和討論中充當(dāng)“仲裁人”角色，并通過與利益相關(guān)方的協(xié)商討論，使關(guān)系人民群眾利益的公共問題上升為政策議題，最終落實(shí)為公共政策。這樣一種制度設(shè)計(jì)使得公共政策的制定更加符合實(shí)際，政府能夠及時(shí)回應(yīng)民眾呼聲，同時(shí)還能夠維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，增強(qiáng)政治統(tǒng)治的合法性和權(quán)威性。

眾所周知，新中國(guó)成立之后長(zhǎng)期被動(dòng)式的動(dòng)員參與使得老百姓對(duì)政治持一種冷漠的態(tài)度，這種態(tài)度對(duì)發(fā)展社會(huì)主義民主政治，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是極為不利的。那么，通過“公共論壇”的形式為大家創(chuàng)造一個(gè)有效化解矛盾沖突的平臺(tái)，以自由平等和對(duì)話協(xié)商的方式對(duì)不同的利益訴求進(jìn)行有效整合，并在此基礎(chǔ)上縮小不同利益群體因利益訴求的差異而形成的矛盾分歧。這種理念能夠“激發(fā)良好的意見表述，提升法律、制度和公共政策的政治合法性，改善民主治理的質(zhì)量”⑤。協(xié)商民主治理在解決實(shí)際問題的過程中，通過公開辯論和妥協(xié)讓步的方式使公民以平等的方式參與到“公共講壇”中，使其能夠更好地理解作為公民的權(quán)利與責(zé)任，正確地認(rèn)識(shí)政府的職能和權(quán)限，最終培養(yǎng)出一種健康的、富有公共精神的公民品格。這種公民品格事實(shí)上就是一種以尊重、寬容、節(jié)制和妥協(xié)為特征的現(xiàn)代公民精神。

協(xié)商民主治理突破了“選舉式民主”的競(jìng)爭(zhēng)參與模式，把政治參與的話語權(quán)真正交給了公眾和各方利益主體。在身份平等、言論自由、開放包容的環(huán)境下，為各方更充分地表達(dá)利益訴求提供了一個(gè)開放的“公共講壇”，每個(gè)利益相關(guān)方都可以有效表達(dá)自己的政治見解，這就有效地把政治沖突轉(zhuǎn)化為合法的政治參與，把政治矛盾轉(zhuǎn)化為平等的政治協(xié)商。通過利益相關(guān)方的平等對(duì)話，真正實(shí)現(xiàn)了政治參與的有序化和社會(huì)矛盾化解的有效化，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。但是，我們也應(yīng)該看到，與選舉式民主相比，協(xié)商民主在實(shí)踐中具體實(shí)施的難度更大，在利益沖突激烈的情況下，單靠“講壇式”的論辯不僅不能有效化解尖銳的社會(huì)矛盾，甚至還有可能使矛盾進(jìn)一步激化。

多中心民主治理模式

在傳統(tǒng)的治理模式中，往往存在著對(duì)治理主體“中心—邊緣”的區(qū)分。這種區(qū)分強(qiáng)調(diào)了政府、政黨等傳統(tǒng)治理主體在民主治理中的核心地位，但同時(shí)弱化了社會(huì)組織、利益集團(tuán)、新聞媒體等潛在治理主體在民主治理中可能發(fā)揮的作用。在當(dāng)代中國(guó)，隨著社會(huì)利益的不斷分化、不同社會(huì)利益的相互交織以及公眾對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的多元需求，這就使得單靠政府等傳統(tǒng)治理主體很難解決多元利益矛盾的沖突、滿足多樣化的社會(huì)公共物品的供給。在這種情況下，多中心治理作為一種新的民主治理模式走上前臺(tái)。

多中心治理本身就是治理的一場(chǎng)深刻變革。通過在公共治理中構(gòu)建不同主義間的民主合作關(guān)系，形成一種旨在突破“中心—邊緣”的傳統(tǒng)管理格局的多中心模式。伴隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)社會(huì)公共物品提出了多樣化的需求，這就需要民主治理通過更多的自治實(shí)踐來對(duì)復(fù)雜多樣的公共需求及時(shí)做出回應(yīng)，那么單靠傳統(tǒng)的“中心—邊緣”的公共產(chǎn)品供給模式顯然難以滿足日益多元化的公共需求，這就使得突破傳統(tǒng)治理方式通過多中心治理方式對(duì)利益多元化的現(xiàn)狀及時(shí)做出回應(yīng)變得十分迫切。與傳統(tǒng)的治理方式不同，多中心治理不再依托大規(guī)模的強(qiáng)制性結(jié)構(gòu)控制來實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的建構(gòu)，而是強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元利益主體之間的溝通、互惠與合作。因此，多中心治理能夠有效地應(yīng)對(duì)利益多元化、主體分散化、社群復(fù)雜化等現(xiàn)代治理難題，甚至是“最根本的價(jià)值規(guī)范”⑥問題。多元的利益格局需要多元的利益主體之間進(jìn)行協(xié)作，而如何使得多元利益主體在相互尊重彼此利益關(guān)切的同時(shí)，又關(guān)心公共利益的實(shí)現(xiàn)成為多中心民主治理關(guān)注的焦點(diǎn)。

多中心民主治理改變了原來社會(huì)治理主體單一化的局面，使得以社會(huì)組織、利益集團(tuán)、新聞媒體等社會(huì)利益主體由潛在的治理主體變成事實(shí)上的治理主體。通過多中心民主治理模式，改變了社會(huì)公共服務(wù)供給模式的單一局面，有效地滿足了公眾對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品多樣化的需求。在多元治理主體協(xié)作共治的基礎(chǔ)上，各利益主體間的矛盾也得到了一定程度的緩解。多中心民主治理在調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)潛在治理主體從“幕后”走向“前臺(tái)”的過程中，緩解了政府在治理過程中的壓力，從而能夠使政府更好地履行職能，更好地為民辦事。

多中心民主治理模式雖然調(diào)動(dòng)了社會(huì)各個(gè)治理主體的積極性，但是多元治理主體在民主治理過程中的責(zé)任很難得到具體落實(shí)。另外，多中心民主治理使得人們誤以為政府與其他治理主體能夠完全平等地解決社會(huì)公共問題，但是事實(shí)上政府與各個(gè)治理主體之間很難成為一種平等的關(guān)系，政府在提供社會(huì)公共服務(wù)方面以及在解決社會(huì)公共問題中依然發(fā)揮著支配性的地位，其他治理主體從屬性的地位很難得到改觀。這樣的一種理想與現(xiàn)實(shí)之間不可避免的張力就會(huì)使得各個(gè)社會(huì)治理主體的積極性減弱，從而影響公共物品的有效供給。這就需要在多元民主治理的過程中，通過厘定不同治理主體的職責(zé)，明確各個(gè)治理主體的行動(dòng)范圍，使各個(gè)社會(huì)治理主體的作用得到凸顯，也會(huì)使得政府部門的職能明晰化，避免出現(xiàn)政府與社會(huì)兩個(gè)主體糾纏不清或者相互逐利的行為，最終影響到公共產(chǎn)品的供給。

總而言之，多中心治理是多個(gè)政治主體之間就政治認(rèn)同問題達(dá)成一致意見，并在利益多元化、治理主體分散化和利益格局復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下對(duì)公共利益的共同認(rèn)可、對(duì)個(gè)體利益的相互尊重的一種民主治理模式，也是符合我們國(guó)家當(dāng)前現(xiàn)實(shí)環(huán)境的一種民主治理的路徑選擇。

參與式民主治理模式

參與民主理論的代表人物卡羅爾·佩特曼曾指出，參與活動(dòng)發(fā)展和培育了民主制度所需要的公民品質(zhì)，公民參與越是深入，那么他們?cè)绞蔷邆鋮⑴c的能力。⑦可見，一個(gè)參與型社會(huì)的存在是民主政治發(fā)展的先決條件，參與過程是實(shí)現(xiàn)社會(huì)中所有政治體系民主化和社會(huì)化的前提和基礎(chǔ)。參與式民主治理突出了公民自主的、合法有序的政治參與活動(dòng)對(duì)民主政治的重要意義。

參與式民主治理十分強(qiáng)調(diào)公民政治實(shí)踐的重要性，強(qiáng)調(diào)通過民主的政治實(shí)踐培養(yǎng)具有現(xiàn)代理性精神的公民品格，使公民在多元協(xié)作的政治參與中逐漸積淀妥協(xié)、寬容、互助、協(xié)商的現(xiàn)代民主價(jià)值。在實(shí)際政治生活的多方利益博弈中掌握現(xiàn)代民主的規(guī)則和技巧?；鶎用裰髯鳛槲覈?guó)民主政治實(shí)踐的一種主要形式，在民主政治發(fā)展中具有重要的地位。但是這種基層民主存在著“先天不足”的缺陷，就需要逆主流民主發(fā)展的次序而動(dòng)，出現(xiàn)了一種先創(chuàng)設(shè)民主制度、后完善民主內(nèi)容的情形。這樣就使普通民眾能夠“在比較公平的制度環(huán)境中嘗試表達(dá)自身利益需求，在實(shí)踐中，逐步培育民主精神”⑧。正是公民通過長(zhǎng)期的民主政治實(shí)踐，把民主的規(guī)則逐漸變成一種參與政治生活的習(xí)慣，而這種習(xí)慣又會(huì)在不同的群體之間傳播，最終形成一種以公民責(zé)任感為核心的民主政治文化。

參與式民主治理強(qiáng)調(diào)了公民在公共事務(wù)管理過程中的作用，改變了原來以政府為主導(dǎo)的自上而下的“單線條”管理模式，使普通公民能夠以合法有序、自下而上的方式參與到社會(huì)管理過程中。需要指出的是，參與式民主治理中公民的政治參與同古希臘直接民主制中公民的政治參與截然不同。古希臘民主政治強(qiáng)調(diào)的是一切事務(wù)由公民大會(huì)討論決定，每個(gè)公民都在公共決策中占有一定的份額;但是現(xiàn)代參與式民主治理強(qiáng)調(diào)的則是公民與政府的良性互動(dòng)，在公民與政府的合作對(duì)話中，使公民的合理訴求得到表達(dá)。參與式民主治理突出了公民在政府公共管理活動(dòng)中的作用，這對(duì)于塑造公民的政治效能感乃至于培養(yǎng)具有民主精神的現(xiàn)代公民都極為重要。

參與式民主治理就是一種基于公民文化成熟基礎(chǔ)上的民主治理形式，旨在以一種多元化的方式參與社會(huì)政治生活的各個(gè)方面，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理。參與式民主治理通過鼓勵(lì)公民以合法有序的方式參與社會(huì)政治生活，逐漸培養(yǎng)了公民的公共精神和社會(huì)責(zé)任感，這種具有公共性的公民文化對(duì)于民主政治的建立和鞏固是極為重要的。很多國(guó)家之所以出現(xiàn)“無效治理”，其原因不在于制度設(shè)計(jì)，而在于沒有培養(yǎng)出與特定治理模式相適應(yīng)的政治文化作為實(shí)現(xiàn)民主治理的深層基礎(chǔ)?？梢哉f，對(duì)參與式民主治理最大的威脅來自“政治冷漠”?，F(xiàn)代社會(huì)不同于古代社會(huì)的最主要特點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)了從“戰(zhàn)爭(zhēng)社會(huì)”向“商業(yè)社會(huì)”的轉(zhuǎn)化，人們滿足于個(gè)人的私人領(lǐng)域，滿足于個(gè)人的發(fā)財(cái)致富，而對(duì)公共生活缺乏興趣。現(xiàn)代社會(huì)，人們不再把參與公共生活視為個(gè)人的榮耀，在公共生活之外發(fā)現(xiàn)了廣闊的私人領(lǐng)域，并在追求個(gè)人私利的過程中實(shí)現(xiàn)個(gè)人的價(jià)值。在社會(huì)價(jià)值觀念發(fā)生徹底轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代社會(huì)，參與式民主治理只能說是一種理想而遠(yuǎn)非是一種現(xiàn)實(shí)。但是我們不得不承認(rèn)，參與公共生活對(duì)塑造一個(gè)健全的公民品格是極為重要的。

綜上所述，當(dāng)代西方的民主治理，主要聚焦在選舉民主，但是，隨著選舉民主的各種弊端不斷顯現(xiàn)出來，西方社會(huì)也在對(duì)選舉民主進(jìn)行反思，并提出了各種補(bǔ)救的措施。針對(duì)選舉民主模式中公民參與越來越低的現(xiàn)實(shí)，參與式民主大行其道自然有其合理性;而協(xié)商民主則是關(guān)注選舉之外的公民行為，試圖通過溝通和交流，來調(diào)和選舉民主無法解決的文化沖突和認(rèn)同問題。與這兩種補(bǔ)救方式不同，多中心治理的模式則更注重從民主主體的多樣性來理解民主治理。

面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)政治問題，單純靠某一種理論其解釋力是非常有限的，在實(shí)踐中也是存在缺陷的。就民主治理理論而言，我們梳理了民主治理理論中最具代表性的三種模式，每種模式各有側(cè)重，難分伯仲。由于理論與現(xiàn)實(shí)之間存在著不可避免的張力，我們很難絕對(duì)化地認(rèn)為某一種民主治理模式是可以包治百病的。我們只有經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，才能找到真正適合中國(guó)現(xiàn)實(shí)的民主治理模式。

在當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型期，不同的社會(huì)利益相互交織、各種社會(huì)矛盾逐漸顯現(xiàn)，在實(shí)踐中具體采用哪種民主治理模式需要具體問題具體分析，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，民主治理作為一種實(shí)現(xiàn)社會(huì)有序發(fā)展的手段，并沒有完全統(tǒng)一的模式，在社會(huì)實(shí)踐中應(yīng)該針對(duì)不同的情況，分別采取不同的模式。

（作者單位：天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院）

【注釋】

①湯玉權(quán)：“論民主治理”，《唯實(shí)》，2010年第5期。

②佟德志：“當(dāng)代西方治理理論的源流與趨勢(shì)”，《人民論壇》，2014年5月中，第10頁(yè)。

③陳家剛：“協(xié)商民主引論”，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》（雙月刊），2004年第3期，第33頁(yè)。

④Jorge Valadez， Deliberative Democracy， Political Legitimacy， and Self-Democracy in Multicultural Societies， Westview Press， 2001， p.30.

⑤陳勝勇：“協(xié)商民主理論與中國(guó)”，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2005年第1期，第29頁(yè)。

⑥孔繁斌：“多中心治理詮釋—基于承認(rèn)政治的視角”，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第6期，第36～37頁(yè)。

⑦[美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2012年，第39頁(yè)。

⑧李雪萍：“協(xié)商、參與：城市社區(qū)民主發(fā)展主題”，《社會(huì)主義研究》，2009年第1期，第71頁(yè)。

責(zé)編/張曉