五年規(guī)劃中期評估監(jiān)督制度與流程設計

吳祖強 李曉冉

一、完善五年規(guī)劃評估監(jiān)督制度的背景和意義

《監(jiān)督法》賦予了人大常委會對本級政府國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃實施情況中期評估進行監(jiān)督的職能。但是，五年規(guī)劃中期評估監(jiān)督工作缺乏明確、具體的法律規(guī)定，各地做法不盡相同。不論全國人大財經(jīng)委還是地方各級人大都有這樣的反映。在2013年下半年，上海市人大財經(jīng)委與各區(qū)縣人大聯(lián)動開展“十二五”規(guī)劃實施情況中期評估監(jiān)督工作時，區(qū)縣人大就紛紛反映五年規(guī)劃中期評估監(jiān)督的具體程序和做法缺少統(tǒng)一規(guī)范。針對這種狀況，盡管五年規(guī)劃中期評估監(jiān)督，每屆人大只做一次，但本著推進人大制度不斷完善的理念和責任感，在市人大財經(jīng)委主任委員潘志純、副主任委員張耀倫積極倡導下，2014年由市人大財經(jīng)委、市發(fā)展改革委、市立法研究所共同成立課題組，開展了“本市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃實施情況中期評估監(jiān)督工作制度”的課題研究。

課題組專門向全國人大財經(jīng)委了解了全國人大開展“十二五”規(guī)劃實施情況中期評估監(jiān)督的做法，梳理了本市、兄弟省市人大開展五年規(guī)劃實施情況中期評估監(jiān)督的做法，分批召開了全市17個區(qū)縣人大財經(jīng)工委的座談會，詳細了解區(qū)縣人大開展五年規(guī)劃實施情況中期評估監(jiān)督的具體做法，以及開展過程中存在的問題和意見建議。在此基礎上，課題組對開展五年規(guī)劃實施情況中期評估監(jiān)督工作的經(jīng)驗和存在問題進行分析總結(jié)，梳理出共性和規(guī)律，進一步提出五年規(guī)劃實施情況中期評估監(jiān)督工作制度和流程設計的建議，為今后本市各級人大開展此類監(jiān)督提供參考。

二、關于制度細化的建議

現(xiàn)行法規(guī)對五年規(guī)劃實施情況中期評估實施監(jiān)督的時間節(jié)點、監(jiān)督重點、政府評估報告提請審議的程序，以及人大常委會如何進行調(diào)研和審議都沒有具體規(guī)定。亟需細化和明確。

1、明確評估監(jiān)督的時間節(jié)點

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃執(zhí)行第三年的下半年，縣級以上地方人民政府應當提出規(guī)劃實施情況的中期評估報告，提請本級人民代表大會常務委員會審議。

規(guī)劃經(jīng)中期評估需要作部分調(diào)整的，人民政府應當將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃調(diào)整方案提請人大常務委員會審查和批準。

2、明確審議重點內(nèi)容

常委會會議對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃實施情況中期評估報告審議的重點內(nèi)容包括：

（1）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃主要指標的進展情況;（2）重大建設項目的進展情況;（3）重大任務和舉措完成情況;（4）規(guī)劃執(zhí)行過程中存在的主要困難和問題;（5）推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃進一步實施的主要措施;（6）其他需要重點審議的內(nèi)容。

3、明確開展調(diào)研工作的要求

常委會舉行會議聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃實施情況中期評估報告前，財經(jīng)委或者其他專門委員會和常委會有關工作機構應當聽取有關部門和機構的專題匯報，開展調(diào)研，向常委會提出調(diào)研報告。

常委會應當組織專題報告會，由政府有關部門向本級人大代表通報規(guī)劃實施情況中期評估情況。財經(jīng)委或其他委員會在開展調(diào)研過程中應當邀請或組織本級人大代表對規(guī)劃實施情況進行視察或者專題調(diào)研;財經(jīng)委或其他有關委員會應當匯總形成調(diào)研報告提交常委會審議時參考。

4、明確規(guī)劃調(diào)整的原則

規(guī)劃的調(diào)整應遵循以下原則：一是法定準許的原則。規(guī)劃是經(jīng)過人代會進行審查批準的，調(diào)整要嚴格按照法定授權報本級人大常委會批準，方可調(diào)整。二是約束性指標不宜調(diào)整的原則。人代會依法審查批準的五年規(guī)劃，具有法定性和權威性，不能因一個項目未落實或某方面發(fā)展未到預期，就隨意調(diào)整。特別是民生發(fā)展、環(huán)境保護等方面的約束性指標，直接反映政府履行職能發(fā)揮作用到位與否的情況，不宜隨意調(diào)整，以維護約束性指標的嚴肅性、權威性。三是客觀預見性的原則。對經(jīng)濟發(fā)展的預期，由于五年規(guī)劃的時間跨度較長，受國內(nèi)外多種因素影響，難免會出現(xiàn)一些預測不夠準確的情況，經(jīng)過中期評估，對預期指標進行必要調(diào)整，有利于于經(jīng)濟社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

5、完善評估報告和規(guī)劃調(diào)整方案提請審議的程序

政府有關部門應當在本級人大常委會舉行會議聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃實施情況中期評估報告、審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃調(diào)整方案的三十日前，將評估報告或調(diào)整方案及其說明送交本級人大財經(jīng)委征求意見。財經(jīng)委應當在十日內(nèi)將意見回復有關部門。

如果政府向人大常委會提出規(guī)劃調(diào)整方案的議案，財經(jīng)委應當向常委會提出規(guī)劃調(diào)整方案的審查報告。常委會會議聽取政府關于規(guī)劃調(diào)整方案的說明和財經(jīng)委的審查報告;財經(jīng)委根據(jù)常委會會議的審議意見草擬批準規(guī)劃調(diào)整方案的決議草案，由主任會議決定提請常委會會議表決。

6、明確開展詢問的要求

常務委員會審議規(guī)劃實施情況中期評估報告、規(guī)劃調(diào)整方案時，政府有關部門負責人應當?shù)綍犎∫庖?，回答詢問?/p>

7、明確形成審議意見的要求

財經(jīng)委整理常委會會議對評估報告、規(guī)劃調(diào)整方案的審議意見，由人大常委會印發(fā)同級政府研究辦理，政府在三個月內(nèi)向人大常委會書面報告研究辦理情況。

8、明確向社會公開的要求

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃實施情況中期評估報告、人大財經(jīng)委關于評估的調(diào)研報告、規(guī)劃調(diào)整方案及說明、人大常委會批準規(guī)劃調(diào)整的決議、常委會會議的審議意見、政府對審議意見研究處理情況的報告，由常委會有關工作機構向本級人大代表代表通報并向社會公布。

三、關于流程設計的建議

規(guī)劃實施情況中期評估監(jiān)督工作的流程，可以分為組織籌劃、調(diào)研、聽取審議和跟蹤整改四個階段。流程設計如圖1。

1、組織籌劃階段

成立監(jiān)督工作領導小組。人大常委會成立“規(guī)劃實施情況中期評估監(jiān)督工作領導小組”，領導小組由常委會領導擔任組長，各委員會、常委會辦公廳、研究室等參加。領導小組應定期召開會議，檢查工作進展，協(xié)調(diào)相關事宜。

制定監(jiān)督工作方案。財經(jīng)委與發(fā)改委溝通，與人大各委員會協(xié)商，起草監(jiān)督工作方案，確定監(jiān)督重點，經(jīng)常委會主任會議通過，印發(fā)人大和政府相關部門。監(jiān)督方案應該包括監(jiān)督工作的目的、監(jiān)督的重點、組織保障、分工、進度安排。明確政府方面的規(guī)劃中期評估報告形成期限，人大常委會審議報告的時間等。

2、調(diào)研階段

召開啟動會。由常委會領導部署監(jiān)督工作，政府負責人匯報評估工作開展情況，人大和政府相關部門參加。一是組織調(diào)研。各委員會圍繞重點分頭開展專題調(diào)研，具體調(diào)研可以結(jié)合委員會年度工作進行;調(diào)研請代表參加。具體調(diào)研的方式可以包括：聽取政府部門匯報、召開座談會聽取各方面意見、實地調(diào)研、組織代表視察、開展代表滿意度測評、組織網(wǎng)上征求意見，委托第三方評估等。二是組織專題報告會。請政府部門向全體代表通報評估情況。三是形成調(diào)研成果。參與監(jiān)督調(diào)研的各委員會要形成專題調(diào)研報告，財經(jīng)委負責匯總形成總調(diào)研報告。總調(diào)研報告應經(jīng)過監(jiān)督工作小組審議通過。

3、聽取審議階段

政府向常委會提出評估報告，由于評估報告內(nèi)容多、篇幅長，還包含圖表，宜向常委會會議做評估報告的說明，常委會會議聽取說明，審議評估報告。財經(jīng)委匯總形成的總調(diào)研報告和其他專題調(diào)研報告書面提供常委會審議參考。審議可以采取分組審議，也可以大會審議;還可以先分組后大會審議。審議時委員和列席代表可以詢問，相關政府部門負責人到會回答詢問。常委會會議還可以就規(guī)劃評估監(jiān)督或者選擇其中的具體專題安排專題詢問。

4、跟蹤整改階段

審議后，財經(jīng)委負責整理審議發(fā)言形成審議意見，交常委會辦公廳發(fā)政府研究辦理。審議意見附上審議發(fā)言、調(diào)研報告，如果有詢問，要附上詢問問題和答復。按照實施監(jiān)督法辦法，政府要在規(guī)定時間（各地大多規(guī)定三個月，有的地方規(guī)定兩個月）提交復函，由財經(jīng)委對復函提出評價意見，報常委會主任會議決定將復函印發(fā)全體常委會組成人員和代表。針對評估監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的需要進一步推進的重要問題，常委會可以決定列入下一年的監(jiān)督工作，使對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督從一次性向持續(xù)跟蹤監(jiān)督轉(zhuǎn)化。同時，財經(jīng)委在年度計劃審查和半年計劃執(zhí)行情況調(diào)研時，應督促政府部門在年度計劃中對規(guī)劃實施評估監(jiān)督提出的意見的落實，加強年度計劃實施與五年規(guī)劃的銜接。