生態(tài)補償法律制度完善

王向陽

【摘要】美麗中國建設需要完善生態(tài)補償法律制度。生態(tài)補償法律制度對生態(tài)補償相關的各種社會關系進行規(guī)范和調(diào)整。當前，需要針對我國生態(tài)補償法律制度中存在的缺陷和問題，健全完善法律制度體系，以有效籌集足夠資金用于環(huán)境恢復與建設，加大對保護生態(tài)環(huán)境行為的獎勵，充分調(diào)動市場主體和廣大社會公眾保護生態(tài)環(huán)境的積極性，懲戒破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

【關鍵詞】生態(tài)補償 法律制度 美麗中國

【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A

生態(tài)補償法律制度通過相應的環(huán)境法律條文體現(xiàn)出來，比如《環(huán)境保護法》、《草原法》、《森林法》、《水污染防治法》等法律的相關條文。此外，國家的許多方針、政策也和生態(tài)補償制度相關。國家基于對社會公共事業(yè)進行管理的需要，通過制定方針政策的方式保障其投入能夠滿足生態(tài)環(huán)境保護的需要，主要是通過中央財政轉(zhuǎn)移支付，保障對大型公益環(huán)境工程的投入，建立自然生態(tài)保護區(qū)，對生態(tài)建設者以財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策使其獲益。對于不同區(qū)域間的生態(tài)利益，國家需要進行調(diào)整，實現(xiàn)資源薄弱和豐富地區(qū)之間、流域的上游和下游之間、中西部地區(qū)和沿海地區(qū)之間的生態(tài)利益平衡。

美麗中國建設和完善生態(tài)補償法律制度內(nèi)在聯(lián)系

當前，我國生態(tài)補償法律制度的缺失，對生態(tài)保護、美麗中國建設產(chǎn)生了嚴重制約。生態(tài)補償相關制度已經(jīng)取得了一定成效，但是，生態(tài)補償法律制度依然無法適應當前生態(tài)保護的現(xiàn)實需要，制度建設依然落后于實踐的發(fā)展。因為生態(tài)補償制度、生態(tài)懲戒制度的乏力，導致許多市場主體出于利益驅(qū)動對生態(tài)資源進行“掠奪性”開采利用，在獲取巨大經(jīng)濟利益的同時，不履行保護生態(tài)的義務，極大地挫傷了其他社會公眾保護生態(tài)、改善生態(tài)的積極性。這就導致了利益的一種不平衡狀態(tài)，進行生態(tài)保護、生態(tài)建設的主體無法得到應有回報，而掠奪生態(tài)資源的主體卻獲得巨大經(jīng)濟利益回報，利益的失衡、不公平的狀態(tài)導致積極參與生態(tài)環(huán)境建設的人們心理不平衡，對社會和諧穩(wěn)定產(chǎn)生負面作用。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其是城鎮(zhèn)建設和工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境遭受較大污染，水資源短缺和污染的現(xiàn)狀十分嚴重，霧霾等空前污染的現(xiàn)象引起高層極度重視，各類礦產(chǎn)資源浪費的現(xiàn)象較為嚴重，各類自然災害頻發(fā)多發(fā)，生態(tài)危機已經(jīng)嚴重降低了人們的生存質(zhì)量。健全完善生態(tài)補償法律制度，順利推進美麗中國建設，成為維護生態(tài)安全、保障國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要。

在我黨的歷次黨代會報告中，十八大報告首次以專章的方式對生態(tài)文明建設進行了論述 。十八大報告提出“推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”和“美麗中國”建設。自此，美麗中國建設被作為我國當前生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，納入國家經(jīng)濟社會的全局予以安排部署。我國經(jīng)濟社會在改革開放以來得到了快速發(fā)展，但隨之帶來了不容忽視的生態(tài)環(huán)境問題，生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化、生態(tài)環(huán)境嚴重污染，人類賴以生存的環(huán)境遭受大肆掠奪性破壞，極大地影響了中華民族永續(xù)發(fā)展的能力。為此，十八大報告提出了美麗中國建設的總體安排部署，將生態(tài)文明置于更加突出、更加重要的位置，目的就是要建設天藍、地綠、山青、水凈的美麗中國，不斷增強可持續(xù)發(fā)展的能力，推動中國特色社會主義的道路越走越寬。

推進美麗中國建設，需要我們切實改變對自然的倫理價值觀念，牢固樹立人與人、人與自然、人與社會之間良性循環(huán)、和諧共生、持續(xù)繁榮的理念。要改變之前某些將人類自身作為主體，而將自然界作為人類主宰對象的錯誤做法。在生態(tài)文明與美麗中國建設中，不僅要將人作為主體，同時也將自然界作為主體，人類所進行的一切活動均要在尊重自然生態(tài)的前提下進行。因為，人類生存于自然界之中，已經(jīng)成為自然界的一部分，人類對自然界的破壞實際上就是對自身的破壞，一切破壞生態(tài)自然環(huán)境的行為最終均會讓人類受到應有的“報復”。

當前生態(tài)補償法律制度的不足制約美麗中國建設

第一，生態(tài)補償法律制度的系統(tǒng)性不足制約了美麗中國建設。當前我國關于生態(tài)補償方面的法律分散在不同的法律之中，其系統(tǒng)性不足，缺乏必要的獎懲機制、激勵機制。在生態(tài)補償方面，已經(jīng)制定了“三同時”、經(jīng)濟刺激、排污申報和登記、土地利用規(guī)劃、環(huán)境影響評價、許可證、征收排污費、責令限期治理等相應的法律規(guī)定。但是，目前由于生態(tài)補償法律制度還不健全、不成體系，相關立法分散在不同的法律當中，可操作性不強，基本原則和制度設計還不夠明確，部分法律法規(guī)規(guī)章之間存在沖突。

隨著新的生態(tài)問題不斷產(chǎn)生，導致法律法規(guī)無法對新問題進行調(diào)整，立法的滯后性導致法律法規(guī)無法滿足生態(tài)環(huán)境保護的需要。更加難以解決的問題是，當前我國面臨生態(tài)產(chǎn)權(quán)管理制度不健全、規(guī)章制度不完善等諸多困難，給制定全面的生態(tài)補償法律制度帶來了障礙。

第二，生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付存在不足制約了美麗中國建設。生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補償制度的重要內(nèi)容，通過生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付，能夠平衡不同區(qū)域、不用主體之間的利益。當前，我國生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付存在的不足，首先表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付的力度較小，對利益平衡的作用未能充分有效發(fā)揮。財政投入不足，資金缺口較大，嚴重阻礙了生態(tài)補償法律制度的建設。比如，近些年我國不斷加大了自然保護區(qū)的立法保護工作，引起了各級領導的高度重視，無論是地方還是中央，均加大了對自然保護區(qū)投入，卻無法完全滿足自然保護區(qū)管理和建設的需要，許多自然保護區(qū)存在雖然批準了卻未認真建設，雖然建設了卻缺乏必要的管理，雖然管理了卻力度不足，嚴重影響了自然保護區(qū)建設的成效。

轉(zhuǎn)移支付在橫向?qū)用娴牧Χ炔蛔?，對利益平衡的效果不夠明顯。目前存在的問題是，轉(zhuǎn)移支付并未在橫向的層面形成規(guī)?；膽茫谥形鞑?、東部地區(qū)利益平衡中的作用有限，在平衡生態(tài)建設者、生態(tài)資源攫取者利益之間的作用十分有限，并沒有達到公平分配生態(tài)利益的目的，嚴重影響了生態(tài)建設的積極性，卻沒有對生態(tài)攫取者、破壞者予以足夠的懲戒。

第三，生態(tài)補償稅收制度存在不足制約美麗中國建設。生態(tài)稅收制度同樣屬于生態(tài)補償法律制度的重要內(nèi)容，在平衡生態(tài)建設者、生態(tài)資源攫取者和破壞者利益平衡中亦具有十分重要的作用，健全完善的生態(tài)補償法律制度，絕對少不了生態(tài)稅收制度的支撐。但是，目前我國生態(tài)稅收制度依然存在諸多問題有待解決，當前的稅收種類對于生態(tài)環(huán)境資源的調(diào)整還十分乏力，生態(tài)稅收制度在促進生態(tài)環(huán)境保護方面的作用還十分有限。比如，當前我國的資源稅、所得稅、消費稅雖然均和生態(tài)環(huán)境資源的保護具有十分密切的聯(lián)系，但其調(diào)節(jié)作用卻未能有效發(fā)揮。對那些以“三廢”作為材料進行綜合利用的企業(yè)并無特別優(yōu)惠措施，而對塑料制品、電子產(chǎn)品等嚴重污染生態(tài)環(huán)境的消費品卻沒有征收消費稅，這顯然是不合理的。目前我國對消費稅的開征額度較低，其征稅的范圍僅僅局限于汽油、柴油等人類從生態(tài)環(huán)境中獲取的資源，還難以有效對當前生態(tài)資源短缺的局面予以緩解。

同時，許多生態(tài)資源稅由地方政府把控，或者由地方政府把控的比例較大，地方政府出于增加財政收入方面的考慮，可能鼓勵相關企業(yè)進行生態(tài)資源的開發(fā)，容易導致生態(tài)資源過度開發(fā)，加劇生態(tài)環(huán)境的惡化。對太陽能、風能、天然氣等新型能源的優(yōu)惠政策措施不力，難以達到鼓勵開發(fā)新能源、使用新能源的目的。

第四，生態(tài)補償觀念和技術存在不足制約美麗中國建設。當前，從總體上看，我國生態(tài)補償?shù)挠^念十分落后，管理技術跟不上經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。由于缺乏良好的生態(tài)教育，社會公眾對生態(tài)環(huán)境的功能認識還不足，對國家征收生態(tài)稅收的認識不到位，甚至有部分人認為征收生態(tài)補償費是不公平的，還有學者發(fā)表觀點認為生態(tài)補償費是亂收費、非法收費，提出應予取締。針對目前生態(tài)環(huán)境資源遭受嚴重破壞的實際，雖然生態(tài)危機十分嚴重，但人們的觀念依然落后，并未完全樹立優(yōu)先保護生態(tài)環(huán)境資源的原則。環(huán)境立法還無法有效規(guī)制破壞生態(tài)環(huán)境、掠奪性攫取生態(tài)資源的行為。法律懲戒性的不足，往往導致部分市場主體受到趨利性的影響而不斷使生態(tài)環(huán)境遭受破壞。

除此之外，我國生態(tài)補償管理技術還十分落后，還未構(gòu)建完整統(tǒng)一的生態(tài)補償法律體系，環(huán)境保護、土地、計劃、林業(yè)等部門對生態(tài)補償相關事宜均具有相應的管理權(quán)限，按照各自的權(quán)限設置了生態(tài)補償?shù)姆椒?、程序與補償標準，各自為政的做法無法實現(xiàn)生態(tài)補償在不同區(qū)域之間的平衡功能。對生態(tài)環(huán)境效益進行評價的技術還較為落后，為構(gòu)建科學合理的生態(tài)資源價值、生態(tài)服務價值評估體系，在具體的生態(tài)補償管理中缺乏必要的技術支撐。

完善生態(tài)補償法律制度推進美麗中國建設對策

針對上述四個方面的不足，完善生態(tài)補償法律制度推進美麗中國建設可從如下方面著手：

第一，生態(tài)補償立法須體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想。隨著目前人們對可持續(xù)發(fā)展的認識越來越深入，可持續(xù)發(fā)展思想對立法也提出了更高的要求。相關國際條約也提出每一個國家必須制定有效的綜合性法律體系，將經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護相結(jié)合，避免因發(fā)展經(jīng)濟而對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可挽回的破壞。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等相關組織共同發(fā)布的《保護地球—持續(xù)生存戰(zhàn)略》中，要求各國承諾可持續(xù)發(fā)展的社會準則，并將其作為一項立法原則體現(xiàn)在憲法及其他立法當中。1994年，國務院頒行《中國21世紀議程》，明確指出我國必須始終堅持走可持續(xù)發(fā)展道路。生態(tài)補償法律制度是生態(tài)環(huán)境法的重要組成部分，在今后完善生態(tài)補償法律制度過程中必須確立可持續(xù)發(fā)展的立法指導思想，將可持續(xù)發(fā)展思想體現(xiàn)在生態(tài)補償法律制度的每一個條文當中，①體現(xiàn)立法的整體性，協(xié)調(diào)區(qū)域和不同主體之間的利益平衡。

第二，生態(tài)補償立法須明確權(quán)利義務。生態(tài)補償立法須體現(xiàn)權(quán)利義務原則，即“污染者負責、受益者補償、養(yǎng)護者受益”的原則，讓那些對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生污染的主體負責提供資金予以補償或者直接做好生態(tài)恢復工作，讓那些從生態(tài)環(huán)境資源中受益的人付出一定成本予以補償其他主體，讓那些對恢復生態(tài)環(huán)境做出努力和成效的人能夠獲得收益，實現(xiàn)市場上各類主體在生態(tài)利益上的平衡，促進生態(tài)公平、社會公平。生態(tài)破壞者、污染者負責原則，也就是對環(huán)境造成污染的個人和單位，要按照生態(tài)補償法律制度的規(guī)定，通過相應的舉措對受到污染的環(huán)境進行治理，或者提供資金由其他專業(yè)機構(gòu)進行治理，補償由此給他人造成的損害。受益者補償原則，也就是從生態(tài)環(huán)境中受益的主體，需要為生態(tài)恢復與治理提供資金和人力。養(yǎng)護者受益原則，也就是讓保護生態(tài)環(huán)境的主體受益。

第三，構(gòu)建科學合理的生態(tài)補償模式。在生態(tài)補償立法中明確各市場主體的權(quán)利義務，按照“污染者負責、受益者補償、養(yǎng)護者收益”的原則，構(gòu)建合理的、科學的、可行的生態(tài)補償模式，健全完善合理的生態(tài)補償法律體系，實行“抑損性”、“增益性”生態(tài)補償立法并行，②抑制和懲戒損害生態(tài)環(huán)境的行為，鼓勵人們積極從事生態(tài)保護與修復，讓那些為生態(tài)保護作出貢獻的主體獲取益處。提升生態(tài)補償方式的靈活性，以促使生態(tài)補償制度能夠適應不斷變化的經(jīng)濟社會形勢，及時對生態(tài)利益關系進行調(diào)整、平衡。對此，需要在立法基礎上，適時出臺符合實際的實施細則，規(guī)定生態(tài)補償?shù)倪m用對象、具體方式和補償標準。將目前由環(huán)保部、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、水利部等諸多部門共同籌措的生態(tài)資金，統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為由國務院負責籌措，統(tǒng)籌安排，避免多頭收費、亂收費之嫌。

第四，明確生態(tài)補償?shù)难a償主體和標準。生態(tài)環(huán)境的受益者是全體民眾，受益具有非排他性，因而，生態(tài)環(huán)境利益具有十分顯著的公共產(chǎn)品屬性，為此，應該由政府代表社會大眾作為生態(tài)環(huán)境的受益者，由政府作為生態(tài)補償?shù)闹黧w。為此，所構(gòu)建起來的生態(tài)補償法律制度，要體現(xiàn)和強調(diào)政府的補償主體責任，政府必須對提供生態(tài)領域內(nèi)的公共服務負責，由政府代表全體公眾購買生態(tài)環(huán)境公共服務。當然，這并不代表政府是唯一付費的主體，因為“誰污染誰付費”，污染者、破壞者、開發(fā)者均應按規(guī)定付費。此外，必須明確補償標準。生態(tài)補償法律制度的目的是對受到損害的一方進行利益補償，實現(xiàn)生態(tài)利益的平衡，補償?shù)臄?shù)量應有受損一方損失的大小決定。

第五，健全完善生態(tài)稅收制度體系。所謂生態(tài)稅，是用于生態(tài)環(huán)境保護和建設的相關稅費的總和。其作為一種十分重要的經(jīng)濟手段，通過生態(tài)稅的征收，防止生態(tài)環(huán)境受到不可恢復的污染，不斷改善生態(tài)自然環(huán)境。自20世紀90年代開始，伴隨著生態(tài)污染問題的不斷加重，我國逐步引進國外的生態(tài)保護經(jīng)驗，開始建立生態(tài)補償制度并開征生態(tài)稅，但目前雖然逐步構(gòu)建起生態(tài)稅收體系，卻無法滿足遏制環(huán)境進一步惡化。健全完善我國的生態(tài)稅收制度，首先要開始征收環(huán)境污染稅。對環(huán)境友好型、新能源型的市場行為，通過減免消費稅、增值稅、所得稅等方式予以鼓勵。而對于對環(huán)境產(chǎn)生破壞的市場行為，征收環(huán)境污染稅，所得稅款用于生態(tài)環(huán)境建設。同時，對當前資源稅收制度進行改革，擴大征收范圍，將世界上其他國家普遍征收的森林資源稅、水資源稅等納入征收范圍，并改革資源稅計稅方法，按照對環(huán)境造成的不同影響和不同地區(qū)有所差異。

第六，構(gòu)建合理的生態(tài)救濟制度。沒有救濟的權(quán)利就不是真正的權(quán)利，生態(tài)環(huán)境是人們的一項十分重要的權(quán)利，理所當然必須構(gòu)建救濟措施，使那些因生態(tài)環(huán)境惡化而遭受損害的主體能夠通過救濟措施尋求補償。當前，我國應以立法的方式確保生態(tài)補償相關制度得到不折不扣的執(zhí)行，規(guī)范生態(tài)補償?shù)木葷椒?、程序和責任方式。對生態(tài)環(huán)境資源提供者的各種權(quán)利進一步予以清晰合理的界定。對生態(tài)環(huán)境服務者的各種權(quán)利應該法定化，并且為其權(quán)利救濟提供司法渠道，即可通過司法訴訟的途徑尋求自身權(quán)利救濟，使生態(tài)環(huán)境資源的受害者、供給者能通過法定的司法訴訟、行政復議、環(huán)境仲裁等多種方式切實維護自身合法權(quán)益。

總之，推進美麗中國建設，需進一步健全完善我國現(xiàn)有生態(tài)補償法律制度。生態(tài)補償法律制度包括生態(tài)稅制度、生態(tài)補償費制度、資源稅制度、生態(tài)補償基金制度等基本制度，是生態(tài)環(huán)境法律體系的重要組成部分。生態(tài)補償法律制度對生態(tài)補償相關的各種社會關系進行規(guī)范和調(diào)整。當前，需要針對我國生態(tài)補償法律制度中存在的缺陷和問題，健全完善法律制度體系，以有效籌集足夠資金用于環(huán)境恢復與建設，加大對保護生態(tài)環(huán)境行為的獎勵，充分調(diào)動市場主體和廣大社會公眾保護生態(tài)環(huán)境的積極性，懲戒破壞生態(tài)環(huán)境的行為。通過健全完善生態(tài)補償法律制度，實現(xiàn)對財富與社會資本的再分配，將受益于生態(tài)環(huán)境地區(qū)的財富補償?shù)江h(huán)境受損地區(qū)以恢復生態(tài)，改善環(huán)境受損地區(qū)群眾的生存質(zhì)量。

（作者單位：河南警察學院）

【注釋】

①陳泉生：“論可持續(xù)發(fā)展與我國法制之重構(gòu)”，《社會科學家》，1999年第6期，第39頁。

②李愛年：《生態(tài)效益補償法律制度研究》，北京：中國法制出版社，2008年，第139頁。

責編/張曉