俄羅斯非政府組織立法動(dòng)態(tài)分析

賈少學(xué)

【摘要】文章探討了俄羅斯非政府組織發(fā)展?fàn)顩r，特別是普京以來俄羅斯非政府組織立法活動(dòng)的政治背景，包括獨(dú)聯(lián)體國家“顏色革命”對(duì)俄羅斯的負(fù)面影響。在梳理俄羅斯非政府組織立法發(fā)展動(dòng)向中，結(jié)合俄羅斯公民社會(huì)的發(fā)展探討明確普京政府對(duì)外國非政府組織從寬松管理到嚴(yán)格監(jiān)督的立法趨勢，指出其在財(cái)務(wù)監(jiān)管、人員管理、資金管控、對(duì)外職能履行、備案審批等方面的內(nèi)容規(guī)定，以期對(duì)我國非政府組織相關(guān)立法提供有益借鑒。

【關(guān)鍵詞】俄羅斯 非政府組織 法治 普京 立法動(dòng)態(tài)

【中圖分類號(hào)】D5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

關(guān)于非政府組織（俄文Неправительственные организации -НПО）國內(nèi)外有不同的提法，如稱為公民社會(huì)、第三部門、非營利部門、志愿部門等，總體表現(xiàn)為公益性、志愿性、相對(duì)獨(dú)立性、組織性、非正當(dāng)性、自治性的特征。非政府組織在公民社會(huì)的形成中發(fā)揮重要的作用，能為公民參與公共事務(wù)進(jìn)行意識(shí)啟蒙、道德自律，包括內(nèi)在訓(xùn)導(dǎo)與規(guī)范，從而通過一定的機(jī)會(huì)與手段達(dá)成公民自治的基礎(chǔ)。通過法定組織形式，非營利組織展開社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，保護(hù)人權(quán)。通過公開考試和控制機(jī)制有助于提高公眾的透明度和效率，非政府組織作為催化劑以實(shí)現(xiàn)公民和政府之間的有效反饋。正是由于非政府組織的存在，公民社會(huì)與國家之間保持了必要的距離，通過非政府組織公民權(quán)利得到更好保障，獲得了相對(duì)于國家權(quán)力的權(quán)利自主權(quán)，從而可以防止市場負(fù)面效應(yīng)與國家職能過度擴(kuò)張的產(chǎn)生，對(duì)民主政治基礎(chǔ)的建立，良好社會(huì)秩序的形成具有保障功能。非政府組織法律規(guī)范作為社會(huì)民主的一種制度載體，亦是考察一國內(nèi)公民社會(huì)發(fā)展程度的一個(gè)重要窗口。

就俄羅斯而言，應(yīng)當(dāng)說自蘇聯(lián)解體之后其本國的非政府組織立法發(fā)展與公民社會(huì)的成長之間就存在著密切的關(guān)系，特別是在俄羅斯轉(zhuǎn)型時(shí)期的政治民主化過程中，各類非政府組織通過發(fā)展吸收社會(huì)民眾參與各類活動(dòng)，通過環(huán)境保護(hù)、公民選舉、社會(huì)保障等各領(lǐng)域的訴求表達(dá)，對(duì)于俄羅斯民主進(jìn)程的推進(jìn)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。從法律層面上分析，普京政府認(rèn)識(shí)到公民社會(huì)的發(fā)展對(duì)民主進(jìn)程的重要意義，為了防止對(duì)可控民主的負(fù)面影響，近年來不斷加強(qiáng)外國代理人方面的制度約束，并且采取各種措施以推動(dòng)公民社會(huì)的獨(dú)立發(fā)展，給以資金保障。但由于俄羅斯公民社會(huì)形成在很大意義上是由政府主導(dǎo)的采取自上而下的生成模式，俄羅斯未來的非政府組織立法效果尚需要長期性實(shí)踐加以檢驗(yàn)，但其確實(shí)維護(hù)了主權(quán)完整、政治生活獨(dú)立，極大排除了外國勢力對(duì)俄羅斯政治生態(tài)的干擾。

俄羅斯非政府組織立法基礎(chǔ)

隨著前蘇聯(lián)解體俄羅斯獨(dú)立之后，俄羅斯政府在相當(dāng)長一段時(shí)間對(duì)外國非政府組織在境內(nèi)的發(fā)展持開放態(tài)度甚至是不做任何限制的，而最初非政府組織是由家庭、親戚以及一些宗教社團(tuán)發(fā)展而來的，多是出于人們自發(fā)互助角度成立的。然而當(dāng)美歐等西方國家將非政府組織作為在他國推行民主的重要手段的時(shí)候，俄羅斯的各種非政府組織政治色彩越來越濃，參與政治的行為越發(fā)積極，影響日益擴(kuò)大，甚至發(fā)展到泛濫的地步。根據(jù)俄羅斯司法部官方發(fā)布的消息：截至2012年在司法部登記注冊的非營利性組織為402001個(gè)，宗教組織29831個(gè)，國際組織和外國非營利非政府組織團(tuán)體319個(gè)，政黨及其區(qū)域協(xié)會(huì)4649個(gè)。

與此相應(yīng)，20世紀(jì)90年代以來處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的俄羅斯聯(lián)邦在對(duì)非營利組織的立法方面也在不斷變化。此時(shí)期俄羅斯政治環(huán)境的寬松，亦使得對(duì)非政府組織制度規(guī)范相對(duì)自由，非政府組織的法律發(fā)展基本處于立法體系初創(chuàng)階段。然而，隨著獨(dú)聯(lián)體國家顏色革命的相繼發(fā)生，所在國非政府組織在其中發(fā)揮的作用十分明顯，這不得不引起普京政府的高度警覺，從而有意識(shí)地加大對(duì)國內(nèi)非政府組織，尤其是與政治領(lǐng)域密切聯(lián)系的非政府組織的監(jiān)督管理，也抓緊制定以境內(nèi)非政府組織為調(diào)整對(duì)象的特定政策法規(guī)，以抑制或遠(yuǎn)離非政府組織中的“變色”影響，維護(hù)國家利益與安全。

俄羅斯的非營利組織成分非常復(fù)雜，資金來源渠道錯(cuò)綜復(fù)雜，有俄羅斯聯(lián)邦和地方政府資助、企業(yè)資助、個(gè)人捐贈(zèng)、自籌資金、境外政府或非政府組織資助等等。與外國資助有關(guān)的非營利組織在俄羅斯政治領(lǐng)域常常表現(xiàn)得十分活躍，實(shí)際上是在扮演境外勢力在俄羅斯國內(nèi)進(jìn)行政治活動(dòng)代為履行的角色。非營利非政府組織在俄羅斯的實(shí)踐表明，大部分非政府組織實(shí)際上成為外國國家機(jī)構(gòu)的“延伸物”和“派生物”，特別是在2012年俄羅斯總統(tǒng)大選期間，成了反普京當(dāng)選總統(tǒng)重要力量。

基于上述政治現(xiàn)實(shí)，與2005年之前幾部專門針對(duì)非政府組織的法律相比，普京政府在2005年之后即開始有意識(shí)地調(diào)整非政府組織法律政策，具體表現(xiàn)出對(duì)非政府組織十分明顯的限制性和規(guī)范性特征，這應(yīng)該說是自俄羅斯對(duì)非政府組織實(shí)行立法規(guī)范以來最鮮明的變化。顯然，非政府組織的推動(dòng)決不應(yīng)如俄羅斯初期的放任管理，雖然客觀上促成了一定程度的發(fā)展，但過度泛濫的背后導(dǎo)致非政府組織的實(shí)際發(fā)展脫離了俄羅斯政治民主的正?？煽氐霓D(zhuǎn)型軌跡，甚至對(duì)國家政治生活造成了諸多負(fù)面的不良影響。在俄羅斯立法過程中政府意志、國家利益、戰(zhàn)略需要、國內(nèi)外環(huán)境因素等各方面的影響都會(huì)作用于非政府組織的立法過程中，在俄羅斯立法工作時(shí)直接依托于政治生活的需要，服務(wù)于國家發(fā)展的特點(diǎn)淋漓盡致得以體現(xiàn)。

俄羅斯非政府組織立法的新近發(fā)展

根據(jù)1993年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第三十條規(guī)定，每個(gè)俄羅斯聯(lián)邦的公民都有進(jìn)行社會(huì)組織結(jié)社的權(quán)利，包括成立工會(huì)組織來保障個(gè)體權(quán)益的權(quán)利，社會(huì)聯(lián)合組織活動(dòng)的自由受到保障，任何人均不得被強(qiáng)迫加入或留在某一社會(huì)組織中。特別是俄羅斯在1996年12月1日出臺(tái)的《非營利組織法》，該法律主要規(guī)范了非營利組織活動(dòng)的基本原則與范疇，主要確立了非營利組織的法律地位，組織成立、重組和注銷等程序，確定了組織的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)等。俄非營利組織法律中規(guī)定的非營利組織的合法形式十分多樣，包括社會(huì)聯(lián)合組織，如青年聯(lián)合會(huì)、婦女聯(lián)合會(huì)等；各類宗教組織，如天主教、東正教等，非商業(yè)性合作機(jī)構(gòu)、社會(huì)的、慈善的和其他方面的基金會(huì)、協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)以及聯(lián)邦法律規(guī)定的其他形式。

具體而言，俄羅斯1995年5月19日頒布施行的《俄聯(lián)邦社會(huì)聯(lián)合組織法》主要是調(diào)整公民實(shí)現(xiàn)結(jié)社權(quán)產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系；1995年頒布的《俄聯(lián)邦慈善組織與慈善活動(dòng)法》建立了俄羅斯慈善活動(dòng)的法理基礎(chǔ)。特別是俄羅斯在1996年12月1日出臺(tái)的《非營利組織法》，該法律主要規(guī)范了非營利組織活動(dòng)的基本原則與范疇，主要確立了非營利組織的法律地位，組織成立、重組和注銷等程序，確定了組織的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)等。后經(jīng)過2006年、2007年、2009年的幾次修訂，最近一次修改是在2014年7月21日進(jìn)行的（見俄聯(lián)邦2014年第236號(hào)法令）。2006年修正案補(bǔ)充了有關(guān)外國組織在俄設(shè)立機(jī)構(gòu)和活動(dòng)的規(guī)定，明確指出外國非營利性、非政府組織是指，在俄聯(lián)邦境外根據(jù)外國法律創(chuàng)建的、其創(chuàng)辦人（參與者）非國家機(jī)關(guān)、不把吸取利潤作為其活動(dòng)之主要目的以及不在參與者之間分配所獲利潤的組織（見《非營利組織法》第二條第4款新增）。

近年來俄羅斯非政府組織立法中特別引人關(guān)注的是，2012年關(guān)于外國代理人制度的制定。在2012年7月18日俄國家杜馬三讀通過《非營利組織法》修正案，俄羅斯總統(tǒng)普京7月20日簽署了《非營利組織法》修正草案，該法案將于簽署日的120天后生效。此次通過的修正案明確賦予接受國外資金及其他財(cái)務(wù)資助并參與俄境內(nèi)政治活動(dòng)的獨(dú)立法人非營利組織以“外國代理人”地位，這項(xiàng)法律修正案主要內(nèi)容：其一，明確法律種類，確定非營利性組織中的外國代理人的法律地位。這是對(duì)《非營利組織法》第二條第6款內(nèi)容進(jìn)一步深化，按照兩個(gè)重要特征劃出“外國代理人”類別：接受外國財(cái)務(wù)或金錢資助，在俄羅斯境內(nèi)從事政治活動(dòng)的非營利組織為外國代理人（2012年修正案第一條）。同時(shí)為了明確責(zé)任，該法案要求各個(gè)非營利組織在媒體發(fā)表資料應(yīng)標(biāo)明發(fā)布者。其二，登記監(jiān)管，予以特別司法登記并接受年度資助用途審核。要建立履行外國代理人職能的非營利組織名錄，作為“外國代理人”的非營利組織需接受有關(guān)部門監(jiān)督（2012年修正案對(duì)《非營利組織法》第二十九條進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定）。其三，監(jiān)控資金，實(shí)行年度定期審核與隨機(jī)抽查多種方式監(jiān)督資金的合法使用，其獲得的國外資助數(shù)額、資金支出與使用期限、范圍、用途、形式等應(yīng)向有關(guān)部門通報(bào)。其四，強(qiáng)化責(zé)任，按違法程度的不同處以行政或刑事處罰。如違反相關(guān)法律，可對(duì)該組織進(jìn)行巨額罰款，組織負(fù)責(zé)人甚至面臨3～5年監(jiān)禁的懲罰。

該法案通過法律責(zé)任的設(shè)定、資金源流的監(jiān)測、事前登記名單化、立法層面的頂層設(shè)計(jì)等諸多環(huán)節(jié)層層推進(jìn)，達(dá)成了一整套監(jiān)管機(jī)制，既包括宏觀立法到微觀執(zhí)法遞進(jìn)，亦有法律操作與法律責(zé)任的結(jié)合，將事前審查—事中管理—事后問責(zé)三個(gè)部分有機(jī)地結(jié)合起來?？梢哉f，該法案是重點(diǎn)針對(duì)在俄境內(nèi)活動(dòng)且受外國資助的非政府組織，對(duì)其行為進(jìn)行全方位的監(jiān)督和規(guī)范。而且，后續(xù)又在2014年6月4日通過《俄聯(lián)邦關(guān)于調(diào)整對(duì)非政府組織外國代理人管理的若干法律》，在此修正案中特別強(qiáng)調(diào)指出“被授權(quán)履行打擊恐怖主義融資、收益合法化（洗錢）職能的聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可依據(jù)有關(guān)法令監(jiān)管非政府組織運(yùn)作信息，包括有證據(jù)證明該組織運(yùn)作信息不完整或不真實(shí)，不執(zhí)行或不完全履行符合俄羅斯聯(lián)邦法律的要求。”以將其它立法與非政府組織對(duì)外國代理人的重要規(guī)定進(jìn)行進(jìn)一步的銜接。相關(guān)立法生效之后，俄羅斯聯(lián)邦總檢察院作為監(jiān)管部門從2013年3月起，開始聯(lián)合俄稅務(wù)部門對(duì)俄羅斯國內(nèi)的非營利組織進(jìn)行大范圍審查。審查發(fā)現(xiàn)，俄羅斯境內(nèi)有超過2200家非營利組織接受了外國資助，其中有500多個(gè)組織涉嫌違法違規(guī)，面臨法律制裁，有3個(gè)組織被確認(rèn)為極端主義組織。俄羅斯檢方已經(jīng)對(duì)這3個(gè)極端主義組織所涉案件提起了刑事訴訟，而其他有涉嫌違法行為的非營利組織也將受到相關(guān)起訴與法律制裁。這2200多家組織只有大約1000家接受了檢查，其中有22個(gè)組織被確認(rèn)為在俄境內(nèi)的“外國代理”。①

除了立法進(jìn)行監(jiān)管之外，俄羅斯政府同時(shí)采取懷柔且彈性的政策促進(jìn)非政府組織發(fā)展。鑒于非政府組織本身資金來源的不足與穩(wěn)定性問題，容易受到歐美的干擾與侵入且形成較強(qiáng)依附性的狀況，俄羅斯政府較為重視對(duì)非政府組織的支持與投入。在實(shí)行嚴(yán)格執(zhí)法管理非營利非政府組織的同時(shí)，努力提高資金支持的力度，俄羅斯國家杜馬曾于2005年11月?lián)芸?700萬美元發(fā)展非政府組織。這些舉措都較好地推動(dòng)了俄羅斯非政府組織發(fā)展，對(duì)于消除對(duì)外國勢力的資金依賴起到了積極作用，而且有利于政府對(duì)非政府組織發(fā)展進(jìn)行事前規(guī)范與指導(dǎo)，通過課題資金的投標(biāo)競爭等形式加以有意識(shí)的引導(dǎo)。

俄羅斯非政府組織立法之啟示

隨著蘇聯(lián)解體，其原有亞細(xì)亞農(nóng)業(yè)國家意義上的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織都在解體中分崩離析。葉利欽完成的政治民主變革讓原有的國家體制無法做出有效反應(yīng)，整個(gè)國家的運(yùn)作系統(tǒng)完全處于失序狀態(tài)，俄羅斯的國家系統(tǒng)面臨著全面重構(gòu)的任務(wù)。在俄羅斯法治發(fā)展進(jìn)程中，國家公權(quán)力在其中發(fā)揮的作用、影響、導(dǎo)向顯得十分重要，法治內(nèi)容帶有強(qiáng)烈的俄羅斯式政治轉(zhuǎn)型色彩。從法律層面上說，通過非營利組織的結(jié)社形式將個(gè)人權(quán)利與自由統(tǒng)合為結(jié)社權(quán)利是人權(quán)層次的價(jià)值體現(xiàn)。由于俄羅斯公民社會(huì)形成在很大意義上是由政府主導(dǎo)的采取自上而下的生成模式，因而國家公權(quán)力在其中發(fā)揮的作用、影響就非常重要。普京政府亦逐漸認(rèn)識(shí)到公民社會(huì)的發(fā)展對(duì)民主進(jìn)程的重要意義，并采取各種措施以推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)展。

普京政府針對(duì)保障非政府組織發(fā)展的具體舉措尚很薄弱，法律的規(guī)定很多都顯得過于原則性與模糊，修改頻率較高，非營利組織法從出臺(tái)至今已修改幾十次之多；但修訂數(shù)量不代表立法質(zhì)量的提升，俄羅斯相關(guān)立法難以完成和解決諸如生態(tài)保護(hù)、社會(huì)保障、俄地方原住民等領(lǐng)域的社會(huì)問題。從俄羅斯非政府組織發(fā)展的視角考察，可以說，俄羅斯公民社會(huì)尚在一個(gè)“發(fā)育不良”階段之上，或者說缺乏“公民”參與并且還是“不成熟的”公民社會(huì)是俄羅斯現(xiàn)今公民社會(huì)發(fā)展的真實(shí)寫照與代名詞。俄羅斯民眾本身對(duì)非政府組織其實(shí)是缺乏深入的了解與認(rèn)知的。②在2013年關(guān)于俄羅斯公民對(duì)所在城市（地區(qū)）是否希望有志愿者活動(dòng)的權(quán)威調(diào)查數(shù)據(jù)表明，69.6%的人認(rèn)為只有在重病或殘疾的情況之下才需要，而57.4%的人認(rèn)為在環(huán)保領(lǐng)域才需要，48.2%的人希望是文化交流方面。在某種程度上說，目前俄羅斯社會(huì)對(duì)非政府組織的認(rèn)知度較低，非政府組織發(fā)展與俄羅斯生活聯(lián)系并不是很緊密，在國家整體運(yùn)作中尚未扮演重要的角色。

通過上述對(duì)普京政府關(guān)于非政府組織的一系列立法基礎(chǔ)與過程的分析，結(jié)合目前我國正積極進(jìn)行社會(huì)轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化國家治理，營造“和諧社會(huì)”的背景，相信俄羅斯非政府組織立法會(huì)對(duì)我國相關(guān)立法工作起到積極的借鑒作用。筆者認(rèn)為，目前我國非政府組織法律尚在起步階段，諸多內(nèi)容都需要極大完善，對(duì)此應(yīng)著眼于以非政府組織的監(jiān)管為切入口和推進(jìn)方向，考慮到我國基本國情，各個(gè)省市的非政府組織的發(fā)展基礎(chǔ)各不相同，應(yīng)在積極建構(gòu)非政府組織立法體系的同時(shí)，努力開展云南、廣西等不同地方試點(diǎn)實(shí)踐工作，將非政府組織的工作細(xì)化，達(dá)到管理工作規(guī)范化、常態(tài)化、機(jī)制化的運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)此，我國非政府組織監(jiān)督機(jī)制應(yīng)重視三個(gè)方面的完善：一是塑造強(qiáng)化監(jiān)管，弱化審批的理念。應(yīng)將外國非政府組織主動(dòng)納入監(jiān)督管理范圍，降低審批準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)政府監(jiān)管職能。二是建立完善的監(jiān)督體系，完善外國非政府組織的內(nèi)部管理體制。三是重點(diǎn)加強(qiáng)資金管理，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，做到財(cái)務(wù)管理公開透明，對(duì)非政府組織資金收入和使用情況全面掌握。在上述監(jiān)督機(jī)制建立的同時(shí)，對(duì)未來針對(duì)外國非政府組織立法應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下法律原則的建立：強(qiáng)制登記管理原則：必須明確外國非政府組織活動(dòng)的組織形式，如分支機(jī)構(gòu)與代表處，并將其納入政府注冊登記管理，按規(guī)定提供相關(guān)的文件。維護(hù)國家安全原則：外國非政府組織的活動(dòng)目標(biāo)和宗旨不得違背憲法，組織活動(dòng)不得帶有極端主義色彩。財(cái)務(wù)信息公開原則：不得將非法收入合法化，如果發(fā)生財(cái)產(chǎn)使用與登記目的不一致等違法行為，將遭受嚴(yán)厲處罰。

（作者為上海政法學(xué)院講師、法學(xué)博士后；本文系上海政法學(xué)院青年科研基金項(xiàng)目“上海合作組織能源安全機(jī)制對(duì)中國能源立法影響與對(duì)策研究”階段性成果之一，項(xiàng)目編號(hào)2014XQN25）

【注釋】

①燕璽：“俄超過2千家非營利組織受外國資助，3家被定性極端主義組織”，http：//news.sina.com.cn/o/2013-08-23/161228030520.shtml ，新浪網(wǎng)，2013年8月23日。

②黃登學(xué)：“俄羅斯缺乏‘公民’的公民社會(huì)”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2007年第1期。

責(zé)編/王坤娜