經(jīng)濟新常態(tài)下的社會保障改革：困境與出路

張琳

摘要：經(jīng)濟新常態(tài)下，中國社會保障事業(yè)的發(fā)展和改革有機遇，同時也面臨著社會保障財政投入能力降低、企業(yè)負擔沉重繳費能力下降、社會保障基金壓力增大、社會制度公平性問題更加凸顯等困境。中國社會保障事業(yè)必須承擔新使命，探索社會保障改革的有效出路，提高社會保障的參保質(zhì)量，建立正常的待遇調(diào)節(jié)機制，保障基金安全，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，加快社會保障頂層設(shè)計，以促進社會保障的公平和可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟新常態(tài)；社會保障改革；頂層設(shè)計；公平與效率

中圖分類號：D632

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408201507-0016-03

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展逐漸步入“新常態(tài)”，新機遇、新條件、新失衡等逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展中較長時期穩(wěn)定存在的特征。就社會保障而言，我國的社會保障事業(yè)正處在一個新的發(fā)展起點，全民基本保障成為其最顯著的特征。筆考認為，經(jīng)濟新常態(tài)下，中國社會保障的發(fā)展和改革遇到了有利的機遇，同時也面臨著一系列困難。全面認識社會保障的發(fā)展新階段及在改革中面臨的現(xiàn)實困境，借力經(jīng)濟新常態(tài)，探索全民保障新形勢下社會保障的改革出路，是當前一個重要課題。

一、經(jīng)濟新常態(tài)與中國社會保障發(fā)展新階段

“新常態(tài)”是對某種經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)的描述，起源于2009年一些國外經(jīng)濟學(xué)家用來形容2008年金融危機以后全球經(jīng)濟增長放緩的狀態(tài)，是對持續(xù)的、低速增長的特殊階段的特定稱謂。我國在金融危機之后同樣也面臨著經(jīng)濟發(fā)展速度下降、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡等一系列問題，2014年5月，習近平總書記首次使用新常態(tài)描述我國目前的經(jīng)濟發(fā)展階段，提出要主動“適應(yīng)新常態(tài)”，要充分認識經(jīng)濟發(fā)展速度放緩是一個長期過程，并指出我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)表現(xiàn)出一系列發(fā)展特征：發(fā)展速度由高速轉(zhuǎn)向中高速發(fā)展，發(fā)展方式由粗放型轉(zhuǎn)向集約型，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由增量擴能轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存，發(fā)展動力由傳統(tǒng)增長點轉(zhuǎn)向新的增長點。這一概括準確地描述了我國經(jīng)濟發(fā)展新階段的特點，對我們正確認識當前和今后的經(jīng)濟發(fā)展形勢具有重大意義。

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)必然對社會保障制度建設(shè)帶來新的影響。隨著新農(nóng)合、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險等制度的建立，我國步入了全民基本保障的新形勢和社會保障制度整合與改革的新階段。經(jīng)濟新常態(tài)下的新機遇、新條件、新失衡使社會保障制度建設(shè)和改革面臨著機遇和困境：一方面，穩(wěn)定的經(jīng)濟增長為社會保障建設(shè)和改革提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)，為社會保障的改革發(fā)展帶來了良好的機遇；另一方面，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟增速的放緩，也制約了政府對社會保障投入的增長，影響著社會保障統(tǒng)籌的進程，中小微企業(yè)資金困難將影響其社保繳費能力，企業(yè)職工失業(yè)風險加大，社會保險與社會救助投入增多，公平性問題凸顯，等等。

二、經(jīng)濟新常態(tài)下社會保障改革的困境分析

1經(jīng)濟增速放緩，制約政府對社會保障投入的增長。近年來，隨著經(jīng)濟財力增強，國家對社會保障等民生建設(shè)的投入力度也不斷加強。我國社會保障體系各項事業(yè)的順利開展，如全民的基本醫(yī)療保險、全民基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)最低生活保障等，都離不開國家財政的直接扶持或大力補貼。國家連續(xù)11年提高企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金水平，各級財政均加大了資金補助力度；各項社會醫(yī)療保險的報銷比例也大幅提高，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合、城鎮(zhèn)職工醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院費用報銷比例分別達到70%、70%和75%左右；城鄉(xiāng)低保的財政補助資金也不斷加強，2014年中央財政安排城鄉(xiāng)低保補助資金110148億元，比上年增長了1378億。步入新常態(tài)后，隨著經(jīng)濟增速的放緩，公共財政收入增速也在降低。2013年公共財政收入增速為1020%，明顯低于2010 年國內(nèi)公共財政收入增速的2128%、2011 年時的25%。此外，地方財政以往的快速發(fā)展和收入主要來源于土地出讓和資源開發(fā)，但在新常態(tài)下，由于增長方式的調(diào)整和變化，地方財政收入景氣的年代已經(jīng)過去。與此同時，社保制度建設(shè)還處在初級階段，一方面由于福利剛性，現(xiàn)有的待遇水平難以下調(diào)；另一方面目前的投入尚未到位，所以各級政府面臨著很大的社會保障支出壓力。

2結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，社會保障繳費能力可能受到影響。新常態(tài)下的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，會使部分困難企業(yè)參保繳費能力受到影響，如中、小、微企業(yè)可能遇到生產(chǎn)經(jīng)營困難等問題，屆時失業(yè)人數(shù)和中斷社保繳費人數(shù)都將增加，進而直接影響到社會保障繳費的穩(wěn)定性。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難導(dǎo)致的繳費能力下降，職工本人中斷社保繳費、脫保、斷保等現(xiàn)象等都會使社會保障繳費能力受到制約。人力資源和社會保障部數(shù)據(jù)顯示，2013年職工基本養(yǎng)老保險中斷繳費人數(shù)達到了3064萬人，比2012年增長127%，中斷繳費人數(shù)的增速高出參保人數(shù)增速71個百分點，未來幾年社會保險的脫保、斷?，F(xiàn)象還會持續(xù)。

3多種原因綜合作用，致使養(yǎng)老、醫(yī)療的支出壓力越來越大。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)與社會保障新階段的不匹配，將加大社會基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險的支付壓力。當前，我國已經(jīng)步入了全民保障階段，各項社會保障制度的發(fā)展都需要財政的大力扶持，在經(jīng)濟新常態(tài)下，新的經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)對社會保障制度建設(shè)必然帶來新的影響。經(jīng)濟增速放緩和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，可能導(dǎo)致政府財政投入的減少和社會保障繳費能力的減弱，與全民保障所需的財政扶持力度和繳費能力需求形成了矛盾。

此外，我國社會保障事業(yè)的發(fā)展和改革還面臨著自身的困難：一是不斷提高的養(yǎng)老保險待遇水平和不斷加快的人口老齡化進程，使我國養(yǎng)老保險基金收支平衡的壓力持續(xù)加大。截止到2015年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇水平已連續(xù)11年提高，而我國的實際繳費年限沒有相應(yīng)提高，同時我國人口老齡化的進程還在不斷加快；二是較低的統(tǒng)籌層次和缺乏正常的待遇調(diào)整機制，致使大多數(shù)省份養(yǎng)老保險收不抵支。我國目前的社會保障統(tǒng)籌層次仍然比較低，各地養(yǎng)老保險基金收支差異較大，在經(jīng)濟新常態(tài)下地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡程度的可能進一步加深， 社?；饏^(qū)域不平衡矛盾將會更加突出；同時，由于目前待遇調(diào)整主要由行政決定，尚未建立待遇正常調(diào)整機制，給各地基本養(yǎng)老保險基金的收支平衡帶來很大壓力；三是醫(yī)療消費水平的快速增長以及醫(yī)療保險待遇的普遍提高，形成醫(yī)?；鸬陌踩[患。近年來醫(yī)療衛(wèi)生費用在快速增加，衛(wèi)生總費用2001年為5026億元，到2012年已達到了27847億元，政府衛(wèi)生支出、社會衛(wèi)生支出、個人現(xiàn)金衛(wèi)生支出的數(shù)額也在快速上升。醫(yī)療消費水平的上升既有醫(yī)療技術(shù)進步、醫(yī)療服務(wù)成本及健康水平提高的合理因素，也有超越現(xiàn)階段基本國情、資源浪費的不合理原因。醫(yī)療衛(wèi)生費用的快速上升不僅加重了患者的負擔，也給醫(yī)?；鸬氖罩胶鈳砗艽髩毫Γ?013年全國有225個統(tǒng)籌地區(qū)的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、108個城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的統(tǒng)籌基金出現(xiàn)當期收不抵支，其中22個地區(qū)的統(tǒng)籌基金累計結(jié)余出現(xiàn)赤字。

4經(jīng)濟增速緩慢影響社會保障統(tǒng)籌進程，制度公平性問題更加凸顯。經(jīng)濟增速的放緩使得各地社?；饓毫哟螅貐^(qū)間經(jīng)濟力量的懸殊會阻礙社會保障統(tǒng)籌層次的提高，而我國城鄉(xiāng)二元體制帶來的影響又需要在一個較高的統(tǒng)籌層次上化解，因此制度公平性問題亟待解決。

不公平現(xiàn)象可以分兩類，一類是三種人群城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民、機關(guān)事業(yè)單位人員之間的制度性差距；另一類是繳費水平差距大但待遇水平不斷拉近的政策性差距，這種不公平現(xiàn)象在城鄉(xiāng)分割和部門分別管理的體制下還不太明顯，但隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和管理體制的統(tǒng)一，矛盾就會集中地顯現(xiàn)出來。解決這種不公平現(xiàn)象需要研究建立統(tǒng)一的覆蓋全體國民的基本保障制度，使國民無論什么身份和地域都能享有同樣的基本保障待遇，這種基本保障的實現(xiàn)就需要建立省級以上的社會保障統(tǒng)籌層次的平臺，來化解人口不同地域流動、地區(qū)經(jīng)濟能力等對社會保障收支平衡的影響。

在養(yǎng)老保險方面，2015年1月國務(wù)院《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確了機關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，使得養(yǎng)老保險制度體系的公平性有了質(zhì)的提升，但各地區(qū)的待遇支付水平差距依然很大，這種制度性的差距不利于城鄉(xiāng)一體化的進程。在醫(yī)療保險方面，比較突出的是政策性差異導(dǎo)致的不公平問題，相對于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險來說，城居醫(yī)保和新農(nóng)保的繳費比較低但待遇差距不是很大，出現(xiàn)了一些企業(yè)和職工為了減少繳費，提出要退出職工醫(yī)保而參加城居醫(yī)?；蛐罗r(nóng)合的要求。

三、經(jīng)濟新常態(tài)下社會保障改革的策略與出路

1保基礎(chǔ)：繼續(xù)擴大覆蓋面，解決重保、漏保問題。所謂的保基礎(chǔ)，就是要穩(wěn)定社會保障繳費能力這一基礎(chǔ)。新經(jīng)濟形態(tài)下，中小微企業(yè)面臨著社會保障繳費能力下降的問題，職工個人由于失業(yè)或其他原因中斷繳費、脫保等現(xiàn)象可能持續(xù)發(fā)展，因此，為了穩(wěn)定社保繳費能力這一基礎(chǔ)，需要繼續(xù)擴大社會保險的覆蓋面：一是重點擴大單位就業(yè)人員、城鎮(zhèn)私營和個體人員的社會保障覆蓋面。從中國經(jīng)濟區(qū)域統(tǒng)計年鑒、人力資源與社會保障部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國每年的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險參保人數(shù)遠遠低于就業(yè)人數(shù)，因此需要進一步挖掘和擴大社會保障就業(yè)人員的覆蓋面以鞏固社會保障繳費能力的基礎(chǔ)；二是完善養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)，減少脫保、斷?，F(xiàn)象的產(chǎn)生。農(nóng)民工是脫保、斷保的主要群體，要在制度上進一步完善社會保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移和銜接；三是要解決重復(fù)參保、漏保的現(xiàn)象，穩(wěn)定社會保障繳費的質(zhì)量。要進一步肅清養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險中的重復(fù)參?，F(xiàn)象，同時將漏保人員納入到保障體系中來。

2建機制：降低行政性待遇調(diào)整的投入，建立養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)節(jié)機制。我國的全民基本保障剛剛形成，社會保障各項制度待遇水平的提高都離不開政府的財政投入。由于缺乏正常的社會保險待遇調(diào)整機制，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇水平11年連續(xù)提高大多都需各地財政支付，在養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)節(jié)機制缺失的情況下，這種政府行政性的調(diào)節(jié)機制，必然會增加財政支出風險，不利于社?；鸬目沙掷m(xù)發(fā)展。因此要在堅持公平合理的原則下，建立基本養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)整機制，既使退休人員基本生活得到保障，又能適當分享經(jīng)濟發(fā)展成果，同時保障待遇調(diào)整基金在財政所能承受和控制的范圍之內(nèi)?？梢圆扇∫韵聨醉棿胧阂皇墙y(tǒng)籌考慮機關(guān)事業(yè)單位、 企業(yè)和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老金調(diào)整， 逐步建立統(tǒng)籌各類人群的基本養(yǎng)老金調(diào)整機制。改革機關(guān)事業(yè)單位退休金與在崗工資增長掛鉤機制， 建立機關(guān)事業(yè)單位、 企業(yè)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金統(tǒng)一的調(diào)整辦法；二是將待遇調(diào)整水平與居民生活費用價格指數(shù)和職工工資增長掛鉤，適當降低或取消對特殊群體的傾斜照顧政策； 三是由國家制定統(tǒng)一的養(yǎng)老金待遇調(diào)整政策。

3強基金：提高資金使用效率，實現(xiàn)基金的保值增值。經(jīng)濟新常態(tài)下，不斷提高的醫(yī)療消費水平和不斷加快的人口老齡化進程等因素，使得養(yǎng)老、醫(yī)療保險的支付壓力倍增。如何提高社?；鸬氖褂眯?、維護基金安全顯得尤為重要。綜合養(yǎng)老、醫(yī)療保險目前的基金支付現(xiàn)狀，可以從以下幾個方面加以優(yōu)化：一是提高資金使用效率。重視統(tǒng)籌基金的收支平衡，而不僅是單純的提高待遇水平；重點關(guān)注真正需要保障的人群需要，如對重大疾病、費用高的老年病慢性病等在調(diào)整政策上適當傾斜，而不是普遍性的提高待遇標準。二是建立專業(yè)化的投資體制和市場化的運營機制，實現(xiàn)基金的保值增值。要擴大基金的投資渠道，并明確各級政府在社會保障上的事權(quán)劃分，明確相應(yīng)的職責和投資權(quán)限，研究設(shè)立相應(yīng)的資金管理機構(gòu)，行使委托人職責，制定投資決策。三是優(yōu)化醫(yī)療保險基金結(jié)構(gòu)。減少劃入個人賬戶的資金，相應(yīng)地提高統(tǒng)籌基金的支付能力。適當放寬政策的支付范圍，提高或取消封頂線，以實現(xiàn)基金的收支平衡、緩解看病貴的問題。四是加強基金的精算管理。轉(zhuǎn)變目前粗放的社會保險行政管理模式，研究設(shè)立規(guī)范的、科學(xué)的保險管理模式。

4重頂層：加快社會保障頂層設(shè)計，提高各項保險制度的公平與效率。在經(jīng)濟新常態(tài)下，需要加快社會保障的頂層設(shè)計，即加強對社會保障改革的整體戰(zhàn)略性規(guī)劃。當前社會保障體系建設(shè)面臨的最突出問題是社會保障制度的統(tǒng)籌銜接，我國雖然已經(jīng)建立起了全民基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老的保障體系，但制度間不統(tǒng)一、缺乏銜接的問題嚴重影響了社會保障公平正義的實現(xiàn)。在醫(yī)療保險方面，要提高醫(yī)療保險的統(tǒng)籌層次，使醫(yī)療保險資金在盡可能大的區(qū)域調(diào)劑余缺。還要繼續(xù)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制的改革，發(fā)揮市場機制作用，改革醫(yī)保行政管理制度，如重點加強對醫(yī)療服務(wù)過程的監(jiān)管，將定點醫(yī)療機構(gòu)、藥店的行政審批制改為備案制，使參保人根據(jù)其服務(wù)質(zhì)量自行選擇其定點醫(yī)療機構(gòu)。整合各類醫(yī)療保險藥品目錄，目錄的范圍要適應(yīng)全民醫(yī)保的用藥需求。改革醫(yī)療保險藥品定價和招標制度，回歸市場決定價格的本來屬性但不是放開價格，政府變定價管理為市場價格監(jiān)管，應(yīng)按照招標投標法的規(guī)定，公開、公平、公正地進行招標；在社會養(yǎng)老保險方面，目前機關(guān)事業(yè)單位已經(jīng)初步建立了與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險也實現(xiàn)了統(tǒng)一，下一步要研究探索城鄉(xiāng)居民與職工養(yǎng)老保險間的制度銜接政策，加快推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的進程。

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【責任編輯：孫巍】

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要嚴格審查，只有初步符合競爭條件的社會組織才有資格收到競標邀請函，進行下一步資格考察，直至最終簽訂公共服務(wù)購買合同。簽訂合同之后還要持續(xù)加強對供應(yīng)商的監(jiān)督考核，通過制定具體的量化指標，對中標社會組織進行監(jiān)督考核，確保公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。合同履行后，基于服務(wù)效果評估，確定是否以后繼續(xù)合作。

另外，從長遠來看，政府有必要通過政策和資金等手段來積極扶持和培育公共服務(wù)提供商，提高其參與競爭的能力。如現(xiàn)行稅制下，適用于服務(wù)行業(yè)的營業(yè)稅抑制了服務(wù)行業(yè)發(fā)展的活力。很多公共服務(wù)本身屬于企業(yè)不愿進入的非營利領(lǐng)域，由非營利組織在提供服務(wù)，尤其像社區(qū)養(yǎng)老、矯正、戒毒、扶貧、心理咨詢等。為了培育這些領(lǐng)域內(nèi)社會機構(gòu)發(fā)展壯大，應(yīng)該給予一定程度稅收減免。

最終，要通過持續(xù)有效的雙向激勵和約束機制的運行，實現(xiàn)預(yù)期的降低公共服務(wù)成本以及購買方、提供方和社會公眾綜合效益最大化。

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