金融糾紛非訟解決機制的借鑒與更新

吳弘

內(nèi)容摘要：后危機時代以來，世界各國已逐漸反省自身的金融監(jiān)管體制。各國在從監(jiān)管層面、交易層面和權(quán)利救濟層面對金融消費者進(jìn)行全方位保護(hù)上已形成共識。其中權(quán)利救濟層面上的“訴訟的大爆炸”現(xiàn)象使得各國不得不尋找新的糾紛解決方案，金融糾紛多元化解決機制由此進(jìn)入了法制的框架。我國金融ADR機制發(fā)展的目標(biāo)是實現(xiàn)金融消費者的統(tǒng)一保護(hù)，以信息披露和共享制度為核心是我國金融ADR機制的實現(xiàn)路徑。統(tǒng)一權(quán)威投訴平臺的構(gòu)建是目標(biāo)實現(xiàn)的前提條件;在此平臺的基礎(chǔ)上，通過信息披露和共享制度來減少金融消費者的信息不對稱是目標(biāo)實現(xiàn)的核心路徑;法定監(jiān)管協(xié)調(diào)避免金融糾紛解決的重疊與真空是目標(biāo)實現(xiàn)的重要輔助。

關(guān)鍵詞：金融糾紛 金融消費者 非訴解決機制 金融監(jiān)管

一、非訟解決機制及其在中國的困境

后危機時代以來，世界各國已逐漸反省自身的金融監(jiān)管體制。英國放棄了單一的監(jiān)管模式，采取了“準(zhǔn)雙峰”模式，通過《2012年金融服務(wù)法》終結(jié)了由FSA統(tǒng)一承擔(dān)所有微觀監(jiān)管職責(zé)的歷史，新設(shè)金融行為監(jiān)管局負(fù)責(zé)促進(jìn)金融市場競爭以及保護(hù)消費者。各國在從監(jiān)管層面、交易層面和權(quán)利救濟層面對金融消費者進(jìn)行全方位保護(hù)上已形成共識。其中權(quán)利救濟層面上的“訴訟的大爆炸”現(xiàn)象使得各國不得不尋找新的糾紛解決方案，金融糾紛多元化解決機制由此進(jìn)入了法制的框架。

糾紛多元化解決機制，是指由各種性質(zhì)、功能、程序和形式不同的糾紛解決機制共同構(gòu)成的整體系統(tǒng)。在這種多元化的系統(tǒng)中，各種制度或程序既有獨立的運行空間，又能形成一種功能互補，以滿足社會和當(dāng)事人的多元化需求與選擇自由?！? 〕金融糾紛多元化解決機制不僅包括金融糾紛訴訟機制，而且還包括金融領(lǐng)域中的非訴訟糾紛解決機制，也就是金融ADR（Alternative Dispute Resolutions）機制?！? 〕其是ADR機制運用于金融領(lǐng)域而形成的一種具有專業(yè)特色的ADR機制。ADR概念源自美國，原指美國20世紀(jì)60年代發(fā)展起來的各種訴訟外的糾紛解決方式，現(xiàn)指民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序和機制的總稱。ADR的概念以非訴訟糾紛解決機制（程序）為基本內(nèi)涵，同時關(guān)注與司法制度及訴訟程序的銜接?！? 〕金融ADR具體包括金融仲裁、金融調(diào)解、金融糾紛的和解、金融糾紛的行政處理等。囿于篇幅和金融仲裁理論的相對完備性，本文所稱金融ADR僅僅涉及金融調(diào)解、金融糾紛的和解以及金融糾紛的行政處理。

目前，我國金融糾紛的解決主要依賴于訴訟程序，呈現(xiàn)出比較單一的司法救濟狀態(tài)。以下兩例數(shù)據(jù)或許能進(jìn)一步說明此種狀況的窘境。以金融調(diào)解走在最前列的保險行業(yè)為例，自2007年4月至2011年年底，全國累計受理保險糾紛案件12200件，調(diào)解成功的案件10040件，調(diào)解成功率為84.68%?！? 〕而在上海市，2008年至2011年金融商事糾紛案件數(shù)量分別是14738件、17814件、22278件、20472件;一審審結(jié)率分別是97.8%、98.6%、98.8%、99.6%?！? 〕由此可見，大量的金融糾紛是通過金融訴訟加以解決的。單一的救濟方式使各地法院承受著巨大壓力，甚至成立專業(yè)性金融司法審判組織加以應(yīng)對。盡管如此，金融司法的局限性仍難以克服。原因在于以下兩個方面：一方面，金融抑制背景下制定的金融法律不能適應(yīng)已經(jīng)變化的金融環(huán)境，裁判者通過法律推理難以找到正確的答案;另一方面，長期的金融抑制使得法律的制定和實施只是從正規(guī)金融的需要出發(fā)，而忽視了對非正規(guī)金融的有效回應(yīng)，造成了法律適用上的難題。而在存在金融抑制的國家，非正規(guī)金融往往蓬勃發(fā)展，對此，我國民間金融的發(fā)展現(xiàn)狀對此給予了有力的佐證。

將糾紛解決機制研究的視角從國家權(quán)力和成文法的局限中解脫出來，從普通民眾或當(dāng)事人的角度來思考和設(shè)計糾紛解決過程成為法學(xué)研究者關(guān)注的重點。糾紛解決的功能由法院轉(zhuǎn)向主要由各種替代性的方式和社會主體自主性的合作承擔(dān)。人們發(fā)現(xiàn)解決糾紛的最適當(dāng)?shù)姆绞交蛟S并不是法院正式的訴訟程序，而是以協(xié)商為基礎(chǔ)的，調(diào)解仲裁等各種代替性糾紛解決方式。

我國在引進(jìn)與發(fā)展金融ADR機制的過程中，曾遇到一定的困境和難題。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，金融和解或調(diào)解的基礎(chǔ)較差。雖然金融機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立了糾紛解決機構(gòu)，但實際運行效果并不理想，在消費者與金融機構(gòu)之間存在尖銳的利益沖突。我國現(xiàn)有的金融調(diào)解體系非常零散，整體上缺乏明晰的調(diào)解主體建構(gòu)邏輯，多依附于人民法院（訴調(diào)對接）或延續(xù)在行政框架內(nèi)（如人民調(diào)解）。如2014年5月啟動的上海市浦東新區(qū)人民法院自貿(mào)試驗區(qū)訴訟與非訴訟相銜接的商事糾紛解決機制也毫不例外地采取了上述模式?！? 〕調(diào)解主體上的條塊分割使得金融調(diào)解各自為政，因而衍生出不同調(diào)解主體之間的對接問題，如行業(yè)調(diào)解與訴訟調(diào)解的對接，專業(yè)調(diào)解機構(gòu)與訴訟的對接。金融調(diào)解成為大調(diào)解機制中的一環(huán)，未能體現(xiàn)出其獨特的價值。大調(diào)解機制產(chǎn)生的背景是為了整合行政調(diào)解、司法調(diào)解和人民調(diào)解力量，解決我國轉(zhuǎn)型期社會糾紛激增的需要，是在各級黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下整合各種調(diào)解資源，協(xié)調(diào)處理社會糾紛的一種機制。〔7 〕大調(diào)解是與構(gòu)建和諧社會緊密聯(lián)系的具有中國特色的糾紛解決機制，這與金融調(diào)解所追求的權(quán)威性、專業(yè)性和中立性相去甚遠(yuǎn)。

其次，金融監(jiān)管部門一直在對金融安全與金融效率的抉擇中徘徊，金融糾紛行政處理功能未能充分發(fā)揮作用。我國的金融消費者保護(hù)職能大部分仍然停留在審慎監(jiān)管框架內(nèi)，金融消費者保護(hù)與審慎監(jiān)管間的內(nèi)在沖突問題沒有得到解決。我國的金融監(jiān)管體系仍然是“一行三會”：各自在自己領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管模式，相互之間缺乏交流協(xié)作?！? 〕“一行三會”通過信訪模式對金融糾紛進(jìn)行處理。《中國人民銀行信訪工作規(guī)定》第15條第6項，《中國保險監(jiān)督管理委員會信訪工作辦法》第18條、第19條和第20條，《中國證券監(jiān)督管理委員會信訪工作規(guī)則》（試行）第3條第1款對金融信訪的事項予以規(guī)定。將我國金融監(jiān)管機構(gòu)對金融消費糾紛的處理歸屬于“信訪”，嚴(yán)謹(jǐn)性不夠，不利于金融糾紛的快速解決。據(jù)學(xué)者調(diào)查，相對于其他救濟方式而言，許多人對信訪救濟抱有更大的信任和希望?！? 〕其原因在于信訪的處理模式在決策方式和程序?qū)崿F(xiàn)兩方面擁有比較優(yōu)勢，在決策方式上是結(jié)果取向主義，信訪問題最終處理的結(jié)果取決于“后果的嚴(yán)重性”，而不是決策的正當(dāng)性;在程序的實現(xiàn)方面，信訪在程序上基本是放任的，越級上訪和多次上訪成為常態(tài)，盡管有各種制度設(shè)計來規(guī)范，但我們很難從信訪運作中觀察到這一點。

最后，金融消費者保護(hù)工作由數(shù)個機構(gòu)承擔(dān)，各個機構(gòu)之間信息相互封閉，缺乏平衡金融機構(gòu)和消費者之間信息和實力不對稱的制度保障。盡管《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》明確要求建立包括監(jiān)督信息共享機制在內(nèi)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，但由于種種原因，這一機制迄今仍未建立。監(jiān)管機構(gòu)僅有一套非透明的信訪制度，缺乏真正意義上的處理投訴、調(diào)查和糾紛的應(yīng)對機制。

因此，借鑒域外成功經(jīng)驗，從制度到理念上更新我國金融非訟解決機制，就顯得十分重要。

二、美國、英國金融ADR的實踐

（一）美國：“超級監(jiān)管”的行政機關(guān)——CFPB

次貸危機讓美國的金融監(jiān)管模式陷入了巨大的爭議中，經(jīng)過各方反復(fù)的利益博弈，《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護(hù)法案》（以下簡稱法案）最終出臺。該法案突出的亮點是：在美聯(lián)儲下設(shè)立消費者金融保護(hù)署（CFPB），進(jìn)行消費者金融保護(hù)。有學(xué)者認(rèn)為，該法案將金融消費者保護(hù)置于與整個金融體系改革同等重要的地位。〔10 〕CFPB進(jìn)一步整合和強化了分散在各金融管理機構(gòu)的糾紛解決權(quán)力，通過充分的信息披露，保護(hù)消費者免受金融欺詐，同時防范過度舉債造成信用危機的重演。CFPB的糾紛解決方式是美國金融糾紛非訴訟解決方式最新改革的重要標(biāo)志。

法案具體規(guī)定了CFPB“集中收集、監(jiān)管和回復(fù)消費者投訴”的權(quán)力。國會的意圖很清晰，使CFPB成為消費者投訴的簡單端口，避免分業(yè)監(jiān)管帶來的弊端。CFPB作為消費者第一個接觸的投訴平臺必須是有用的，因而，CFPB的設(shè)立解決了如何處理投訴的問題。從這一點來說，相對于以前的制度而言，CFPB明顯體現(xiàn)了進(jìn)步。從2011年7月接受投訴起到2014年2月28日，CFPB已經(jīng)處理大約309700件消費者投訴。投訴量呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，從2012年的91000件上升到2013年的163700件，增長了80%?！?1 〕

圖1中的救濟是指為解決消費者投訴，采取或?qū)⒉扇〈胧橄M者提供目標(biāo)性的、可計量的、可核查的貨幣價值。若被投訴方選擇了“以救濟方式結(jié)束”，還可填寫對救濟的描述和估值?！胺蔷葷绞浇Y(jié)束”是指除救濟方式外針對消費者在非貨幣方面的要求提供部分或全部的解決方案，如賠禮道歉、改進(jìn)服務(wù)模式等。

除了處理糾紛的職責(zé)以外，CFPB的另一職責(zé)是“監(jiān)管”或是“跟蹤”糾紛，〔12 〕這一目標(biāo)的實現(xiàn)途徑主要依賴于消費者投訴數(shù)據(jù)庫。在公司對投訴作出回復(fù)后或者收到投訴15天后，任一條件成立時，投訴將被列入數(shù)據(jù)庫。如果一家公司有證據(jù)表明它是被誤認(rèn)的投訴對象，則直到發(fā)現(xiàn)準(zhǔn)確的投訴對象時，投訴的信息才會被公開，投訴信息不符合公開的標(biāo)準(zhǔn)也將會被刪除。來自數(shù)據(jù)庫的信息一直被社會媒體分享和評估并用作其他的新用途。例如，在2012年，CFPB依職權(quán)通過數(shù)據(jù)庫就是否增加其他消費金融產(chǎn)品和服務(wù)的投訴類型征詢公眾意見。數(shù)據(jù)庫不包括消費者的身份信息。以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)和用戶合理使用為特征的數(shù)據(jù)庫的作用包括：以特殊研究標(biāo)準(zhǔn)過濾數(shù)據(jù);以不同的方式集合數(shù)據(jù)，比如通過投訴的類型，公司、地理位置、日期或者任意可供選擇的任意組合;下載數(shù)據(jù)。

監(jiān)管職責(zé)似乎不僅要求CFPB處理糾紛，還必須對糾紛的來源、內(nèi)容和處置方式作一些研究。監(jiān)管職責(zé)的一方面體現(xiàn)為CFPB必須向國會提交前一年度的年度糾紛報告。報告中應(yīng)包括對糾紛數(shù)量、類型、解決方案的分析。這種監(jiān)管模式在要求其上是一種計算工作，并不是“追蹤”任何特殊的投訴研究解決方法，而是與收集任務(wù)一起來確保CFPB一直在“聆聽”公眾對于金融產(chǎn)品的負(fù)面體驗。監(jiān)管職責(zé)的另一方面是需要與其他審慎監(jiān)管者共享消費者投訴信息，如聯(lián)邦貿(mào)易委員會、其他聯(lián)邦機構(gòu)和州機構(gòu)。這些機構(gòu)同樣也需要與CFPB共享它們的消費者投訴信息。監(jiān)管機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享促進(jìn)了CFPB的監(jiān)管和執(zhí)行活動，幫助它監(jiān)管消費者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場。數(shù)據(jù)共享的設(shè)計讓CFPB對消費者的投訴有全面了解，從而改進(jìn)對金融機構(gòu)的監(jiān)管不力。

法案同時也意識到對于某些類型的消費者投訴而言，CFPB可能不是合適的監(jiān)管者。它應(yīng)該與聯(lián)邦貿(mào)易委員會、其他聯(lián)邦機構(gòu)或者州監(jiān)管機構(gòu)合作按規(guī)定將有關(guān)糾紛移送這些機構(gòu)。此外，CFPB還同各州的銀行監(jiān)管機構(gòu)簽署了諒解備忘錄，為聯(lián)邦和州之間在消費者金融產(chǎn)品和服務(wù)提供者監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)與合作奠定了基礎(chǔ)。〔13 〕

（二）英國：高效的金融服務(wù)督察機構(gòu)——FOS

2001年，英國《金融服務(wù)與市場法》頒布施行，在對原有金融業(yè)督察組織進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，英國設(shè)立了統(tǒng)一的金融督察組織——金融督察服務(wù)公司（FOS）。其裁決只對被投訴金融公司有拘束力，消費者可以不履行裁決，對裁決不滿意消費者還可以繼續(xù)向法院提起訴訟。同時，F(xiàn)OS將金融公司內(nèi)部糾紛處理程序作為前置程序，糾紛發(fā)生后，投訴人首先要向金融公司進(jìn)行投訴，只有不滿意金融公司的處理或在規(guī)定的一定期間內(nèi)未收到處理結(jié)果的，才可以向金融督察服務(wù)公司投訴。FOS的相關(guān)權(quán)力是由FSMA 2000以及CCA 2006（《2006年消費者信用法》）兩部法律所賦予的。根據(jù)上述立法，金融督察服務(wù)計劃擁有三類管轄權(quán)：（1）強制管轄權(quán);（2）自愿管轄權(quán);（3）消費者信用管轄權(quán)。適用于適格申訴者與公平交易局批準(zhǔn)設(shè)立的消費者信用服務(wù)機構(gòu)所發(fā)生的有關(guān)消費者信用貸款的爭議?！?5 〕FOS可受理的爭議范圍基本上涵蓋了整個銀行、保險、投資業(yè)的各項金融服務(wù)業(yè)務(wù)，其包括：銀行、保險、養(yǎng)老金、儲蓄和投資、信用卡和預(yù)存消費卡、分期付款和典當(dāng)、財務(wù)顧問、股票和股權(quán)、單位信托、債券?！?6 〕全球金融危機發(fā)生后，英國政府對其金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革，對原有的金融服務(wù)法案進(jìn)行修訂并產(chǎn)生了2012年《金融服務(wù)法案》。該法案對英國金融監(jiān)管體系進(jìn)行了徹底改革，撤銷了FSA，將其職能分拆由金融行為局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）和審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，PRA）兩個機構(gòu)分別承擔(dān)。該法案對金融申訴專員服務(wù)公司的工作流程進(jìn)行調(diào)整，并準(zhǔn)予金融申訴專員服務(wù)公司在其網(wǎng)站上公布申訴專員的決定，但如果作出裁決的申訴專員通知FOS，以它的觀點全部或部分公開決定是不合適的，F(xiàn)OS不應(yīng)該公開該決定。除非投訴者同意，F(xiàn)OS不應(yīng)披露投訴者的姓名或者以FOS的判斷認(rèn)為能識別投訴者身份的細(xì)節(jié)?！?7 〕《金融服務(wù)與市場法》將FOS稱為計劃運營人。FOS如果認(rèn)為自己掌握的信息有助于FCA推進(jìn)其一項或多項操作性目標(biāo)（包括推進(jìn)有效競爭、金融消費者保護(hù)等），則必須向FCA披露該信息。通過明確FCA的規(guī)則制定權(quán)、規(guī)定FOS的信息披露義務(wù)。FOS每年向社會公布年報，包括申訴數(shù)量、類型、結(jié)果分布等信息，并通過其網(wǎng)站向社會公眾提供充分的服務(wù)信息。2009年之前，F(xiàn)OS處理申訴案件的一個特點是注重私密性;而2009年以來，F(xiàn)OS改變了以往注重信息保密的做法，實名公布了所處理的以各家金融機構(gòu)為申訴對象的爭議的具體數(shù)量和處理結(jié)果的情況，并匿名發(fā)布典型案例。

為了加強FCA和FOS之間的合作和協(xié)調(diào)，2012年《金融服務(wù)法案》多個條款對此予以了規(guī)定，從而將消費者保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)管協(xié)調(diào)法定化、常態(tài)化、透明化。2012年《金融服務(wù)法案》3A條規(guī)定了FOS與FCA的關(guān)系，包括：（1）當(dāng)它們履行職責(zé)時，F(xiàn)OS和FCA必須采取適當(dāng)?shù)拇胧┫嗷ズ献?（2）FOS和FCA必須準(zhǔn)備和維持備忘錄，說明它們準(zhǔn)備如何進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào);（3）FOS和FCA必須確保生效的備忘錄以最能引起公眾注意的方式披露?！?8 〕監(jiān)管方提出“超級申訴”即同一機構(gòu)或同一類問題涉及眾多消費者時，要求監(jiān)管機構(gòu)采取相應(yīng)措施。2012年《金融服務(wù)法案》新增的234D條規(guī)定了FOS的個案提請權(quán)。在符合下列兩種情形之一時，F(xiàn)OS均可以提請F(tuán)CA予以注意。符合情形一包括以下條件：提交給FOS的案例中，一個或多個受監(jiān)管主體經(jīng)常性地不遵守應(yīng)用于它們進(jìn)行活動的所有監(jiān)管要求，由此帶來的消費者的損失或者可能遭受的損失或損害，消費者若就該損失提起法律訴訟，將有權(quán)獲得救濟;上述不遵守監(jiān)管要求的行為包括作為和不作為，這種行為可能違反義務(wù)或職責(zé)，禁止或者限制，或者其他原因使訴訟中救濟成為可能。符合情形二包括以下條件：提交給FOS的案例中，一個或多個受監(jiān)管主體經(jīng)常性地以特定的方式作為或不作為，如果上述行為在FOS機制下被提請裁決，申訴專員可能會作出有利于申訴人的決定。如果投訴屬于強制管轄或者消費者信貸管轄權(quán)范圍，申訴專員有可能根據(jù)《金融服務(wù)與市場法》第229條第2款第（a）項裁定被申訴人向申訴人給付公平的金錢賠償，或者根據(jù)第229條第2款第（b）項發(fā)出指令（指令讓被申訴人對被申訴人采取合適的行動）;或者根據(jù)第227條創(chuàng)設(shè)的自愿管轄規(guī)則，如果投訴屬于自愿管轄的情況下，申訴專員可能會作出以上的賠償決定或者發(fā)出這樣的指令。

三、美英ADR經(jīng)驗的啟示

（一）啟示一：充分運用金融和解機制

2013年4月21日至2014年3月30日，美國CFPB共接收192200條投訴，其中126700條投訴（約占總數(shù)的66%）由金融公司處理并回復(fù);21%轉(zhuǎn)移給其他監(jiān)管機構(gòu)。近120700條（占提交數(shù)的95%）投訴獲得金融公司的友好回應(yīng)，并且90%的提交投訴已經(jīng)處理完畢。處理方式方面，包括貨幣救助、非貨幣救助、解釋等。消費者收到金融公司回應(yīng)之后，59%的消費者對金融公司的回應(yīng)無異議，只有20%的消費者對金融公司提交的回應(yīng)有異議，表明投訴者對金融公司處理的滿意度較高?！?9 〕按照CFPB的運作流程和相關(guān)規(guī)定，CFPB開啟審查和調(diào)查程序需符合下列情形：情形一為消費者對金融公司提交的回應(yīng)有異議（需收到回應(yīng)之后的30天內(nèi)通知CFPB）;情形二為金融公司在超過15個工作日依然沒有提交回應(yīng)的（調(diào)查金融公司無法及時提交反應(yīng)的原因以及對存在異議的投訴是否需要金融公司進(jìn)行額外的行動措施）。從上述數(shù)據(jù)的分析來看，需要CFPB啟動調(diào)查程序予以解決糾紛的比例較小。

英國FOS在處理糾紛前，都要求消費者將糾紛交由金融機構(gòu)（時間為8周）先行處理，只有對金融機構(gòu)的處理不服時，F(xiàn)OS才會受理。如果收到企業(yè)回復(fù)之后金融消費者超過6個月未向FOS提出投訴，F(xiàn)OS將視作為已經(jīng)放棄投訴的權(quán)利，不再受理。在處理糾紛的過程中注重調(diào)解，鼓勵當(dāng)事人盡量通過和解結(jié)案，和解不成由初裁員進(jìn)行調(diào)解;如果實在調(diào)解不成功，才進(jìn)入裁決程序。如2013年4月1日至2014年3月31日期間，英國FOS受理投訴為2357374件，其中512167件提請進(jìn)入初裁和正式裁決程序。經(jīng)過初裁員進(jìn)行調(diào)解解決487749件。最終31029件（約占提請裁決總數(shù)的6%）的案件進(jìn)入最終裁決由督察員作出最后的決定。〔20 〕

（二）啟示二：對金融消費者集中統(tǒng)一保護(hù)

盡管美國CFPB的獨立性受到了諸多的質(zhì)疑，因為其在《眾議院改革法案中》是獨立的消費者金融保護(hù)機構(gòu)，直接根據(jù)國會立法設(shè)立，領(lǐng)導(dǎo)人由總統(tǒng)提名并與國會協(xié)商確定。而最終通過的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護(hù)法案》將其變成了美聯(lián)儲體系中金融消費者保護(hù)署。有評論指出，“這從A到B的變化事實上使得整個機構(gòu)的獨立性受到極大弱化”?！?1 〕但美國CFPB設(shè)立的目的是為了建立一個獨立的、高效的金融消費者保護(hù)監(jiān)管機構(gòu)，設(shè)立一個新的監(jiān)管架構(gòu)，是對監(jiān)管機構(gòu)的創(chuàng)新。其原意在于打造一個“超級監(jiān)管機構(gòu)”，并通過信息披露和共享制度以及法定監(jiān)管協(xié)調(diào)機制來避免監(jiān)管一體化的弱化。從FOS的發(fā)展變化歷程來看，它經(jīng)歷了分散到統(tǒng)合的過程，從整合了八大行業(yè)的FOS到最終的跨行業(yè)統(tǒng)合型FOS。FSA的拆分體現(xiàn)了統(tǒng)一監(jiān)管到雙峰監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，在原有的統(tǒng)一監(jiān)管模式下，宏觀審慎的監(jiān)管目標(biāo)與金融消費者保護(hù)目標(biāo)相互之間存在沖突時，監(jiān)管機構(gòu)難以取舍。將金融消費者的保護(hù)目標(biāo)與宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)由相對獨立的不同機構(gòu)來行使有效避免兩者之間的沖突。金融行為局的設(shè)立強調(diào)對消費者集中統(tǒng)一且獨立加以保護(hù)的趨勢。隨著金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，尤其全能型的金融集團(tuán)或金融控股公司的大量出現(xiàn)，金融糾紛的類型越加復(fù)雜，跨行業(yè)跨領(lǐng)域的集中統(tǒng)一解決金融糾紛成為必要。

（三）啟示三：實施路徑——信息披露和信息共享機制和法定監(jiān)管協(xié)調(diào)

對金融消費者進(jìn)行集中統(tǒng)一保護(hù)的前提條件是建立統(tǒng)一權(quán)威的投訴平臺。美國CFPB是所有金融糾紛權(quán)威的投訴端口（如不屬于其管轄可轉(zhuǎn)移至其他監(jiān)管部門），英國的FOS同樣也是如此。在具備了前提條件的情況下，對金融消費者進(jìn)行集中統(tǒng)一保護(hù)涉及的核心問題是如何避免金融糾紛解決的重疊與真空地帶。美英ADR金融機制通過兩大制度的構(gòu)建解決此問題。

一為加強信息披露義務(wù)和信息共享。信息披露意在給消費者提供及時、可理解的信息，消費者能據(jù)此作出負(fù)責(zé)任的金融交易決定并確保消費者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場有效和透明運行。〔22 〕信息披露的載體是數(shù)據(jù)庫信息共享。CFPB和FOS均建立了自己的信息披露渠道。同時CFPB利用龐大的數(shù)據(jù)資源來行使“監(jiān)管”或“跟蹤”糾紛的職能，幫助它發(fā)現(xiàn)新型糾紛并擴大投訴范圍，從CFPB成立以來投訴范圍的變化（如圖2）也可說明這一點?！?3 〕一方面通過數(shù)據(jù)庫的信息披露，消費者選擇權(quán)得到更為充分的行使，另一方面促進(jìn)金融機構(gòu)對金融服務(wù)和金融產(chǎn)品的改進(jìn)，建立自己良好的聲譽。

二為建立法定監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。前文表1對美國CFPB與其他機構(gòu)的協(xié)調(diào)關(guān)系作了詳細(xì)的說明。CFPB作為統(tǒng)一權(quán)威的投訴端口，消費者可以就其他的產(chǎn)品和服務(wù)糾紛聯(lián)系保護(hù)署，CFPB再向消費者提供其他的監(jiān)管機構(gòu)或合適的資源，監(jiān)管機構(gòu)之間就同一監(jiān)管事項簽署諒解備忘錄。注重監(jiān)管協(xié)調(diào)是英國此番金融監(jiān)管改革的一大特色，也體現(xiàn)在加強主管部門同專門機關(guān)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)上，與FOS的監(jiān)管協(xié)調(diào)主要涉及與FCA的監(jiān)管協(xié)調(diào)層面。通過個案提案權(quán)和簽署并公開備忘錄加強雙方之間的協(xié)調(diào)合作，尤其是將簽署和公開備忘錄規(guī)定為法律義務(wù)。

四、借鑒與更新：我國金融糾紛ADR機制的制度完善

我國目前仍然實行以分業(yè)監(jiān)管為主的模式且總體運營正常，無論規(guī)則整合還是機構(gòu)合并在可預(yù)期的未來難以實現(xiàn)。因而在借鑒美英兩國金融ADR機制時要考慮我國現(xiàn)有的一些制度安排及制度變遷的可能性，金融糾紛解決機制是實踐“生長”的產(chǎn)物，不必過分追求理論上的完善與周延，而應(yīng)更加關(guān)注其相對于市場和實踐而言的現(xiàn)實性和適當(dāng)性。

在金融糾紛多元化解決機制的制度創(chuàng)新上，有學(xué)者提出通過立法完善建立符合我國國情的政府主導(dǎo)型金融督察專員制度，從分業(yè)到統(tǒng)合，分階段分步驟實現(xiàn)以金融消費者保護(hù)為目標(biāo)的多元化統(tǒng)合型糾紛解決體系?！?4 〕隨著金融監(jiān)管與金融業(yè)態(tài)的演變，金融FOS制度作為一種終極目標(biāo)是合理可行的。在這種條件下，建立統(tǒng)合性金融FOS可行性不足。美國的行政機關(guān)為主導(dǎo)的CFPB模式需要成立一個權(quán)威的行政機關(guān)加以支持作為前提。監(jiān)管機構(gòu)的創(chuàng)新在短時間內(nèi)難以完成，作為現(xiàn)階段的制度安排，吸收上述兩國成功運行實踐中的共通因素加以借鑒和優(yōu)化完善我國現(xiàn)有的糾紛解決機制是較好的選擇。

結(jié)合美英兩國金融ADR機制對我國的啟示，我國金融ADR機制發(fā)展的目標(biāo)是實現(xiàn)金融消費者的統(tǒng)一保護(hù)，以信息披露和共享制度為核心是我國金融ADR機制的實現(xiàn)路徑。其一，統(tǒng)一權(quán)威投訴平臺的構(gòu)建是目標(biāo)實現(xiàn)的前提條件;其二，在此平臺的基礎(chǔ)上，通過信息披露和共享制度來減少金融消費者的信息不對稱是目標(biāo)實現(xiàn)的核心路徑;其三，法定監(jiān)管協(xié)調(diào)避免金融糾紛解決的重疊與真空是目標(biāo)實現(xiàn)的重要輔助。

（一）統(tǒng)一權(quán)威投訴平臺的構(gòu)建

金融調(diào)解由于其固有專業(yè)性、技術(shù)性、便捷性和行業(yè)高度內(nèi)化的認(rèn)同性（這些特性由于其服務(wù)于商業(yè)而自然形成）使它有可能也有必要單獨構(gòu)建統(tǒng)一調(diào)解主體的發(fā)展路徑，而不適宜將人民調(diào)解機制直接應(yīng)用于金融領(lǐng)域。以金融行業(yè)協(xié)會為主導(dǎo)，并由金融企業(yè)、交易所、中介機構(gòu)等共同參與組建金融調(diào)解機構(gòu)，構(gòu)建銀行、證券、保險等專業(yè)化、行業(yè)性的糾紛解決機制是具備理論和實踐的基礎(chǔ)。金融行業(yè)協(xié)會可作為統(tǒng)一的投訴平臺整合其他資源。這種模式的性質(zhì)類似于英國在成立統(tǒng)合型FOS之前的行業(yè)型FOS，但又有所區(qū)別。英國的片面拘束力與我國傳統(tǒng)根深蒂固的調(diào)解自愿的理念有著強烈的沖突，管轄上建議采取強制性管轄，所有金融機構(gòu)必須參加。但調(diào)解不具有片面的拘束力，金融調(diào)解的單方拘束力或金融調(diào)解的效力可以通過現(xiàn)有的法律途徑加以解決。2009年7月最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》的出臺，以及2010年8月《人民調(diào)解法》的頒布，對調(diào)解的效力予以進(jìn)一步的肯定。該法第31條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行?！睂θ嗣裾{(diào)解協(xié)議作出“具有法律約束力”的表述較之以往“民事合同”的定位無疑是一種進(jìn)步，這一點對于商事調(diào)解的效力問題具有借鑒意義。此外，該法還明確了“通過法院司法確認(rèn)、公證機關(guān)公證，或‘調(diào)解和仲裁相結(jié)合’機制彌補和增強調(diào)解程序的效力”的發(fā)展思路，為金融調(diào)解作為一種建設(shè)性的替代性糾紛解決方式的發(fā)展作了充分鋪墊。

針對目前金融糾紛行政處理的現(xiàn)實格局，建議在“三會”中選擇一個機構(gòu)形成統(tǒng)一的金融糾紛行政處理平臺，同時借鑒美國CFPB的運作程序，將金融和解的結(jié)果與反饋在處理平臺的數(shù)據(jù)庫中予以披露，提高金融和解的效率與滿意度，即將金融和解的程序內(nèi)嵌于金融糾紛行政處理程序中。作為統(tǒng)一的權(quán)威投訴平臺入口，對于不屬于其管轄的范圍按規(guī)定將糾紛移送到其他監(jiān)管機構(gòu)處理。隨著我國的金融糾紛日益增多，在金融糾紛的行政處理方面，建議成立一個專門的行政機構(gòu)，即設(shè)立我國的“金融消費者保護(hù)局”對金融消費者進(jìn)行橫斷式的保護(hù)。但金融消費者保護(hù)局的法律地位：是將其打造成為一家超監(jiān)管機構(gòu)（如美國當(dāng)初對CFPB的爭論），還是將其地位“三會”并列為宜，這還有待于進(jìn)一步的研究。

（二）完善信息披露制度和信息共享制度是金融消費者統(tǒng)一保護(hù)的核心問題

首先，通過信息披露建立金融行業(yè)協(xié)會為主導(dǎo)的金融調(diào)解機構(gòu)的權(quán)威性和專業(yè)性，從而獲得金融糾紛當(dāng)事人的認(rèn)可。在金融調(diào)解中，基于與會員單位的協(xié)議或會員通過既定程序通過的調(diào)解規(guī)則，調(diào)解機構(gòu)有權(quán)作出相應(yīng)的裁決并將裁決予以公開（如英國的FOS）。同時將金融糾紛的受理、進(jìn)展等情況通過數(shù)據(jù)庫平臺披露供公眾查詢。當(dāng)協(xié)會成員拒絕接受調(diào)解結(jié)果時也可以通過訴訟解決糾紛。基于行業(yè)協(xié)會調(diào)解的權(quán)威性、專業(yè)性以及聲譽機制的影響，金融機構(gòu)拒絕接受調(diào)解結(jié)果的可能性較小。信息披露通過聲譽機制激勵金融機構(gòu)改進(jìn)服務(wù)。1982年，Kreps和Wilson創(chuàng)立了聲譽理論，認(rèn)為聲譽是保證契約得以執(zhí)行的重要機制，可以為在乎那些長期利益者提供一種隱性的激勵措施，從而保證其短期行為?！?5 〕對于金融活動參與者而言，聲譽既是一種無形資產(chǎn)，更是一種約束機制。聲譽機制的運作要理在于：違約方短期不誠信的行為會導(dǎo)致對方終止與其合作。信息的擴散會使?jié)撛诘慕灰渍呓档蛯ζ湓u價而拒絕與其合作。通過信息披露使得交易雙方，尤其是金融機構(gòu)一方為了維持長期的交易關(guān)系，考慮非法律規(guī)制的因素如聲譽，積極采取和解或調(diào)解的方式解決金融糾紛。無論是美國模式中的數(shù)據(jù)庫信息共享還是英國模式下FOS與FCA信息共享，都將金融糾紛的解決置于金融糾紛當(dāng)事人的監(jiān)督之下，披露的內(nèi)容包括了金融機構(gòu)的名稱、涉及的領(lǐng)域、處理的結(jié)果、投訴的總量等。透明度的提高有助促進(jìn)于金融市場的有效性，激勵金融機構(gòu)改進(jìn)其服務(wù)。

其次，對于信息披露幫助金融消費者作出理性的投資選擇。當(dāng)前越來越多的個人和家庭被金融產(chǎn)品高回報率所吸引，在沒有被告知相關(guān)信息的情況下，非理性地選擇金融產(chǎn)品和服務(wù)。對此，美國的邁克爾·巴爾教授提出：“高度重視信息披露及可能存在的法律風(fēng)險，建議如果放貸者沒有向消費者提供‘合理’的信息披露，則要設(shè)立新的法律標(biāo)準(zhǔn)使放貸者承擔(dān)法律責(zé)任?！?〔26〕在美國對是否設(shè)立新的專門的消費者金融保護(hù)機構(gòu)的爭論中，伊麗莎白·沃倫和奧倫·巴-吉爾在《讓信用更安全》一文中指出，信用市場正在走向失控，原因在于“信用市場的賣家知道如何利用消費者在認(rèn)知和信息上的缺陷，從而使他的經(jīng)濟安全處于風(fēng)險之中”?！?7 〕

最后，信息共享制度有效地促進(jìn)金融監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和金融糾紛解決機構(gòu)的協(xié)調(diào)（如英國的FOS與FCA之間的信息披露與共享）。就金融糾紛行政處理而言，在“一行三會”之間就金融糾紛行政處理信息實行信息共享，建立相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)庫。通過信息數(shù)據(jù)庫，金融監(jiān)管部門可以分析、跟蹤、處理數(shù)據(jù)對糾紛的來源、類型等開展一些研究，改進(jìn)對金融機構(gòu)的監(jiān)管。申訴統(tǒng)計資料中如果就某一類金融服務(wù)或金融產(chǎn)品的申訴比重迅速上升，則意味著該金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)模式或產(chǎn)品設(shè)計上存在重大瑕疵，有引發(fā)大面積風(fēng)險的可能。監(jiān)管部門可以采取監(jiān)管措施避免此種潛在的風(fēng)險擴散。

（三）法定協(xié)調(diào)監(jiān)管是輔助手段

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中涉及金融ADR機制主要是監(jiān)管爭議處理機制，監(jiān)管爭議處理機制解決因監(jiān)管摩擦和爭議未能及時解決造成的金融市場問題。有效的監(jiān)管爭議處理機制包括糾紛的提出和糾紛的裁決兩大部分。在監(jiān)管爭議處理機制中，監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有權(quán)威性，裁決的結(jié)果才能被監(jiān)管機構(gòu)廣泛認(rèn)可。裁決的權(quán)威性來源于國家法律法規(guī)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的認(rèn)可程度?！?8 〕我國的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)主要由“一行三會”的聯(lián)席會議和2004年“三會”之間簽署的備忘錄來解決。從聯(lián)席會議和“三會”監(jiān)管協(xié)調(diào)的實際運作來看，主要存在以下問題：金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的職責(zé)模糊，缺乏強有力的法律約束;聯(lián)席會議形式松散缺乏法律約束力，協(xié)調(diào)職能不明確;監(jiān)管協(xié)調(diào)機制缺乏程序性規(guī)定，信息互通機制難以建立，缺乏監(jiān)管協(xié)調(diào)的必要基礎(chǔ)。

解決上述問題的途徑是將協(xié)調(diào)監(jiān)管法定化。通過推動立法實現(xiàn)協(xié)調(diào)機制運作的規(guī)范化和制度化。將監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)義務(wù)（相互之間合作和簽署諒解備忘錄的義務(wù)）在金融法律層面予以規(guī)定，同時將諒解備忘錄作為規(guī)章層級予以公示，成為追究各方法律責(zé)任的依據(jù)。