微權(quán)清單式村治：法治村治的未來模式

王木森 王東

摘要：中國兩千多年的農(nóng)村治理大致可分為：“專制—準自治”“集權(quán)—科層控制”和“村民自治—鄉(xiāng)政村治”三個歷史階段，與此對應(yīng)形成了傳統(tǒng)社會農(nóng)村“準自治”、高度沉降農(nóng)村“科層控制”、改革轉(zhuǎn)型農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”三種村治模式。就本質(zhì)而言，傳統(tǒng)村治模式均帶有濃厚的人治特征。法治是人類社會最基本最有效的治理方式，法治村治乃是中國村治的發(fā)展趨勢，微權(quán)清單“限權(quán)、定責、保利”的法治邏輯為建構(gòu)法治村治提供了有效進路。浙江N縣制定推行“村務(wù)工作權(quán)力清單36條”，通過“清權(quán)劃界、配權(quán)定職、曬權(quán)明規(guī)、行權(quán)保利、制權(quán)督責”五環(huán)節(jié)運行實踐，生成了微權(quán)清單式村治，其對開啟村治法治化的未來模式具有重要參鑒價值。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村治理;微權(quán)清單;法治村治;“村務(wù)工作權(quán)力清單36條”

中圖分類號：F32文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）04-0008-05

作者簡介：王木森（1978-），男，陜西山陽人，中共寧海縣委黨校講師，研究方向：黨的建設(shè)、當代中國政府與政治;王東（1984-），男，陜西山陽人，西北工業(yè)大學人文與經(jīng)法學院博士研究生，研究方向：社會主義法治教育與法治建設(shè)。

“得農(nóng)村者得天下”，[1]農(nóng)村在現(xiàn)代化建設(shè)中扮演著關(guān)鍵性的“鐘擺”角色。中國歷史上，農(nóng)村的興衰歷來關(guān)系到國家的興亡。農(nóng)村有效的治理是農(nóng)村繁榮和諧的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村治理在中國走過了兩千多年的歷史，創(chuàng)造了獨特的中國鄉(xiāng)村治理模式。然而，在推進國家治理現(xiàn)代化的今天，農(nóng)村治理現(xiàn)代化依然是亟待解決的歷史課題。法治治理是人類治理的未來和趨勢，是現(xiàn)代化的治理方式，“是治理的最基本方式和最有效手段”。[2]因此，推動農(nóng)村的法治治理，建構(gòu)法治村治，建設(shè)法治農(nóng)村，成為當前中國實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的必然選擇。近年來，浙江N縣在探索農(nóng)村治理現(xiàn)代化的實踐中，制定推行“村務(wù)工作權(quán)力清單36條”，摸索出一條農(nóng)村小微權(quán)力制度化、法治化、規(guī)范化、程序化的清單治理模式，創(chuàng)造了法治村治的新經(jīng)驗。本文擬以浙江N縣農(nóng)村小微權(quán)力清單36條的實踐和經(jīng)驗為例，探尋農(nóng)村治理的法治化路徑。

一、農(nóng)村治理：人治抑或法治

治理本質(zhì)上是權(quán)力的規(guī)制和配置，是國家與社會基于各自的效用函數(shù)，共同締造的一種社會結(jié)構(gòu)關(guān)系。[3]農(nóng)村治理即如何對農(nóng)村進行管理，是農(nóng)村公共權(quán)力管理農(nóng)村，增進農(nóng)村公共利益的過程。[4]根據(jù)公共權(quán)力運行立基目標和手段的不同，農(nóng)村治理可分為人治和法治。[5]在農(nóng)村治理現(xiàn)代化進程中，中國農(nóng)村基層治理模式已由能人向法治轉(zhuǎn)換，[6]鄉(xiāng)村治理模式也應(yīng)從人治向法治變革。

（一）村治概觀：歷史與模式

中國是一個有著五千多年燦爛歷史的國家，也是一個創(chuàng)造了發(fā)達農(nóng)業(yè)文明的國家，這決定了中國農(nóng)村治理歷史悠久。權(quán)力的“國家—社會”二分法是窺探鄉(xiāng)村治理的基本理路。因此，從社會歷史學的進路，中國村治歷史大致可分為三個階段。第一階段：傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的“專制—準自治”時期（公元前221～1949）。這一階段，中國社會被稱為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，農(nóng)村權(quán)力包括國家的行政權(quán)力和鄉(xiāng)村的內(nèi)生權(quán)力，這一“國家—社會”權(quán)力的互動作用生成了“差序格局”的“雙軌政治”。[7]由于“皇權(quán)止于縣”，鄉(xiāng)村具有比較大的自主空間，鄉(xiāng)紳自治因此有了可能。但為實現(xiàn)對整個國家的統(tǒng)治，皇權(quán)借助“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”“權(quán)力的制度網(wǎng)絡(luò)”和“宗族家庭網(wǎng)絡(luò)”進行控制。如此，國家權(quán)力通過鄉(xiāng)賢士紳進入鄉(xiāng)村，實現(xiàn)“皇權(quán)下鄉(xiāng)”，取得統(tǒng)治合法性;紳士精英借助國家權(quán)威獲得對鄉(xiāng)村直接管理的“合法性”，[8]二者相互借力、互助形成中國鄉(xiāng)村治理歷史上長期的雙軌治理。第二階段：“集權(quán)—科層控制”的模式時期（1949～1978）。這一階段，中國農(nóng)村社會是政社合一的人民公社。國家權(quán)力直接進村，徹底終結(jié)清末至民國的國家權(quán)力下沉內(nèi)卷化，實現(xiàn)國家對農(nóng)村的絕對滲透和控制，形成了政社不分的高度集權(quán)體制。其典型特征是“科層控制”，[9]權(quán)力支配一切和運動式政治社會化、鄉(xiāng)村精英同質(zhì)化、農(nóng)民日常生活政治化。[10]這一政權(quán)下鄉(xiāng)吞噬了農(nóng)村自治空間，對農(nóng)村社會達到了前所未有的把控，嚴重制約了農(nóng)村的自主性，確立了黨和國家在農(nóng)村的絕對權(quán)威。集體化治理“一路凱歌、高潮迭起”，[11]成功實現(xiàn)國家政權(quán)在農(nóng)村的建設(shè)，控制人口流動，創(chuàng)構(gòu)了社會的良好秩序，但也抑制了農(nóng)村的活力和創(chuàng)造力。第三階段：“村民自治—鄉(xiāng)政村治”的改革開放時期（1978～至今）。改革開放以降，中國農(nóng)村治理進入了以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)政村治時期。鄉(xiāng)政村治作為改革時期中國農(nóng)村治理的典型模式，最早由張厚安、徐勇等學者提出。鄉(xiāng)政指鄉(xiāng)級政權(quán)機構(gòu)在國家授權(quán)下對鄉(xiāng)級政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)等的行政性集權(quán)管理，村治指村級公共組織在自治基礎(chǔ)上，基于村民意愿對村域內(nèi)的各種事務(wù)的具體管理。[12]鄉(xiāng)政村治的村民自治是在國家與社會的雙重授權(quán)，國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會權(quán)力良性互動的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的自治。國家與社會的相互妥協(xié)，為農(nóng)村爭得了自主空間，結(jié)束了國家權(quán)力對農(nóng)村的科層控制，為農(nóng)村發(fā)展釋放了活力。

我國農(nóng)村治理這一長時間的歷史實踐孕育出各具特色的村治模式。按照不同的標準還可劃分為不同的類型。根據(jù)“國家—社會”二分的國家制度導(dǎo)入與農(nóng)村自生力量互動，可分為“傳統(tǒng)型、能人型、法制型”。[13]根據(jù)農(nóng)村治理的“三層分析”方法[14]及“國家—社會”之間的“第二圈層”的結(jié)構(gòu)與功能取向，農(nóng)村治理模式可以建構(gòu)三種同心圓圈層模型：傳統(tǒng)社會農(nóng)村治理、高度沉降的農(nóng)村治理和改革轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村治理。[15]

1.傳統(tǒng)社會農(nóng)村治理，即中國的鄉(xiāng)土社會“專制—準自治”模式。在“專制—準自治”模式中，制度化的圈層邊界處于“國家”與第二圈層之間，“王權(quán)止于縣政”。第二圈層的士紳階層是整個鄉(xiāng)村的直接控制者、治理者，并在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。

2.高度沉降的農(nóng)村治理，即政社合一的“集權(quán)—科層控制”模式。在政社合一的集權(quán)—政治運動式模式中，政社完全掌控第二圈層的政治、經(jīng)濟功能，社會資源分配由“政治正確”決定。第二圈層和農(nóng)民之間是政治制度化的牢固邊界，第二圈層成為混合政權(quán)和社會組織融為一體的基層單位。[15]

3.改革轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村治理，即“村民自治—鄉(xiāng)政村治”模式。在村民自治—鄉(xiāng)政村治模式中，第二圈層的國家管制性地方精英是鄉(xiāng)政村治的關(guān)鍵，是鄉(xiāng)政村治的核心環(huán)節(jié)，更是“國家-社會”的連接帶和緩沖地。保持他們之間的力量均衡、利益異質(zhì)、信息對稱是彼此良性互動和政治博弈的基礎(chǔ)，在內(nèi)斂彼此沖突中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。一旦這一基礎(chǔ)失去，第二圈層就可能成為“權(quán)勢階層”，毀滅國家與社會。

（二）村治困境：人治的困頓

縱觀中國農(nóng)村治理歷史和與之對應(yīng)的村治模式，第二圈層的士紳階層、基層單位、國家管制性地方精英毫無例外都是農(nóng)村治理的直接承載者和實施者。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的“專制—準自治”中，士紳、鄉(xiāng)賢、族長等是村治主體，形成鄉(xiāng)賢士紳治村;在人民公社時期的“集權(quán)—科層控制”中，勻質(zhì)化的黨政精英分子是村治主體，形成“干部治村”;在轉(zhuǎn)型社會的“自治—鄉(xiāng)政村治”中，村委會主任或村長、村支書、村監(jiān)會主任、村經(jīng)合社社長等由村中能人、強人、富人、個私業(yè)主、老板、企業(yè)家擔任，從而形成了名目繁多的能人治村、強人治村、富人治村、個私業(yè)主治村等等。這些更為具體的不同形式的農(nóng)村治理模式，從表面來看，或是依據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約、禮制風俗、宗族家規(guī)，或是依據(jù)“政治正確”的政策法規(guī)，或是依據(jù)法律制度、村情民意等進行治理，但從內(nèi)在本質(zhì)來看都是根據(jù)各自的權(quán)力權(quán)威和主觀意志來治理。從根本性上說，依然沒有脫離人治的窠臼。這些人治村治雖然在一定程度發(fā)揮了重要作用，守護了農(nóng)村秩序，推動了社會發(fā)展，但也存在比較多的問題。就拿當前普遍存在的富人治村來說，農(nóng)村的“人治”治理欠缺公正性，固化精英格局、阻礙基層民主，構(gòu)筑自我權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)產(chǎn)生政治排斥，自主缺位和制度供給短缺致使村治處于亞癱瘓狀態(tài)……就目前的鄉(xiāng)政村治模式來看，基層政權(quán)和各種社會組織存在的基礎(chǔ)被打破，關(guān)鍵的第二圈層出現(xiàn)了經(jīng)濟強人、個私能人、老板富人等的權(quán)勢化，他們“把‘政治供給’和‘政治需求’直接消解為‘政治代理’”，[15]以潛規(guī)則、土政策、權(quán)勢、尋租吞沒農(nóng)民的正當權(quán)利和合法利益，蛻變?yōu)椤皣摇鐣敝g的“贏利性國家經(jīng)紀人”。同時，出現(xiàn)了村官與村民爭利、政府與村民爭利、村官之間爭利、村民之間爭利的“四爭”局面。就當前的農(nóng)村治理形勢看，依然是人治大于法治，人治抑制法治，鄉(xiāng)政村治模式仍然沒有走出“人治”的困頓。要擺脫農(nóng)村治理的困局，實現(xiàn)村治的現(xiàn)代化，就必須使農(nóng)村治理走向法治化。

（三）村治趨勢：治理法治化

“人類社會的治理模式有過兩次革命。第一次，從人治到法治。第二次，從依法而治（rule by law）到良法善治（good governance of good law）?！敝袊r(nóng)村治理法治化即是這兩次革命的一體過程。農(nóng)村治理法治化即農(nóng)村的法治治理。其基本要求是：農(nóng)村治理必須以限制村干權(quán)力、保護農(nóng)民權(quán)利為立足點，以規(guī)范化、程序化、透明化的法律、法規(guī)為治理依據(jù)，以促進農(nóng)村法治、構(gòu)筑農(nóng)村良序為目標，實現(xiàn)農(nóng)村良法善治，推進農(nóng)村治理現(xiàn)代化。

首先，如果說熟人社會靠人治、陌生人社會靠法治合理的話，那么，當前中國農(nóng)村社會必須依靠法治。隨著農(nóng)村市場化，人口流動和跨地域遷移加快，出現(xiàn)大量本地人和外地人雜居的混居村，同時，加上農(nóng)村的商品化，交往的貨幣化，農(nóng)民的權(quán)利意識、法治觀念增強，傳統(tǒng)的宗族人情被阻斷，鄉(xiāng)土信任被消解，人與人之間成為經(jīng)常見面的陌生人關(guān)系。人們相信法律、制度、規(guī)則，而不相信風俗禮制、人際感情，這種陌生人社會決定了農(nóng)村治理必須法治化。

其次，建設(shè)法治中國，建構(gòu)法治農(nóng)村，要求農(nóng)村治理法治化。當代的社會主義中國是“富強、民主、文明、和諧、美麗、法治”六位一體的國家，法治中國是六位一體社會主義中國的重要方面。同時，法治中國是偉大中國夢的基本內(nèi)容和重要目標，建設(shè)法治中國是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要途徑。中國是農(nóng)業(yè)大國，有9億農(nóng)民，建設(shè)法治中國離不開農(nóng)村的法治化，離不開農(nóng)村管理治理的法治化。法治農(nóng)村建設(shè)是推進法治中國建設(shè)的重要條件。建設(shè)法治農(nóng)村的根本在于農(nóng)村治理的規(guī)范化、制度化，而其根基則在法治村治。

最后，推進農(nóng)村民主、自由、公平、正義，推動農(nóng)村治理現(xiàn)代化，要求農(nóng)村治理法治化。民主、自由、公平、正義是人類的基本追求，是人類實現(xiàn)自我解放的基本條件。實現(xiàn)農(nóng)村的民主、自由、公平、正義離不開農(nóng)村法治，農(nóng)村的法治治理是農(nóng)村實現(xiàn)民主、自由、公平、正義的保證。法治作為人類治理的基本方式，也是一種現(xiàn)代性的治理方式，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的根本途徑只能是法治治理。所以，推進農(nóng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提就是實現(xiàn)農(nóng)村的法治治理和治理的法治化。

二、法治村治：微權(quán)清單的進路

建設(shè)法治農(nóng)村，實現(xiàn)法治村治，是農(nóng)村治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變和農(nóng)村治理模式現(xiàn)代化的必然方向。那么，如何建構(gòu)法治村治？微權(quán)清單為解決這一時代課題提供了前行進路。

（一）法治村治的三維邏輯：制度—程序—規(guī)范

法治作為現(xiàn)代性的治理方式，是國家治理現(xiàn)代化的必然選擇，其崇尚和遵從“制度、程序、規(guī)范”。法治村治作為現(xiàn)代化的村治模式，是農(nóng)村治理現(xiàn)代化的根本方向，其內(nèi)在建構(gòu)邏輯是：遵從制度、遵循程序、保證規(guī)范。法治村治就本質(zhì)而言，是農(nóng)村公權(quán)力的規(guī)訓過程。這種權(quán)力規(guī)訓是制度規(guī)訓、程序規(guī)訓和規(guī)范規(guī)訓的內(nèi)在統(tǒng)一。

首先，法治村治是制度村治。就農(nóng)村公權(quán)力的執(zhí)行而言，法治化村治是農(nóng)村公權(quán)力的依法規(guī)制，遵從法律、規(guī)則是執(zhí)行公權(quán)力的前提。由此，對農(nóng)村公權(quán)力依循一定的制度進行規(guī)訓，即農(nóng)村公權(quán)力的制度化是法治村治的首要邏輯，對農(nóng)村公權(quán)力依循制度規(guī)則進行治理是法治村治的首要目標。實現(xiàn)制度村治，首要任務(wù)是制定法律、制度和規(guī)則，即制定合理有效的規(guī)訓農(nóng)村公權(quán)力的游戲規(guī)則。繼而是依規(guī)辦事——嚴格執(zhí)行游戲規(guī)則，按游戲規(guī)則訓制公權(quán)力?！叭绻霈F(xiàn)黑頭（法律）不如紅頭（文件），紅頭不如筆頭（領(lǐng)導(dǎo)批示），筆頭不如口頭（講話）的社會潛規(guī)則，制度規(guī)則被輕視和閑置，那么制度村治就會被巨大的暗礁碰個粉碎。”其次，法治村治是程序村治。就農(nóng)村公權(quán)力的運行而言，法治化村治是農(nóng)村公權(quán)力的依法運行，遵循法律、規(guī)則是運行公權(quán)力的基本要求。程序村治就是農(nóng)村公權(quán)力運行時，其過程、步驟、方式、時限等應(yīng)符合法律法規(guī)的規(guī)定（即法定程序）和正當程序的要求。從這一意義上說，程序村治即農(nóng)村公權(quán)力運行中的程序規(guī)訓，農(nóng)村公權(quán)力運行的程序正當是程序之治的內(nèi)在邏輯。最后，法治村治是規(guī)范村治。規(guī)范村治是農(nóng)村公權(quán)力執(zhí)行和運行的有序和有效——農(nóng)村公權(quán)力依規(guī)則規(guī)制和按程序運行的秩序性和有效性。農(nóng)村公權(quán)力運行的規(guī)范化是法治村治的結(jié)果和目的，通過規(guī)范之治阻斷了無序和混亂，保證了民主和自由，實現(xiàn)了村治結(jié)果的公平公正?？傊?，法治村治是農(nóng)村公權(quán)力的制度之治、程序之治和規(guī)范之治的統(tǒng)一，農(nóng)村公權(quán)力的依規(guī)則規(guī)制是前提和基礎(chǔ)、依程序運行是要求和手段，有序有效規(guī)訓是結(jié)果和目的。

（二）微權(quán)清單的法治本質(zhì)：限權(quán)—明責—保利

權(quán)力清單緣于對權(quán)力運行的制約、監(jiān)督和把權(quán)力關(guān)進制度籠子的需要。十八屆三中會《決定》要求推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程;2014年《政府工作報告》提出建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。所謂權(quán)力清單是指對各級政府部門的權(quán)力、權(quán)限、職能進行匯總設(shè)計，以清單方式列舉界定，并按照法律、法規(guī)確立的清單制度貫徹執(zhí)行。微權(quán)清單即農(nóng)村小微權(quán)力清單，是對農(nóng)村管理治理過程中的公共權(quán)力和公共服務(wù)進行清理、界定、列舉、公開，并制定相應(yīng)的運行規(guī)則、制度、機制保證規(guī)范運行。

微權(quán)清單作為農(nóng)村公權(quán)力的制度授權(quán)機制和公開透明機制，最大特點是陽光運行，根本特征是依法制權(quán)，基本原則是權(quán)責統(tǒng)一，內(nèi)在本質(zhì)是權(quán)力規(guī)訓。權(quán)力規(guī)訓作為法治范式的核心是微權(quán)清單制度推行的靈魂所在。因此，微權(quán)清單具有法治治理的根本內(nèi)核，是推進法治的實踐工具?！跋迿?quán)、明責、保利”作為微權(quán)清單的法治本質(zhì)奠定了權(quán)力規(guī)訓法治范式的三大基本命題。命題一：規(guī)制權(quán)力。微權(quán)清單規(guī)制權(quán)力是一種制度之治，是與人治相對立的秩序結(jié)構(gòu)，強調(diào)法理權(quán)威，推崇法律至上，要求農(nóng)村權(quán)力運行和公共服務(wù)供給的法制化、程序化和規(guī)范化，是法治村治的規(guī)則之治狀態(tài)，是“法治的目標命題”。命題二：明確責任。微權(quán)清單作為農(nóng)村公權(quán)力和公共服務(wù)的規(guī)則之治，勘定了村干部和各種村級公共組織的權(quán)力、權(quán)限和職能，由此也就界定了各種村級公共權(quán)力執(zhí)行者、公共產(chǎn)品供給者和各種村級公共組織的相應(yīng)責任與應(yīng)盡義務(wù)。這是法治的權(quán)責一體、權(quán)責一致原則的具體踐行。命題三：保障權(quán)利?！胺ㄖ问菑臋?quán)利共同體內(nèi)部生長出來的。這意味著法治與權(quán)力無涉，它是社會共同體為了保衛(wèi)自身權(quán)利而創(chuàng)建的規(guī)則主張?！币虼?，微權(quán)清單作為對抗農(nóng)村公權(quán)力而生的法治工具，其基本目的在于保護農(nóng)村共同體的權(quán)利。微權(quán)清單因此也被賦予保護農(nóng)民權(quán)利的功能，是“法治的生成命題”。微權(quán)清單的“規(guī)制權(quán)力、明確責任和保障權(quán)利”功能奠定了法治村治的基礎(chǔ)，獲得了村治法治化的工具資格，為建構(gòu)法治村治創(chuàng)造進路。

（三）法治村治的建構(gòu)進路：農(nóng)村小微權(quán)力清單

法治的核心和本質(zhì)是限制權(quán)力、保護權(quán)利，權(quán)力清單的實質(zhì)是確權(quán)勘界、平衡權(quán)力與權(quán)利，二者的價值追求相通性決定了二者基本理路的一致性。從這個意義上而言，農(nóng)村小微權(quán)力清單的“規(guī)制權(quán)力、明確責任和保障權(quán)利”的法治本質(zhì)具有建構(gòu)法治村治的邏輯進路。首先，農(nóng)村小微權(quán)力清單建構(gòu)了法治村治的“制度之治、程序之治和規(guī)則之治”。從理性選擇制度主義的進路看，小微權(quán)力清單實際上打造了一個農(nóng)村治理中行之有效的制度網(wǎng)絡(luò)，其中包括農(nóng)村公共權(quán)力和公共服務(wù)的明細網(wǎng)、公開晾曬網(wǎng)、運行機制網(wǎng)、效果評價網(wǎng)、責任追究網(wǎng)等等，為小微權(quán)力的制度化規(guī)制、程序化運作、規(guī)范化操作提供了保障。這一保障就功能作用而言，就是一種制度規(guī)則、程序規(guī)則和規(guī)范規(guī)則，而這種規(guī)則本身就是具有合理性、合法性、有效性的理性制度。這種理性制度作為制度之網(wǎng)、制度籠子，其公開公正、程序規(guī)范的特性，為法治村治創(chuàng)造基礎(chǔ)和保證。其次，農(nóng)村小微權(quán)力清單建構(gòu)了農(nóng)村的多維法治化。法治村治是農(nóng)村的一個多維法治化過程，農(nóng)村法治化作為農(nóng)村治理的重要內(nèi)容和條件，很早就受到人們的關(guān)注和重視。從晚清到民國的“法制建國”，再到1970年代末所開啟的“法制建設(shè)”，直到“送法下鄉(xiāng)”和農(nóng)村法治建設(shè)等等，都是“單向度的法治化”，未能實現(xiàn)真正的法治化。真正的農(nóng)村法治化，其實就農(nóng)村法治化的作用和目的來看，其主要是要為實現(xiàn)農(nóng)村的法治治理服務(wù)。農(nóng)村小微權(quán)力清單之所以能構(gòu)設(shè)真正的農(nóng)村法治化，其根本原因在于，一方面激活了農(nóng)民的權(quán)利意識、法治意識、守法意識，提高了村干部的服務(wù)意識、法治思維和法治治理能力，明確了農(nóng)村公共權(quán)力和農(nóng)民權(quán)利的法律邊界;另一方面實現(xiàn)了對農(nóng)村公權(quán)力的限制和制約，保證了其運行的程序性、規(guī)范性、合法性和有效性，推進了法治村治的進程。因此，這種農(nóng)村法治化是一個多維度的法治化，是法治村治的內(nèi)在要求。

三、N縣的實踐：“村務(wù)工作36條”

浙江N縣在法治村治的探索實踐中，以農(nóng)村小微權(quán)力清單為進路，推進農(nóng)村治理法治化、程序化、規(guī)范化。通過制定推行“村務(wù)工作權(quán)力清單36條”創(chuàng)設(shè)出“微權(quán)清單式”村治模式。

（一）實踐背景與基本目的

1.推行“村務(wù)工作權(quán)力清單36條”的背景。主要分為宏觀形勢背景與微觀具體背景，如下表：

2.推行“村務(wù)工作權(quán)力清單36條”的目的。N縣在農(nóng)村推行“村務(wù)工作權(quán)力清單36條”的目的主要有兩個：一是通過農(nóng)村小微權(quán)力清單制度探索農(nóng)村治理的有效方式，創(chuàng)新農(nóng)村治理模式，提高農(nóng)村治理能力和水平，推進農(nóng)村治理的法治化和法治農(nóng)村建設(shè)。二是通過推行農(nóng)村小微權(quán)力清單化解農(nóng)村矛盾，消解阻滯農(nóng)村發(fā)展的諸多障礙，推進農(nóng)村干部隊伍建設(shè)，提高黨員干部素質(zhì)和管理水平，促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定，建設(shè)社會主義新農(nóng)村和美麗鄉(xiāng)村。

（二）主要做法與初步成效

1.推行“村務(wù)工作權(quán)力清單36條”的做法。N縣“村務(wù)工作權(quán)力清單36條”在推行過程中主要依據(jù)“全面清權(quán)、標準配權(quán)、公開曬權(quán)、按圖行權(quán)、依法制權(quán)”[16]五個依次推進又緊密相扣的運行系統(tǒng)來實施，這一系統(tǒng)同時又構(gòu)設(shè)出了寧海農(nóng)村小微權(quán)力法治化、規(guī)范化的運作體系。

一是厘清邊界，建清單——清權(quán)劃界。N縣紀委牽頭主導(dǎo)，涉農(nóng)職能部門（組織、農(nóng)林、民政、國土、計生等20余個）和強農(nóng)惠民單位等聯(lián)動，組織專門力量到農(nóng)村調(diào)研、研討、聽取意見建議，收集農(nóng)村管理方面的權(quán)力和事項幾百項，通過梳理、匯總，清理出村級組織和村干部權(quán)力事項60余項，其中集體管理40余項、便民服務(wù)20余項?；跈?quán)力規(guī)則、保護民利原則和厘清權(quán)力與權(quán)利邊界需要，固化出村干部村級重大事項決策、項目招投標管理、資產(chǎn)資源處置等集體管理事務(wù)等19條，村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補助申請、土地征用款分配以及村民使用村級印章等便民服務(wù)事項等17條，匯編出《N縣村務(wù)工作權(quán)力清單36條》，建立N縣農(nóng)村小微權(quán)力清單。

二是制定規(guī)則，編籠子——配權(quán)定職。借鑒ISO9000質(zhì)量管理標準理念，界定村干部（黨支書、村主任、村經(jīng)社社長、村監(jiān)會主任、村組織委員、村紀委委員、村宣傳委員、村調(diào)委會主任、村社管會委員、文書、出納、民兵連長、計生聯(lián)絡(luò)員、團支部書記、婦女主任、村民小組長）和村級組織等權(quán)力主體的崗位職責，編制權(quán)力運行和權(quán)力主體的工作規(guī)范流程，繪制事項流程圖45張，整理附屬中央、省市縣各級文件依據(jù)28項，編制《N縣農(nóng)村小微權(quán)力職能手冊》和《N縣農(nóng)村小微權(quán)力操作手冊》，編織出農(nóng)村小微權(quán)力清單職能操作的制度“籠子”。

三是推行公開，灑陽光——曬權(quán)明規(guī)?？h紀委和縣宣傳部聯(lián)合宣導(dǎo)：對黨員干部以培訓考試方式進行教育，組織農(nóng)村黨員干部進行為期3天的《村務(wù)工作權(quán)力清單36條》培訓，培訓之后進行考試和答辯;以宣講、答疑、漫畫、發(fā)放宣傳冊等方式對廣大村民進行宣導(dǎo)，在村廣場、墻體、宣傳欄制作漫畫進行圖示;利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙進行滾動講播，利用手機短信、微博微信進行跟蹤報播。實行村黨務(wù)、政務(wù)、財務(wù)定期公開和村重大事項公示，縣上建立“陽光村務(wù)網(wǎng)”和數(shù)字電視公開平臺，實現(xiàn)對村事村務(wù)辦理情況的網(wǎng)絡(luò)查詢、電視查詢和手機查詢，讓村民清楚該什么事、找誰辦、如何辦，以及如何參與、怎樣監(jiān)督，打造陽光清單。

四是建立流程，強管理——行權(quán)保利。把清單上的每項工作，依據(jù)黨的政策、相關(guān)規(guī)定和法律法規(guī)等，結(jié)合農(nóng)村實際，制定村級重大事項“五議決策法”、物質(zhì)服務(wù)采購、村級工程項目、村級財務(wù)公開支出、出納現(xiàn)金支取、非村干部工資報酬發(fā)放、招待費支出、村工作人員任用事項、陽光村務(wù)事項、集體資產(chǎn)資源處置事項、集體土地征收及征收款發(fā)放、村印章管理等工作規(guī)范，編制《N縣農(nóng)村小微權(quán)力運行規(guī)范執(zhí)行手冊》，將每項工作的辦理程序、主要環(huán)節(jié)逐一細化，制定出村級事務(wù)管理流程，制作上墻流程示意圖、編制小微權(quán)力運行流程圖，同時印制《N縣農(nóng)村小微權(quán)力運行規(guī)范執(zhí)行手冊》發(fā)放給村黨員干部和村民，為實際操作提供具體依據(jù)。

五是強化監(jiān)督，行問責——制權(quán)督責。根據(jù)農(nóng)村實際和村干部工作狀況，制訂《N縣農(nóng)村干部違反廉潔履行職責若干規(guī)定責任追究辦法草案》《N縣農(nóng)村集體三資和財務(wù)管理責任追究辦法》《N縣村干部辭職承諾實施辦法》等制度，編制《N縣農(nóng)村小微權(quán)力運行規(guī)范監(jiān)管手冊》，詳細界定村干部違反工作紀律、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督以及移風易俗等48項責任追究行為。細化責任追究的標準，從警示談話、責令公開檢討、通報批評、停職檢查、責令辭職和免職等組織處理手段，到警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等黨紀處分標準，配套實施扣發(fā)固定報酬、養(yǎng)老保險和績效考核獎等經(jīng)濟手段，從嚴追究村干部違規(guī)違紀行為，教育和警示農(nóng)村干部規(guī)范用權(quán)。

2.推行“村務(wù)工作權(quán)力清單36條”的成效。從實施的總體效果看，村級小微權(quán)力法治體系的建構(gòu)，進一步明確了村級管理組織的設(shè)置及其職責，建立規(guī)范運作流程，加強監(jiān)管控制，建立了“權(quán)責明確、管理規(guī)范、運作公開、監(jiān)管到位”的村級民主法治治理新路徑。具體有以下幾個方面的明顯成效：一是規(guī)范了干部用權(quán)。《N縣村務(wù)工作權(quán)力清單36條》的實施，小微權(quán)力清單運行體系的建構(gòu)，保證了村級組織和黨員干部依法行使職權(quán)。村務(wù)工作權(quán)力清單36條涵蓋了農(nóng)村生產(chǎn)生活的各個方面和村務(wù)工作的全流程，有效制約了村級權(quán)力的隨意性和濫用，消除了“小村官，大權(quán)力”現(xiàn)象，解決了村干部“干事難，難干事”的局面，方便了村官工作，便于干部成長，保護了村干部。二是方便了村民辦事。村務(wù)工作權(quán)力清單36條清晰厘定了權(quán)力邊界、村官責任、服務(wù)內(nèi)容和村民權(quán)利、辦事方式方法等關(guān)系農(nóng)民合法權(quán)益的問題。小微權(quán)力運行過程中，責任明確、流程公開、辦事規(guī)范，“村民的事能不能辦，具體找誰辦，村官怎么辦”，運行操作流程里寫得明明白白、清清楚楚。村民一目了然，避免了對村官的誤會，“給了村民一個明白，還了村官一個清白”。三是改善了干群關(guān)系。小微權(quán)力清單的落實，增強了村官工作透明度、公開度，政策、項目、權(quán)力、權(quán)利、責任、義務(wù)和操作流程、辦事時限、責任追究等等都通過微權(quán)清單曬在陽光底下，群眾心里清楚、村官心里明白。群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題得到有效解決，群眾滿意度提高，黨和政府公信力提升。四是化解了農(nóng)村矛盾。村務(wù)工作權(quán)力清單36條通過一系列運作體制、運行機制的有效執(zhí)行，促進了村級議事內(nèi)容的科學化、議事價值的公正化、議事過程的程序化和規(guī)范化，村級黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)、財務(wù)通過不同途徑和各種形式得到了公開、公示，村級資產(chǎn)得到了保護，實現(xiàn)了保值增值，鄰里矛盾、官民緊張有效化解，村風村貌大大改觀。

四、結(jié)語：“微權(quán)清單式村治”——法治村治的未來模式

改革開放以降，中國農(nóng)村形成的鄉(xiāng)政村治模式無疑在保持農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)村發(fā)展，為中國改革順利推進和經(jīng)濟騰飛方面做出了重大貢獻。但在當前的全面深化改革和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的新形勢下，鄉(xiāng)政村治模式毫無疑問還存在很多問題。在此情境下，農(nóng)村治理現(xiàn)代化和更有效的村治模式路在何方？N縣“村務(wù)工作權(quán)力清單36條”的村治實踐無疑為我們建構(gòu)新形勢下村治模式提供了鮮活的質(zhì)料和有益的嘗試，開創(chuàng)出一條“微權(quán)清單式”村治模式。

就農(nóng)村治理模式而言，中國幾千年的村治基本上一直是人治村治的模式，在這其中，雖然有法律、法規(guī)、制度發(fā)揮作用，但其核心依然是崇尚人的意志，法律僅僅起到“錦上添花”的修飾作用?；诖?，法治村治顯然是農(nóng)村治理方式發(fā)展的必然趨勢。而作為改革開放時期生成并一直延續(xù)至今的鄉(xiāng)政村治模式雖然具有法治村治的基本內(nèi)核和重要因子，但在新形勢下已出現(xiàn)許多問題，對此，學界已從不同角度進行了深刻分析和深入論述。其中非常典型的分析論述是南京大學社會學教授陳云松，他運用“‘國家-社會’結(jié)構(gòu)、‘目標-行動’過程和‘科層-法人’理論”三大分析框架對鄉(xiāng)政村治模式進行了深刻剖析，指出當前的鄉(xiāng)政村治模式已異化為“‘鄉(xiāng)村合流’的政治代理’”。特別是鄉(xiāng)政村治模式中的第二圈層在體制壓力、升遷壓力、財政壓力、條塊壓力、下延壓力和制度過濾、角色偏移等作用下產(chǎn)生異化，成為權(quán)力空殼化、角色儀式化、激勵非制度化的“政治代理”，農(nóng)民成為無關(guān)緊要的利益旁觀者，農(nóng)民的利益成為毫無保障的斗爭犧牲品，從而“使得農(nóng)民的行動由‘體制內(nèi)參與’變成‘非制度政治參與’，對選舉、投票不感興趣，把希望寄托于上訪、有組織的抗爭和族權(quán)”。[15]陳云松教授對鄉(xiāng)政村治模式犀利的解構(gòu)，加之實踐中出現(xiàn)的問題，足以表明鄉(xiāng)政村治模式確已難以繼續(xù)存在。那么，此種境況下，有何種更好的模式替代之？清華大學人文與社會科學學院博士后李全勝在中國農(nóng)村治理模式創(chuàng)新中提出“復(fù)合式治理”模式。所謂“復(fù)合式治理”模式，即在村民自治主導(dǎo)下，充分發(fā)揮社會多元力量、多種治理要素的作用。這種“復(fù)合式治理”模式無非是村民自治和其他各種力量的合作共治。其實，N縣實踐的“村務(wù)工作權(quán)力清單36條”生成的“微權(quán)清單式”村治實質(zhì)上已經(jīng)實現(xiàn)了村民自治和清單管理的對接，在理路上也已經(jīng)是“限權(quán)、定責、保利”的“規(guī)則之治、程序之治、規(guī)范之治”，因此，不管從理論邏輯上還是從實踐運行上，都奠定了使其成為法治村治的有效模式。所以，“微權(quán)清單式”村治必將成為我國農(nóng)村法治化治理的一種未來模式。

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