加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督的建議

上海人大工作研究會(huì)第二研究小組

黨的十八大明確提出，人大及其常委會(huì)要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，中共上海市委要求以國(guó)資改革帶動(dòng)國(guó)企改革，以國(guó)有資本統(tǒng)一管理和國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)率先改革突破。根據(jù)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在政府全口徑預(yù)算中的定位與作用，人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行審查和監(jiān)督，對(duì)于健全人大對(duì)政府工作的促進(jìn)和約束機(jī)制，完善人大審查監(jiān)督方式和程序，具有重要意義。

一、本市對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督具有較好基礎(chǔ)

本市國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算起步于上世紀(jì)末，經(jīng)歷了對(duì)系統(tǒng)上市公司國(guó)有股紅利實(shí)行集中管理，市國(guó)資委出資并監(jiān)管企業(yè)編制支出預(yù)算，市財(cái)政局會(huì)同市國(guó)資委編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，市國(guó)資委為預(yù)算單位試編國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算四個(gè)階段。2014年市本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算已正式提交市十四屆人大二次會(huì)議審查。國(guó)資預(yù)算編制和管理職能由國(guó)資委調(diào)整到財(cái)政局，國(guó)資委等履行出資人職能的部門作為國(guó)資預(yù)算建議案的編報(bào)和執(zhí)行部門。同時(shí)，集本市國(guó)資國(guó)企改革基本經(jīng)驗(yàn)和深化攻堅(jiān)目標(biāo)的“國(guó)資國(guó)企改革20條”的推出和實(shí)施，完善國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的內(nèi)容和抓手進(jìn)一步清晰。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入收繳比例嚴(yán)格按照國(guó)家和本市的規(guī)定執(zhí)行，該收繳部分全部按規(guī)定直接上繳國(guó)庫(kù);支出按照“用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本和政府規(guī)定的其他支出”等三方面規(guī)定范圍執(zhí)行，并按預(yù)算進(jìn)程列支。區(qū)縣國(guó)資預(yù)算試編進(jìn)程進(jìn)一步加快。

二、當(dāng)前深化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督面臨的新課題

黨的十八屆三中全會(huì)明確了國(guó)資國(guó)企改革的總基調(diào)和國(guó)資預(yù)算監(jiān)管的總?cè)蝿?wù)，就是“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”，“完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。為保證和促進(jìn)這個(gè)總?cè)蝿?wù)的實(shí)現(xiàn)，人大的審查監(jiān)督顯然有一些問題需要面對(duì)和解決。首先是有關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定比較原則?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》與新修改的《預(yù)算法》對(duì)應(yīng)當(dāng)納入政府預(yù)算的范圍與口徑，在認(rèn)知與銜接上需要深化。其次是操作上需要細(xì)化。從全國(guó)看，目前國(guó)企類別劃分、國(guó)資收益收繳和支出比例、范圍，各地各部門理解和執(zhí)行不完全一致，本市也需要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，協(xié)調(diào)推進(jìn)?，F(xiàn)有的政府主管部門是以資金撥付為預(yù)算支出方式，而企業(yè)卻是以實(shí)際使用為預(yù)算結(jié)果，資金使用的進(jìn)度和效果在監(jiān)管中不在一個(gè)界面。三是審查監(jiān)督需要?jiǎng)傂约s束。在市場(chǎng)不確定情況下，大多數(shù)企業(yè)的收益可控性差，以收定支難以體現(xiàn)預(yù)算的計(jì)劃性，一些部門和企業(yè)積極性不高。企業(yè)不繳、少繳或者遲繳國(guó)資收益，不按預(yù)算科目和進(jìn)度支出，也缺乏相應(yīng)的懲誡機(jī)制。四是預(yù)算管理還有薄弱環(huán)節(jié)。本市還有少數(shù)企業(yè)既未納入市國(guó)資委直接監(jiān)管又未簽訂委托監(jiān)管協(xié)議，游離在監(jiān)管之外。預(yù)算支出總體不能滿足國(guó)企發(fā)展需求，不能充分體現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整的宏觀調(diào)控意圖，資金運(yùn)行重分配輕監(jiān)管的狀況不同程度的存在。預(yù)算編制收益依據(jù)不實(shí)，支出缺乏前瞻性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性，影響預(yù)算執(zhí)行的有效性。

三、 加強(qiáng)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督的建議

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算相比，雖然盤子小，收和支渠道受限，但就其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的意義而言，一點(diǎn)也不可輕視。建設(shè)規(guī)范高效的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理和監(jiān)督體系，不僅是國(guó)資國(guó)企改革的題中應(yīng)有之義，也是提升人大履職效能，堅(jiān)持完善人民代表大會(huì)制度的重要課題，是檢驗(yàn)人大工作成效的一個(gè)重要指標(biāo)。

（一）要在推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)程中加強(qiáng)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，要圍繞“完善覆蓋全部經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度”目標(biāo)，督促和幫助政府致力于深化改革、制度創(chuàng)新，完善管理，總體推進(jìn)。人大及其常委會(huì)對(duì)其預(yù)算的審查監(jiān)督應(yīng)當(dāng)關(guān)注全局、培育典型、研究薄弱點(diǎn)，催化正能量?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》“對(duì)國(guó)有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算”，和《預(yù)算法》“建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)取得的國(guó)有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理”，講的既是對(duì)國(guó)有資本的實(shí)際收益作預(yù)算安排，又有對(duì)資本經(jīng)營(yíng)制度性要求的意思。應(yīng)該是兩個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)，目標(biāo)牽引現(xiàn)實(shí)，協(xié)調(diào)滾動(dòng)落實(shí)。建議常委會(huì)每年聽取和審議市政府或者其有關(guān)部門一到兩次國(guó)資國(guó)企改革和實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的專題報(bào)告。對(duì)加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督既作制度性、框架性設(shè)計(jì)，又發(fā)揮專門委員會(huì)和人大代表的資源優(yōu)勢(shì)，適時(shí)組織代表視察和專題調(diào)研，積極探索完善對(duì)政府全口徑預(yù)算包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)督。財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委、人事代表工委等部門擬應(yīng)共同長(zhǎng)期關(guān)注，協(xié)同推進(jìn)。爭(zhēng)取在本屆任期內(nèi)，基本完善包括對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在內(nèi)的預(yù)算審查監(jiān)督體系，基本完善預(yù)算審查監(jiān)督的工作流程和操作規(guī)范。

（二）要突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)深化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督既要有全局視野、全面覆蓋，又要突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是審查國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的方向和成果，而國(guó)資流動(dòng)平臺(tái)的規(guī)范運(yùn)作和資本經(jīng)營(yíng)決策是前提和保障。因此，人大及其常委會(huì)不能局限于事后監(jiān)督。對(duì)國(guó)有資本發(fā)展規(guī)劃、國(guó)有資產(chǎn)功能的拓展和實(shí)現(xiàn)，人大相關(guān)機(jī)構(gòu)要作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作適時(shí)介入，長(zhǎng)期跟蹤，保持相關(guān)信息的及時(shí)和暢通，并及時(shí)提出意見和建議，嚴(yán)格監(jiān)督有關(guān)法律法規(guī)和重要決策的執(zhí)行情況，防止部門利益損害全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，必要時(shí)提請(qǐng)常委會(huì)進(jìn)行專題審議。同時(shí)，政府及其國(guó)資管理部門要根據(jù)十八大報(bào)告和相關(guān)法律法規(guī)要求，在對(duì)國(guó)企和國(guó)資作重要改革，或者對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理推行重要舉措時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向人大常委會(huì)或者相關(guān)工作機(jī)構(gòu)報(bào)告，聽取意見，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)常委會(huì)作出專門決定或者決議。市委根據(jù)十八大要求提出，要“逐步提高國(guó)有資本收益上繳比例，到2020年不低于30%”，“國(guó)有收益原則上按照產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生社會(huì)保障各三分之一安排支出”、“建立國(guó)資收益資金使用評(píng)價(jià)制度”等優(yōu)化國(guó)資監(jiān)管體制機(jī)制的具體工作要求。市人大及其常委會(huì)要咬住這些目標(biāo)，與相關(guān)部門共同研究制定扎實(shí)有序的節(jié)點(diǎn)，努力推進(jìn)。尤其是要落實(shí)委托監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)受托者的跟蹤監(jiān)督，保證國(guó)有資本收益收繳比例穩(wěn)步提高。要結(jié)合貫徹新修訂的《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)算管理改革的決定，實(shí)現(xiàn)人大全口徑預(yù)算審查監(jiān)督更加規(guī)范。和政府公共預(yù)算一樣，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算投資和收益審查是重中之重，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益是監(jiān)督的唯一指標(biāo)導(dǎo)向。要督促政府相關(guān)部門增強(qiáng)法律法規(guī)和中央市委重要決策的執(zhí)行力，健全管理、嚴(yán)肅紀(jì)律，鍛煉隊(duì)伍，提高效益。

（三）探索創(chuàng)新國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督新路徑

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分，其編制、審查、執(zhí)行、調(diào)整和決算，都必須嚴(yán)格依法按程序進(jìn)行。同時(shí)，提高審查監(jiān)督的質(zhì)量和實(shí)效，要與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善。要完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制內(nèi)容和方法。積極推進(jìn)預(yù)算管理全覆蓋，并探索中長(zhǎng)期預(yù)算編制方法。嚴(yán)格按中央要求進(jìn)度和比例，逐年增加國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入規(guī)模和收繳范圍。對(duì)不同類型企業(yè)實(shí)行分類考核和分類監(jiān)督，對(duì)混合型企業(yè)作精細(xì)區(qū)分、統(tǒng)籌管理。要夯實(shí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督基礎(chǔ)。加強(qiáng)分類管理，細(xì)化預(yù)算收支科目，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行約束，強(qiáng)化審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督，加快信息公開步伐。不斷完善、細(xì)化向人大提供完整的報(bào)告及報(bào)表和說明，優(yōu)化預(yù)算方案的形成機(jī)制。探索國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與政府公共預(yù)算、基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算相互銜接、互為補(bǔ)充的全口徑預(yù)算體系，及其審查監(jiān)督機(jī)制。細(xì)化常委會(huì)和相關(guān)機(jī)構(gòu)日常監(jiān)督的途徑和規(guī)范。要解決好預(yù)算編制和執(zhí)行在時(shí)限上與公共預(yù)算的落差，研究有效的并軌節(jié)點(diǎn)和相關(guān)措施。要有制度化的規(guī)定，明確常委會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人大代表提前介入審查的時(shí)間段，為預(yù)算草案的細(xì)化完善提供時(shí)間上的保證。完善代表大會(huì)代表會(huì)前解讀、會(huì)中審議，乃至詢問、提修正案甚至質(zhì)詢的程序。建議人民代表大會(huì)增加代表審議預(yù)算的時(shí)間安排，同時(shí)也可以安排對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行單項(xiàng)或者專題審議。

（四）提高對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督法制化規(guī)范化水平

要圍繞著增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力和國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)，促進(jìn)預(yù)算管理體制的完善，提高預(yù)算收支的完整和效益性，分別做好事前、事中和事后審查監(jiān)督，設(shè)計(jì)和完善相應(yīng)的規(guī)范。要積極探索適應(yīng)國(guó)資預(yù)算特點(diǎn)，與公共財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督互為適應(yīng)互為補(bǔ)充融合的方式和途徑，并在實(shí)踐中不斷充實(shí)完善。同時(shí)，可以借鑒兄弟省市的做法，從法規(guī)層面為國(guó)資國(guó)企改革和預(yù)算審查監(jiān)督提供支撐。在總結(jié)相關(guān)規(guī)章實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提升相應(yīng)規(guī)范法律效能，爭(zhēng)取在本屆人大任期內(nèi)完成地方立法，以法制來保障改革，用改革來完善法制，提升本市全口徑預(yù)算審查監(jiān)督的水平和效能。