印度環(huán)境公益訴訟制度及其對(duì)我國(guó)的啟示

摘要：環(huán)境公益訴訟制度可有效克服環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境司法效力疲軟對(duì)環(huán)境權(quán)的損害，切實(shí)維護(hù)環(huán)境權(quán)。印度借鑒美國(guó)“公民訴訟”制度創(chuàng)設(shè)了環(huán)境公益訴訟制度，并在本土化過(guò)程中擴(kuò)大了原、被告范圍，創(chuàng)設(shè)了信函管轄、調(diào)查委員會(huì)等制度，且以司法能動(dòng)推進(jìn)訴訟。立足實(shí)踐，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的改進(jìn)完善，應(yīng)注意擴(kuò)大原告主體范圍，簡(jiǎn)化程序，限制當(dāng)事人處分權(quán)、限制辯論主義的適用，強(qiáng)化法院職權(quán)，設(shè)立環(huán)境公益訴訟調(diào)查委員會(huì)，實(shí)行既判力單向原則，創(chuàng)設(shè)環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：印度;環(huán)境權(quán);公益訴訟;信函管轄;職權(quán)主義;激勵(lì)機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D93515文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2015）04-0100-04

基金項(xiàng)目：西南政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生科研項(xiàng)目“社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟規(guī)則研究”;河南省高等學(xué)校青年骨干教師資助計(jì)劃項(xiàng)目“民事惡意訴訟規(guī)制機(jī)制比較研究”（2013GGJS-150）成果。

作者簡(jiǎn)介：宋漢林（1976-），男，甘肅武威人，安陽(yáng)師范學(xué)院法學(xué)院副教授，西南政法大學(xué)博士研究生，研究方向：民事訴訟法學(xué)、司法制度。

環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的核心問(wèn)題，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)，[1]以環(huán)境權(quán)的維護(hù)為核心的環(huán)境私益訴訟雖日漸增多，但均以解決環(huán)境私益為目標(biāo)，無(wú)力維護(hù)環(huán)境污染、資源過(guò)度利用和生態(tài)破壞所致之不特定多數(shù)主體的公益。我國(guó)2013年新《民事訴訟法》創(chuàng)設(shè)了環(huán)境公益訴訟制度，最高法院也于2015年1月發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境公益訴訟解釋》），但制度性框架仍顯保守，未來(lái)圖景仍顯模糊。同為發(fā)展中國(guó)家的印度，環(huán)境問(wèn)題也較為突出，但印度環(huán)境公益訴訟制度卻以開(kāi)放的姿態(tài)、鮮明的本土特征贏得了世界矚目。在我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度破土初具形態(tài)但尚未成型的關(guān)鍵時(shí)期，印度環(huán)境公益訴訟制度抑或能為我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的具體化提供些許參考。

一、印度環(huán)境公益訴訟的法理基礎(chǔ)

1.環(huán)境權(quán)社會(huì)干預(yù)理論。環(huán)境權(quán)包括公民環(huán)境權(quán)和國(guó)家環(huán)境權(quán)。[2]公民環(huán)境權(quán)是公民在安全和舒適環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利，國(guó)家環(huán)境權(quán)是國(guó)家為了社會(huì)公益而對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行管理和保護(hù)的權(quán)力，環(huán)境權(quán)的維護(hù)有賴于公權(quán)干預(yù)、社會(huì)自治和私權(quán)自治。公權(quán)干預(yù)是國(guó)家動(dòng)用立法、行政、司法等公權(quán)力維護(hù)環(huán)境權(quán)，但容易產(chǎn)生權(quán)力尋租和“政府失靈”;私權(quán)自治主張權(quán)利本位，但在環(huán)境公益受損時(shí)又易產(chǎn)生市場(chǎng)失靈;社會(huì)自治本質(zhì)是公眾參與下的“社團(tuán)自治”，通過(guò)公眾的社會(huì)參與以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益、社會(huì)安全和社會(huì)合作。社會(huì)自治可將體制外的“民眾私力救濟(jì)”轉(zhuǎn)化為體制內(nèi)的權(quán)利訴求，以保障公眾的社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)，避免政府失靈、權(quán)力尋租和市場(chǎng)失靈。[3]印度環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，從最初以維護(hù)少數(shù)主體的具體權(quán)利到社會(huì)精英個(gè)人提起維護(hù)社會(huì)弱勢(shì)階層的基本權(quán)利，再到以社會(huì)組織為主提起訴訟以維護(hù)公眾基本權(quán)利并監(jiān)督政府履行公共環(huán)境監(jiān)管職能，充分體現(xiàn)了環(huán)境權(quán)的社會(huì)干預(yù)及其演變過(guò)程，并在公民環(huán)境權(quán)維護(hù)、監(jiān)督國(guó)家環(huán)境權(quán)的運(yùn)行、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。

2.司法能動(dòng)主義理論。司法能動(dòng)主義強(qiáng)調(diào)的是法官“實(shí)現(xiàn)正義”的使命，傾向于輕視對(duì)司法權(quán)的限制，法官不可避免的按照自己的意志對(duì)法律進(jìn)行解釋?zhuān)皇前戳⒎ㄕ叩囊庵緦?shí)施法律。能動(dòng)主義者獲得重要且必要的司法判決傾向于減少程序上的障礙，不希望程序要求擋住實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義原則的道路。能動(dòng)主義者并不那么順從其他政治決策者，因?yàn)樗麄儗?duì)法官自身的民主性質(zhì)和能力有更深刻的感受，而對(duì)政府其他部門(mén)則表現(xiàn)出更多的懷疑。[4]正如丹寧所言：“法官的作用就是在他面前的當(dāng)事人之間實(shí)現(xiàn)公正，如果有妨礙做到公正的法律，那么法官所要做的全部本分工作就是合法地避開(kāi)，甚至改變那條法律?！盵5]印度環(huán)境公益訴訟的起始，正是最高法院法官基于對(duì)憲法的遵守和對(duì)實(shí)質(zhì)正義的追求，在訴訟主體資格受限時(shí)，為維護(hù)社會(huì)不特定主體利益而突破立法，從而掀開(kāi)了公益訴訟的大幕。在隨后的個(gè)案審判中，法官還基于司法能動(dòng)，對(duì)立法進(jìn)行必要的審查，對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)作擴(kuò)大解釋?zhuān)酱僬行穆毦S護(hù)國(guó)家環(huán)境權(quán)?？梢哉f(shuō)，印度適度的司法能動(dòng)主義在急劇的社會(huì)變革時(shí)期有效地牽制了決策權(quán)，保證了社會(huì)的基本平衡。[6]當(dāng)然，審判權(quán)的極端能動(dòng)則可能侵蝕立法權(quán)的行使，可能滲透行政權(quán)的運(yùn)行，可能使公權(quán)跨越私權(quán)處分的邊界，甚而引發(fā)審判功能的系統(tǒng)性紊亂。[7]環(huán)境公益訴訟制度的運(yùn)行，必須審慎審查案件的公益性，禁止以公益為名獲取私利，法院也必須審慎處理，避免跨越司法權(quán)和行政權(quán)的運(yùn)行邊界。

二、印度環(huán)境公益訴訟制度的基本架構(gòu)

1.環(huán)境公益訴訟的原告適格。一般認(rèn)為，現(xiàn)代公益訴訟制度產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代的美國(guó)，印度是第一個(gè)引入該制度的國(guó)家。[8]在20世紀(jì)70年代，受英國(guó)法的影響，印度將原告資格限制為直接利益受損者，但大量的貧弱階層作為環(huán)境污染的主要受害者卻因經(jīng)濟(jì)、法律能力及社會(huì)地位的限制，很難在與環(huán)境污染企業(yè)的訴訟對(duì)抗中維護(hù)權(quán)益。因此，最高法院為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，能動(dòng)地?cái)U(kuò)張了原告資格，允許非直接受害人的公民提起公益訴訟。到了80-90年代，公益訴訟不僅可以由律師、記者、社會(huì)活動(dòng)家或?qū)W者等社會(huì)精英提起，1986年出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》第19條還借鑒美國(guó)公民訴訟制度，允許任何公民無(wú)論是否具有直接利害關(guān)系，均可提起環(huán)境公益訴訟。隨后的社會(huì)化運(yùn)動(dòng)中，大量公民以社會(huì)參與方式組成非政府組織，并擔(dān)當(dāng)社會(huì)自治職能，不僅代表弱勢(shì)群體提起維護(hù)其基本環(huán)境權(quán)的公益訴訟，而且通過(guò)法院認(rèn)可的公益訴訟形式對(duì)政府履行環(huán)境監(jiān)管職能過(guò)程中產(chǎn)生的失職和權(quán)力尋租進(jìn)行社會(huì)化監(jiān)督，這也使印度環(huán)境公益訴訟的原告主體資格大大擴(kuò)張。到目前為止，在印度能夠提起環(huán)境公益訴訟的主體不僅包括基于“善意”的任何公民，也包括了大量的民間組織，訴訟主體資格較為寬泛。當(dāng)然，此種制度設(shè)計(jì)難免出現(xiàn)濫訴，因此，印度最高法院發(fā)布指導(dǎo)規(guī)則，要求起訴者提供身份證明，不允許撤訴，不允許將個(gè)人爭(zhēng)議轉(zhuǎn)變?yōu)楣嬖V訟等，還設(shè)置了必須先向相關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決的訴訟前置程序，以規(guī)制可能的濫訴行為。

2.環(huán)境公益訴訟的被告適格。一般來(lái)講，環(huán)境公益訴訟被告應(yīng)為造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞、生物多樣性破壞的違法主體，但受環(huán)境權(quán)社會(huì)干預(yù)理論的影響，印度環(huán)境公益訴訟的被告不僅包括環(huán)境違法主體，還包括相關(guān)政府部門(mén)。不僅如此，由于印度公益訴訟制度是由憲法性訴訟轉(zhuǎn)化而來(lái)，一定程度上還帶有司法審查的特點(diǎn)，所以當(dāng)事人不能單獨(dú)針對(duì)個(gè)人提起公益訴訟，而只能對(duì)聯(lián)邦政府、中央政府和市政當(dāng)局等國(guó)家機(jī)構(gòu)提起公益訴訟，私人當(dāng)事方可以作為共同被告加入到公益訴訟中。[9]當(dāng)然，印度基于公民環(huán)境權(quán)和國(guó)家環(huán)境權(quán)的維護(hù)而設(shè)計(jì)的環(huán)境公益訴訟制度，除了包含環(huán)境民事公益訴訟的因素外，也包含了環(huán)境公益行政訴訟的諸多因素。

3.環(huán)境公益訴訟中的信函管轄制度。為鼓勵(lì)公民或社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，印度法院還不斷簡(jiǎn)化訴訟程序，以擴(kuò)大受案范圍，最大限度維護(hù)環(huán)境公益。很多具有標(biāo)志性的案件都是從向法院寄交書(shū)信開(kāi)始的，這些信件被視為起訴狀，印度最高法院甚至將發(fā)給法官的信函、明信片或電報(bào)報(bào)道也視為可以接受的起訴狀。例如，Upendra Baxi vs State of U.P案源于兩位法學(xué)教授致函巴維迪法官反映“阿格拉保護(hù)之家”的惡劣環(huán)境，該信件其后獲受理。[10]印度通過(guò)判例創(chuàng)設(shè)信函管轄權(quán)制度，一方面考慮社會(huì)貧弱階層不具備維護(hù)自身權(quán)益的經(jīng)濟(jì)能力、法律能力，在法律援助制度供給不足時(shí)，試圖通過(guò)簡(jiǎn)化程序、降低訴訟成本的途徑解決權(quán)益維護(hù)問(wèn)題;另一方面也通過(guò)簡(jiǎn)化程序和降低成本鼓勵(lì)與案件無(wú)直接利害關(guān)系的民眾和社會(huì)組織提起訴訟以維護(hù)環(huán)境公益。當(dāng)然，當(dāng)事人適格范圍的擴(kuò)張和信函管轄制度的創(chuàng)設(shè)也可能導(dǎo)致濫訴，為防止此類(lèi)情形出現(xiàn)，印度除規(guī)定公益訴訟的受案范圍外，也授予了最高法院大法官以自由裁量權(quán)，“如果一封請(qǐng)求書(shū)信被發(fā)現(xiàn)超出了最高法院公益訴訟指引所涉及的范圍，或者不存在公益，則必須在印度最高法院首席大法官批準(zhǔn)后方可被登記受理?！盵11]

4.環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查委員會(huì)制度。環(huán)境公益訴訟中，原告經(jīng)常面臨證據(jù)收集困難，同時(shí)，法院在認(rèn)定技術(shù)性較強(qiáng)的環(huán)境侵權(quán)等事實(shí)時(shí)同樣存在障礙。為此，印度創(chuàng)制了調(diào)查委員會(huì)制度以查明案件事實(shí)，即由法院依據(jù)憲法和民事訴訟程序法的授權(quán)，指定地區(qū)法院法官、記者、律師、心理衛(wèi)生專(zhuān)家、官員和相關(guān)專(zhuān)家組成調(diào)查委員會(huì)，就環(huán)境案件事實(shí)經(jīng)調(diào)查后向法院提交報(bào)告，法官根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告對(duì)環(huán)境污染是否存在和是否構(gòu)成對(duì)基本權(quán)利的侵害作出初步判斷。[12]當(dāng)然，調(diào)查委員會(huì)只能對(duì)事實(shí)本身作出調(diào)查報(bào)告，當(dāng)事人如對(duì)調(diào)查委員會(huì)的初步調(diào)查報(bào)告有異議，可向法院提出，由法官進(jìn)行審查判斷后認(rèn)定事實(shí)并作出裁判。

三、印度環(huán)境公益訴訟制度對(duì)我國(guó)的啟示

1.我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度之立法與實(shí)踐。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的理論討論和實(shí)踐探索，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度從無(wú)到有，2013年新《民事訴訟法》初創(chuàng)了環(huán)境公益訴訟制度，但仍有進(jìn)一步完善的必要。

（1）我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度之立法現(xiàn)狀。近年來(lái)，隨著環(huán)境污染案件的不斷發(fā)生，理論界對(duì)環(huán)境公益訴訟制度立法的呼聲越來(lái)越高，2013年新《民事訴訟法》第55條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，初創(chuàng)了我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度。之后，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟之原告主體資格范圍進(jìn)行了相對(duì)從緊的規(guī)定，只允許符合條件的社會(huì)組織作為適格主體起訴。對(duì)檢察院是否作為環(huán)境公益訴訟的適格主體參加訴訟，立法上尚無(wú)明確規(guī)定，《環(huán)境公益訴訟解釋》亦未規(guī)定檢察院的起訴資格，而將檢察院列為支持起訴的主體。由此可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告資格是做相對(duì)嚴(yán)格限制的。至于環(huán)境公益訴訟的具體制度設(shè)計(jì)，《環(huán)境公益訴訟解釋》雖作了立法框架內(nèi)的解釋?zhuān)贫刃缘牧⒎▍s只能依賴于基本法的修訂。

（2）我國(guó)環(huán)境公益訴訟之實(shí)踐探索?；诃h(huán)境公益保護(hù)之必要，在立法規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度之前，貴州、云南、江蘇、重慶等地就已結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際開(kāi)展了環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐探索。2007年11月，貴陽(yáng)市及其所屬清鎮(zhèn)市法院在全國(guó)率先成立環(huán)保法庭，明確將環(huán)境公益訴訟納入受案范圍。2012年清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭受理了全國(guó)首起公民個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟，即蔡長(zhǎng)海訴龍興光案，[13]創(chuàng)造了環(huán)境公益訴訟的貴陽(yáng)模式。2009年7月，無(wú)錫中院在全國(guó)率先承認(rèn)環(huán)保社團(tuán)的環(huán)境公益訴訟原告資格，受理了中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江陰港集裝箱有限公司案。此外，浙江、重慶、海南、山東等地法院也在各自轄區(qū)積極試點(diǎn)環(huán)境公益訴訟。然而，環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐仍然遭遇了諸多困境，2013年底，全國(guó)已成立的環(huán)保法庭達(dá)153家，但實(shí)踐效果卻不明顯，昆明中院的環(huán)保審判庭平均每年僅受理12件環(huán)境公益訴訟案件，貴陽(yáng)市清鎮(zhèn)人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭平均每年受理環(huán)境公益訴訟案件17件。[14]但是，與冷落的環(huán)保法庭形成鮮明對(duì)比的是各地環(huán)境污染事件的井噴，這與法律對(duì)環(huán)境公益訴訟制度無(wú)明確規(guī)定不無(wú)關(guān)系。即使在2013年新《民事訴訟法》實(shí)施后的一年多時(shí)間里，環(huán)境公益訴訟案件的受理數(shù)量仍然寥寥。究其原因，社會(huì)環(huán)境的掣肘、環(huán)境公益訴訟配套制度匱乏，以及對(duì)濫訴、社會(huì)效果、政府評(píng)價(jià)甚至經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等諸方面的酌量與擔(dān)憂，構(gòu)成了阻礙我國(guó)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐運(yùn)行的主要因素。

2.印度環(huán)境公益訴訟制度對(duì)我國(guó)的啟示。我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度框架已設(shè)定，《環(huán)境公益訴訟解釋》也對(duì)該制度的具體適用作了界定，但環(huán)境公益訴訟制度的不斷完善、實(shí)踐檢驗(yàn)?zāi)酥晾碚摮墒靺s仍需時(shí)日。就制度設(shè)計(jì)本身和法律技術(shù)而言，印度環(huán)境公益訴訟制度可資借鑒。

（1）當(dāng)事人適格范圍的界定。就環(huán)境公益訴訟的原告而言，基于對(duì)公民環(huán)境權(quán)和國(guó)家環(huán)境權(quán)的維護(hù)，印度不僅允許與案件無(wú)利害關(guān)系之公民、律師等提起環(huán)境公益訴訟，在社會(huì)參與和社會(huì)合作理念的指引下，還允許社會(huì)組織以較低的準(zhǔn)入條件提起環(huán)境公益訴訟，以最大限度的維護(hù)環(huán)境公益。我國(guó)2013年新《民事訴訟法》規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織有權(quán)提起公益訴訟，但到目前為止，除《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門(mén)登記且五年內(nèi)無(wú)違法記錄的環(huán)保類(lèi)社會(huì)組織可作為適格原告提起環(huán)境公益訴訟外，并無(wú)其他授權(quán)，環(huán)境公益訴訟的原告主體資格范圍規(guī)定總體從緊。從國(guó)外民間社會(huì)組織的絕對(duì)數(shù)量看，截至2011年底，在民政部門(mén)登記的各類(lèi)社會(huì)組織數(shù)量達(dá)到457萬(wàn)個(gè)，從每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)量看，法國(guó)為110個(gè)，日本為97個(gè)，美國(guó)為57個(gè)，新加坡為145個(gè)，巴西為13個(gè)，而中國(guó)僅為32個(gè)，與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量、質(zhì)量和發(fā)育仍處于相對(duì)較低水平。[15]再?gòu)挠蛲鈭F(tuán)體訴訟原告適格條件看，凡符合以下條件即為適格原告：具有固定成員、組織完備，有一定規(guī)模，而非為特定訴訟事件臨時(shí)集合而成的團(tuán)體;有團(tuán)體章程;具有權(quán)利能力，經(jīng)過(guò)社團(tuán)登記;具備一定場(chǎng)所;為公共利益目的而成立。[16]鑒于我國(guó)民間組織現(xiàn)狀，筆者建議，我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格應(yīng)適當(dāng)放寬，即在民政部門(mén)登記、從事環(huán)境公益事業(yè)三年以上的合法社會(huì)組織均有提起環(huán)境公益訴訟之資格。另外，基于其職權(quán)屬性，還應(yīng)賦予檢察院和環(huán)保機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟之資格。當(dāng)然，為防止濫訴，還應(yīng)在確立法官獨(dú)立審判、獨(dú)立負(fù)責(zé)機(jī)制的前提下，發(fā)揮法官的能動(dòng)司法功能，由其對(duì)訴訟的公益屬性及當(dāng)事人起訴是否善意、是否存在濫訴等進(jìn)行自由裁量，對(duì)于有濫訴行為的原告，可由法院經(jīng)審慎判斷后限制其在一定時(shí)間提起公益訴訟的資格，并可處以相應(yīng)的處罰，以防止權(quán)利濫用。

就環(huán)境公益訴訟的被告而言，印度將環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)和環(huán)境違法主體一并列為環(huán)境公益訴訟的被告，一方面以司法權(quán)的運(yùn)行督促政府履行監(jiān)管職責(zé)，另一方面以司法權(quán)的運(yùn)行對(duì)環(huán)境違法主體課以停止侵害、賠償損失等法律責(zé)任，以司法審查權(quán)的運(yùn)行防止環(huán)境執(zhí)法中的市場(chǎng)失靈和政府失靈。我國(guó)環(huán)境保護(hù)每況愈下，究其原因，除片面追求經(jīng)濟(jì)利益和長(zhǎng)期缺乏環(huán)境公益訴訟制度之外，則可歸因于環(huán)境行政執(zhí)法不力。我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度亦應(yīng)做到以環(huán)境司法彌補(bǔ)環(huán)境執(zhí)法之疲軟，并通過(guò)環(huán)境公益損害賠償實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化，應(yīng)既允許原告就環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的不作為提起要求作為的環(huán)境行政公益訴訟，同時(shí)又允許其附帶對(duì)環(huán)境違法主體提起以停止侵害和損害賠償為主的環(huán)境民事公益訴訟，避免環(huán)境權(quán)保護(hù)中的市場(chǎng)失靈和政府失靈，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的最大化。

（2）公益訴訟激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)。如何激勵(lì)與案件無(wú)直接利害關(guān)系之主體提起公益訴訟是環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)中必須酌量的問(wèn)題。印度除通過(guò)發(fā)揮法官司法能動(dòng)功能、發(fā)揮公益律師和公益社團(tuán)維護(hù)環(huán)境公益的熱情激勵(lì)公益訴訟外，簡(jiǎn)化訴訟程序、創(chuàng)設(shè)信函管轄權(quán)等也對(duì)公益訴訟的啟動(dòng)和推進(jìn)發(fā)揮了重要作用。印度最高法院認(rèn)為，在嚴(yán)格的程式訴訟中，苛求一個(gè)為了公共利益而行事的人或組織自己掏腰包承擔(dān)請(qǐng)律師的花費(fèi)，要求某個(gè)具有公益精神的公民為了貧弱階層的基本權(quán)利而花費(fèi)時(shí)間和財(cái)力準(zhǔn)備正式的訴狀都是不合理的，[17]因此，簡(jiǎn)化公益訴訟程序、創(chuàng)設(shè)信函管轄權(quán)等更有益于公益訴訟制度的運(yùn)行。從我國(guó)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐看，當(dāng)前環(huán)境公益訴訟所呈現(xiàn)的不是社會(huì)主體積極起訴以致大量訴訟涌現(xiàn)或?yàn)E訴的出現(xiàn)，相反，具有重要影響的環(huán)保法庭平均每年受理環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量不超過(guò)兩件。如此境況絕非表明我國(guó)環(huán)境保護(hù)已盡善盡美，相反，環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件的觸目驚心與此狀況形成了鮮明對(duì)比。究其原因，除法律制度和社會(huì)環(huán)境對(duì)環(huán)境公益訴訟運(yùn)行的約束外，環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制的缺乏當(dāng)屬重要原因。筆者認(rèn)為，目前關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格擴(kuò)大和激勵(lì)機(jī)制的建立會(huì)產(chǎn)生濫訴的擔(dān)憂實(shí)為不必，在合理界定公益和賦予法官足夠的能動(dòng)判斷公益案由并嚴(yán)格法官個(gè)人責(zé)任的前提下，建立環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)具有其現(xiàn)實(shí)必要性。具體而言，環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，第一，應(yīng)當(dāng)對(duì)起訴的程序條件進(jìn)行必要放寬，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)當(dāng)允許其將非正式的書(shū)信、函件甚至媒體報(bào)道材料作為符合起訴要件的訴狀予以受理;第二，環(huán)境公益訴訟的案件受理費(fèi)應(yīng)當(dāng)允許緩交并于案件審結(jié)后由敗訴方承擔(dān)，此點(diǎn)在剛剛發(fā)布的《環(huán)境公益訴訟解釋》中已有規(guī)定;第三，對(duì)于社會(huì)組織提起公益訴訟需要律師代理的案件，《環(huán)境公益訴訟解釋》允許將必要的律師費(fèi)用列入訴訟請(qǐng)求由被告承擔(dān)，但還應(yīng)視情況將律師費(fèi)列入法律援助范圍，符合條件的應(yīng)當(dāng)由法律援助機(jī)構(gòu)指定律師提供法律援助;第四，對(duì)于因涉及環(huán)境調(diào)查、環(huán)境鑒定等技術(shù)鑒定需要委托鑒定機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政設(shè)立鑒定援助專(zhuān)款、機(jī)構(gòu)和程序，視情況對(duì)環(huán)境公益訴訟中原告申請(qǐng)委托鑒定的費(fèi)用實(shí)施鑒定援助等;第五，原告勝訴的，可將判決被告承擔(dān)的賠償款的一部分作為對(duì)原告社會(huì)組織的一定獎(jiǎng)勵(lì)。

（3）辯論主義的限制適用。辯論主義最根本的含義是指以何種事實(shí)作為請(qǐng)求的依據(jù)、以何種證據(jù)證明其所主張的事實(shí)存在與否，屬于當(dāng)事人意思自治的領(lǐng)域，法院應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人在這一領(lǐng)域的自由。[18]環(huán)境公益訴訟涉及公益，不但當(dāng)事人無(wú)權(quán)隨意處分，法院更應(yīng)依職權(quán)予以維護(hù)。印度環(huán)境公益訴訟中，法院對(duì)辯論主義和處分權(quán)予以限制，在案件啟動(dòng)、撤訴審查、證據(jù)事實(shí)調(diào)查等方面堅(jiān)持職權(quán)主義，以此推動(dòng)環(huán)境公益的維護(hù)。我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)計(jì)，亦應(yīng)對(duì)辯論主義進(jìn)行必要的限制。具體而言，第一，案件受理后，若涉及環(huán)境公益，則不允許原告撤訴，直至做出裁判，并嚴(yán)格限制調(diào)解、和解，限制被告反訴，以避免原告與被告之間基于不正當(dāng)利益交換和勾兌所導(dǎo)致的環(huán)境公益受損;第二，賦予法官能動(dòng)司法的權(quán)力，法官應(yīng)有高度的自由裁量權(quán)，裁判不受當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求限制，判決主文與訴訟請(qǐng)求不具有一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，法院基于能動(dòng)司法的漏判或超出訴訟請(qǐng)求判決不應(yīng)被視為程序違法。

（4）舉證責(zé)任的合理劃分。環(huán)境公益訴訟中，基于原告舉證能力和環(huán)境公益維護(hù)上的實(shí)體責(zé)任不同，應(yīng)當(dāng)對(duì)舉證責(zé)任的承擔(dān)作合理劃分，并結(jié)合環(huán)境公益訴訟的特殊性，創(chuàng)建調(diào)查委員會(huì)制度以協(xié)助法院調(diào)查和認(rèn)定案件事實(shí)。具體而言，第一，對(duì)于負(fù)有法定職責(zé)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)和檢察院等公權(quán)力主體，因其享有與履行職責(zé)相匹配的公權(quán)力，且具備相應(yīng)的技術(shù)能力和調(diào)查取證能力，所以，對(duì)該類(lèi)主體提起的環(huán)境公益訴訟，應(yīng)按照“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的一般原則，由原告負(fù)證明責(zé)任;第二，對(duì)于民間性的社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟，基于原告的民間社會(huì)組織屬性，其在資金、技術(shù)甚至?xí)r間、精力等方面都不同程度地存在障礙，可能影響民間社會(huì)組織在訴訟中收集證據(jù)、質(zhì)證等，應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則，由被告負(fù)證明責(zé)任;第三，法院在環(huán)境公益訴訟中具有司法能動(dòng)性，在事實(shí)收集和證據(jù)調(diào)查方面，法院不應(yīng)受當(dāng)事人的事實(shí)主張和所提供的證據(jù)范圍的限制，可依職權(quán)調(diào)查事實(shí)和收集證據(jù);第四，由于環(huán)境公益訴訟本身的技術(shù)性和復(fù)雜性對(duì)法院調(diào)查取證也構(gòu)成障礙，因此，建議我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建構(gòu)借鑒印度的調(diào)查委員會(huì)制度，由受理環(huán)境公益訴訟的法院依職權(quán)指定記者、律師、環(huán)境專(zhuān)家、相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)專(zhuān)家等組成調(diào)查委員會(huì)，就環(huán)境案件事實(shí)經(jīng)調(diào)查后向法院提交報(bào)告，法官根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告對(duì)環(huán)境污染是否存在和是否構(gòu)成對(duì)基本權(quán)利的侵害進(jìn)行初步判斷，以幫助法院調(diào)查和認(rèn)定案件事實(shí)。

（5）單向既判力規(guī)則的創(chuàng)設(shè)。判決既判力理論決定了生效裁判所確定的爭(zhēng)議不得再次提起訴訟要求法院解決，要嚴(yán)格遵守“一事不再理”原則，但對(duì)于環(huán)境公益訴訟而言，既判力規(guī)則應(yīng)當(dāng)例外。環(huán)境公益訴訟中，與案件不具有直接利害關(guān)系的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和民間性社會(huì)團(tuán)體維護(hù)的利益屬于不特定主體的公共利益，作為原告，為防止在訴訟中原、被告之間因權(quán)力尋租和利益勾連可能導(dǎo)致的公益受損，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)單向既判力規(guī)則，以激勵(lì)和監(jiān)督提起公益訴訟的原告盡力實(shí)現(xiàn)公益維護(hù)的最優(yōu)化，同時(shí)也監(jiān)督法院審慎維護(hù)環(huán)境公益。具體而言，對(duì)于原告在環(huán)境公益訴訟中勝訴的，無(wú)論其為有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)還是民間性社會(huì)組織，抑或既判力擴(kuò)張的其他主體和任何其他社會(huì)主體，裁判生效后都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守既判力原則，不得針對(duì)同一事實(shí)再次提起環(huán)境公益訴訟，但對(duì)于原告撤訴或敗訴的環(huán)境公益訴訟案件，其他有權(quán)提起訴訟的主體若認(rèn)為公益未得到保護(hù)，仍有權(quán)再次提起環(huán)境公益訴訟。當(dāng)然，為了防止案件拖延和濫訴，法律宜規(guī)定，該類(lèi)訴訟再次起訴不得超過(guò)兩次。

余論

當(dāng)然，所有的制度都不是完美的，而我們只能在對(duì)各個(gè)制度之間的相對(duì)價(jià)值進(jìn)行衡量之后才能做出明智的選擇。[19]印度環(huán)境公益訴訟制度在維護(hù)公民環(huán)境權(quán)和國(guó)家環(huán)境權(quán)方面起到了舉足輕重的作用，可以在我國(guó)現(xiàn)行法律制度背景下為我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)計(jì)和實(shí)踐運(yùn)行提供借鑒，但也存在諸如過(guò)于依賴個(gè)別法官對(duì)司法能動(dòng)的熱情、司法能動(dòng)可能逾越立法權(quán)和行政權(quán)邊界、環(huán)境監(jiān)管行政職能的發(fā)揮依賴于法院司法命令等問(wèn)題。我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度對(duì)印度相關(guān)制度的借鑒，必須在中國(guó)語(yǔ)境和現(xiàn)有政治、法律制度框架下進(jìn)行本土化改造，以去其流弊，增強(qiáng)新創(chuàng)設(shè)制度的適應(yīng)性和運(yùn)行效果。

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