國外非政府組織發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與借鑒

沈建國　沈佳坤

【摘要】近年來，我國的非政府組織日益發(fā)展壯大，并且對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各方面都產(chǎn)生極大的影響，但由于起步晚、管理經(jīng)驗(yàn)不足等原因，致使其存在諸多問題。對發(fā)達(dá)國家非政府組織的發(fā)展以及管理進(jìn)行分析，總結(jié)其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，分析我國非政府組織發(fā)展的現(xiàn)狀與存在的問題，能夠?yàn)槲覈钦M織的發(fā)展提供有益啟示。

【關(guān)鍵詞】國外 非政府組織 經(jīng)驗(yàn)借鑒

【中圖分類號】C912.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放30多年來，我國政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，非政府組織作為新生的社會(huì)力量活躍在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，它們通過人民代表大會(huì)制度、社會(huì)主義協(xié)商民主制度表達(dá)民意、傳遞民聲。然而，由于非政府組織成長環(huán)境、大政府小社會(huì)的政府職能模式以及傳統(tǒng)文化等因素的影響，非政府組織在快速發(fā)展的同時(shí)也面臨著很多外部的政策制約和自身治理機(jī)制制約，非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，非政府組織的功能和作用還沒有得到充分發(fā)揮。通過總結(jié)發(fā)達(dá)國家非政府組織發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，分析我國非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀，能夠?yàn)槲覈钦M織的發(fā)展提供有益啟示。

國外非政府組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

登記管理制度方面。國外的非政府組織登記制度主要包括自由成立和登記設(shè)立兩種模式。自由成立模式下，只要有一定的人數(shù)就可以成立非政府組織，無需辦理登記手續(xù)，如在美國，任何人都可以聯(lián)合其他人一起成立非政府組織，其可以為社會(huì)提供服務(wù)，擁有自己的賬戶并接受社會(huì)的捐助，無需政府批準(zhǔn)。登記設(shè)立模式，就是指非政府組織要想獲得合法地位，必須向特定機(jī)構(gòu)申請注冊成立，在獲得批準(zhǔn)后，才具備籌立非政府組織的資格。如日本法律規(guī)定非政府組織可有認(rèn)證、認(rèn)可、許可三種方式來向有關(guān)機(jī)構(gòu)申請成立非政府組織，主管機(jī)關(guān)審查材料后再?zèng)Q定是否批準(zhǔn)其申請?？傮w來說，國外非政府組織的登記審查門檻較低，登記注冊程序較為簡便。而在我國，多數(shù)非政府組織在登記之時(shí)便受到嚴(yán)格審查、程序繁瑣。

資金來源途徑方面。非政府組織的資金主要是來自政府補(bǔ)助與服務(wù)經(jīng)營收入，有研究表明，這兩項(xiàng)收入分別占非政府組織資金來源的40%和49%。政府補(bǔ)助體現(xiàn)的非政府組織政府主導(dǎo)型的資金來源途徑，大多數(shù)國家的非政府組織的資金來源都屬于這一模式，如英國政府將每年博彩16.7%的收入作為非政府組織的發(fā)展基金，此外，政府還直接為公益活動(dòng)給予財(cái)政轉(zhuǎn)移資金；在德國的非政府組織資金來源中，政府的資助占到了64%。服務(wù)經(jīng)營收入體現(xiàn)了非政府組織市場主導(dǎo)型資金來源途徑。這類非政府組織主要是通過經(jīng)營活動(dòng)或提供服務(wù)來獲得收入，如美國非政府組織在1995年，其服務(wù)經(jīng)營收入就占到總資金來源的57%，而政府資助只占30%。

國外政府在對非政府組織提供財(cái)政支持時(shí)，主要是通過委托非政府組織提供一些社會(huì)公共服務(wù)的方式，在這一過程中，政府與非政府組織處于平等地位。而我國的非政府組織雖然也接受政府的資金補(bǔ)助，但其通常是政府的預(yù)算資金，而非購買其服務(wù)，這并非一種平等的交換關(guān)系。在發(fā)達(dá)國家，非政府組織利用稅收優(yōu)惠和外部資金注入的優(yōu)勢而為社會(huì)提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)，這保證其能夠在市場競爭中獲得一定的穩(wěn)定經(jīng)營性收入，而我國的非政府組織官僚作風(fēng)嚴(yán)重，缺乏經(jīng)營服務(wù)的意識，因此其服務(wù)經(jīng)營收入有限。

稅收優(yōu)惠制度方面。對于非政府組織，各國都制定了稅收優(yōu)惠政策，以鼓勵(lì)其發(fā)展。非政府組織的稅收優(yōu)惠主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是對企業(yè)和個(gè)人的公益捐贈(zèng)采取稅收優(yōu)惠，二是對非政府組織的服務(wù)經(jīng)營性活動(dòng)減免稅費(fèi)。在稅收優(yōu)惠模式上，一種是主管部門認(rèn)定非政府組織資格后，其就自動(dòng)獲得了減免稅收的優(yōu)惠，另一種則是非政府組織需要獲得稅務(wù)部門的認(rèn)定，之后才可以減免相關(guān)稅費(fèi)。如英國的非政府組織，只要其向慈善委員會(huì)申請慈善組織資格，并獲得批準(zhǔn)后，便自動(dòng)獲得稅收優(yōu)惠資格，無需向稅務(wù)部門申請。在美國，一般收入低于5000美元的非政府組織是直接獲取稅收優(yōu)惠資格的，而其他非政府組織則要向稅務(wù)局提出稅收優(yōu)惠申請，經(jīng)過審查后，才可能獲得稅收優(yōu)惠資格。

國外對非政府組織的稅收認(rèn)定有明確而詳細(xì)的規(guī)定，這有利于非政府組織在申請認(rèn)定程序上獲得便利，而我國雖然也將稅務(wù)機(jī)關(guān)作為審查非政府組織是否具有稅收優(yōu)惠的認(rèn)定機(jī)關(guān)，但其程序復(fù)雜，認(rèn)定工作難以開展，而且在具體的稅收減免規(guī)定上，我國也缺乏細(xì)致而詳實(shí)的政策。

監(jiān)管體制方面。目前來說，對于非政府組織的監(jiān)管主要有一元和多元兩種監(jiān)管模式。所謂一元監(jiān)管模式是指由一個(gè)機(jī)構(gòu)來監(jiān)管非政府組織的運(yùn)營管理，如英國的慈善委員會(huì)就獨(dú)立監(jiān)管英國的非政府組織的營運(yùn)。而多元監(jiān)管模式主要是指非政府組織的監(jiān)管是由不同機(jī)構(gòu)共同完成的，如日本的非政府組織的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是與其業(yè)務(wù)相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)來完成，這種模式下，監(jiān)督者分工明確且監(jiān)督更加具體。發(fā)達(dá)國家的非政府組織管理是“輕登記、重監(jiān)管”，而我國卻是“重登記、輕監(jiān)管”，這使得許多非政府組織運(yùn)營管理混亂，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，引起社會(huì)不滿，也不利于其發(fā)展壯大。

中國非政府組織發(fā)展的成就

當(dāng)前，我國政府積極推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，逐步從社會(huì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，這給我國的非政府組織帶來了極大的發(fā)展空間，主要表現(xiàn)在：

我國的非政府組織在數(shù)量上有所增長。我國非政府組織的數(shù)量在改革開放之后一直保持較快的增長速度，據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，2004年我國非政府組織數(shù)量為28.8萬，到2012年，這一數(shù)字增長為49.9萬，增速達(dá)73.2%。我國非政府組織數(shù)量的快速增長與我國政府的發(fā)展政策有密切聯(lián)系，如2012年我國的非政府組織數(shù)量比2011年增加了3.7萬，增長率為8.1%，這比2011年高出4.4個(gè)百分點(diǎn)，之所以非政府組織的增長率大幅提高，主要是因?yàn)?012年我國民政部開啟了非政府組織直接登記工作，非政府組織的登記申請程序更加便利簡潔。

我國非政府的民主功能日漸凸顯。從我國目前非政府組織的數(shù)量來看，其規(guī)模已經(jīng)開始對我國的政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。就政治結(jié)構(gòu)而言，主要是由不同的政治主體所構(gòu)成的，之前我國的政治結(jié)構(gòu)則主要由政府主體和經(jīng)濟(jì)主體組成，而非政府組織的不斷壯大正在改變這一現(xiàn)狀，并開始作為獨(dú)立的一極成為我國政治結(jié)構(gòu)的組成主體之一，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義而不斷努力。而且在中國傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，政府與個(gè)人往往處在一種對立狀態(tài)，而非政府組織的出現(xiàn)使二者之間出現(xiàn)緩沖地帶，有利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

我國的非政府組織還活躍于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多領(lǐng)域，例如我國有6萬多家行業(yè)協(xié)會(huì)，他們在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、行業(yè)資源整合、技術(shù)水平的提高以及貿(mào)易糾紛的調(diào)解等方面都做出了很大貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國非政府組織在2012年實(shí)現(xiàn)收入1800 多億元，從業(yè)人員達(dá)1218萬人，其已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。

我國非政府組織治理機(jī)制日趨規(guī)范。非政府組織的內(nèi)部治理機(jī)制是其內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力，若內(nèi)在治理制度不完善，將很難發(fā)揮其應(yīng)有的功能，甚至?xí)绊懡M織的公信力，不利于非政府組織的可持續(xù)發(fā)展。近年來，隨著非政府組織發(fā)展模式的不斷成熟，我國的非政府組織在內(nèi)在治理機(jī)制上也日趨規(guī)范。如在選舉制度方面，一些較大規(guī)模的非政府組織一般會(huì)建立會(huì)員代表大會(huì)制度，這也是非政府組織中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，非政府組織通過會(huì)員代表大會(huì)來選舉組織理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等管理機(jī)構(gòu)。在執(zhí)行機(jī)制上，非政府組織成立了理事會(huì)，主要目的就是為了執(zhí)行會(huì)員代表大會(huì)的決議，并處理組織的日常事務(wù)。在監(jiān)督機(jī)制方面，由于非政府組織的特性之一便在于其公益性，因此我國在法律和政策上都要求非政府組織建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為此我國非政府組織成立了監(jiān)事會(huì)，監(jiān)督理事會(huì)的運(yùn)營與會(huì)員行為，保障其公益性。

中國非政府組織發(fā)展中存在的問題

非政府組織的登記管理制度不完善。我國對非政府組織實(shí)行的是雙重管理制度，即由民政部門主管其管理登記工作，政府主管部門則成為其具體業(yè)務(wù)的主管機(jī)關(guān)。我國雙重管理體制的設(shè)計(jì)初衷是為了明確各個(gè)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，以規(guī)范對非政府組織的管理，但是在具體的管理工作中，這種雙重管理體制卻阻礙了非政府組織的發(fā)展。非政府組織在這種管理體制下遭遇準(zhǔn)入門檻高、審批困難等問題，如在基金會(huì)的登記管理方面，我國《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定，非公募性質(zhì)的基金會(huì)其擁有的原始基金必須高于200萬元，地方性的公募基金會(huì)注冊資金不得低于400萬元，而全國性的公募基金會(huì)注冊門檻則更高，其原始基金不得低于800萬元，高額的原始基金要求顯然提高了我國非政府組織申請注冊的門檻，使得非政府組織難以獲得合法地位，也就無法開展組織工作。

我國政府購買社會(huì)服務(wù)制度化程度不高。購買非政府組織的服務(wù)是政府支持非政府組織發(fā)展的重要體現(xiàn)。我國政府雖然也支持非政府組織的發(fā)展，但其更多的是通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式。近年來，隨著政府與非政府組織配合度的提高，我國政府也逐步開始委托非政府組織提供一些社會(huì)服務(wù)，但政府與非政府組織之間的這種互動(dòng)并沒有完善的制度支持，在《中國人民共和國政府采購法》中，并沒有將購買公共服務(wù)作為政府采購項(xiàng)目，而在其他法律法規(guī)中，也沒有對政府購買公共服務(wù)的行為做出明確規(guī)定。也正因?yàn)檫@種制度的缺失，使得我國非政府組織缺乏提供公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)與能力，難以獨(dú)立發(fā)展。

我國對非政府組織的稅收減免政策不完善。各國政府都將稅收減免政策作為支持非政府組織發(fā)展的一個(gè)重要手段。我國對非政府組織也有相關(guān)的優(yōu)惠政策，但這種稅收政策在具體的實(shí)踐中卻暴露出諸多問題。如我國雖然提高了企業(yè)公益性捐贈(zèng)的免稅額度，但非政府組織的收入免稅問題卻一直沒有解決。其后，為解決這一問題，政府出臺了《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》，對非政府組織的免稅收入做出了具體的規(guī)定，但這一細(xì)則實(shí)際上是壓縮了非政府組織收入的免稅空間，這意味著一些捐贈(zèng)給非政府組織的財(cái)物將會(huì)通過稅收的形式向政府轉(zhuǎn)移，這顯然是減少了非政府組織的發(fā)展資金，也不利于調(diào)動(dòng)捐款人的積極性。

非政府組織自身管理的局限。我國的非政府組織早期大多脫胎于行政部門，這造成其官僚作風(fēng)嚴(yán)重，有嚴(yán)重的行政依賴傾向，而且在運(yùn)營過程中缺乏應(yīng)有的民主意識，也忽略了非政府組織的公益性，因此其公信力受到社會(huì)的質(zhì)疑。由于我國對非政府組織管理制度的不規(guī)范，這使得一些非政府組織打著公益的旗號而為自身謀利，如一些官辦的協(xié)會(huì)往往通過資格考試、資質(zhì)認(rèn)證等方式來收取費(fèi)用。此外，我國從事非政府組織的專業(yè)人才缺乏，非政府組織因?yàn)槠涔嫘远y以提供優(yōu)厚的待遇，很難招到一般的專職人員，更無從談起聘請高素質(zhì)的專業(yè)人員進(jìn)行運(yùn)營管理。在管理制度上，我國的非政府組織雖然也成立了會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)以及監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，但往往流于形式，而沒有在實(shí)際管理操作中發(fā)揮作用。

推進(jìn)我國非政府組織健康發(fā)展的對策

降低非政府組織的登記門檻。要鼓勵(lì)非政府組織的發(fā)展，我國需要降低其登記準(zhǔn)入門檻。國外發(fā)達(dá)國家對于非政府組織登記的人數(shù)要求較低，一般5人以上便可以進(jìn)行非政府組織的申請和登記，而我國目前還要求非政府組織必須有30個(gè)以上的單位會(huì)員或50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員才能夠進(jìn)行申請，這顯然增加了非政府組織申請的難度。因此要促進(jìn)我國非政府組織發(fā)展，首先可以降低對其會(huì)員人數(shù)的要求。其次，我國應(yīng)該取消對非政府組織資金注冊的限制，保證其有一定的經(jīng)費(fèi)來源與合法資產(chǎn)即可，這有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)較多的分散資金進(jìn)入社會(huì)公益領(lǐng)域，為非政府組織的發(fā)展提供財(cái)力支持。再次，可以學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家非政府組織登記管理經(jīng)驗(yàn)，明確非政府組織的合法性并非決定于其登記與否。最后，我國可以適當(dāng)下放非政府組織的審批權(quán)，簡化審批程序。

完善政府購買服務(wù)制度。政府向非政府組織購買公共服務(wù)，這不僅能夠在經(jīng)濟(jì)上支持非政府組織的發(fā)展，而且還能夠培養(yǎng)其獨(dú)立運(yùn)營的能力。我國近年來相繼出臺了《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》、《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》等政策，這表明我國正在加大向非政府組織購買公共服務(wù)的力度，但與此同時(shí)，我國關(guān)于政府購買社會(huì)公共服務(wù)的制度還不完善，因此，要想進(jìn)一步促進(jìn)非政府組織的發(fā)展，我國仍需要完善購買公共服務(wù)的制度。

首先，政府應(yīng)該對購買服務(wù)的種類有所規(guī)定，明確政府可以購買什么樣的公共服務(wù)，而哪些公共服務(wù)不能購買，之后政府可以根據(jù)購買名錄來進(jìn)行資金預(yù)算，這有利于非政府組織明確自己的發(fā)展方向，也能夠保證其資金來源的穩(wěn)定。其次，政府應(yīng)該靈活選擇購買模式，當(dāng)轄區(qū)內(nèi)的非政府組織沒有能力承接其外包服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，可以采取形式購買和指定購買的模式，但隨著非政府組織的發(fā)展成熟，競爭性購買模式應(yīng)逐步成為主流，即非政府組織之間通過有序競爭，憑借自身實(shí)力獲得承包政府項(xiàng)目的資格。最后，要建立監(jiān)督評價(jià)體制，對政府的購買操作以及非政府組織提供的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)，指出其不足，以促進(jìn)雙方的發(fā)展。

完善稅收優(yōu)惠政策。非政府組織的稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在兩方面：對非政府組織自身的稅收優(yōu)惠和對公益捐贈(zèng)者實(shí)行稅收優(yōu)惠。我國已經(jīng)在這方面制定了一些法律條例，但總體上來說還存在政策空白，而且實(shí)踐效果并不理想。要想促進(jìn)非政府組織的進(jìn)一步發(fā)展，我國必須完善其稅收優(yōu)惠政策。首先要在免稅主體的資格認(rèn)定上有明確的規(guī)定，可以學(xué)習(xí)英國、日本等發(fā)達(dá)國家的免稅政策，降低認(rèn)定門檻，這能夠激發(fā)非政府組織的活力。在捐贈(zèng)者的稅收優(yōu)惠上，我國應(yīng)該擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的對象，不能僅局限于對公益非營利性事業(yè)單位和公益社團(tuán)捐贈(zèng)才能夠享受稅收優(yōu)惠，這一方面限制了更多的非政府組織獲取外界資金支持，另一方面也不利于調(diào)動(dòng)捐贈(zèng)者的積極性。

完善非政府組織的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)。我國非政府組織要想擺脫對政府機(jī)構(gòu)的依賴，并在管理上去行政化，其必須增強(qiáng)自身的管理職能，建立完善的內(nèi)部管理機(jī)制。首先，其應(yīng)該明確組織內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)利與職能，并嚴(yán)格遵守部門規(guī)定，使得各個(gè)部門能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，促進(jìn)管理的規(guī)范化。其次，要建立民主的決策機(jī)制，要盡可能地聽取更多會(huì)員的意見，形成交流渠道與遵循一定的議事原則，要改變原本一些具有官方性質(zhì)的非政府組織在決策時(shí)出現(xiàn)的一言堂現(xiàn)象，促進(jìn)其內(nèi)部在選舉、議事、決策等方面的公平與民主。最后，應(yīng)該建立公開透明的運(yùn)行制度，接受來自內(nèi)部和外部的監(jiān)督。非政府組織具有公益性，且其接受來自社會(huì)各界的捐贈(zèng)，因此非政府組織必須對所獲得的捐助以及資金去向進(jìn)行公示，接受公眾的監(jiān)督，這樣才能夠獲得社會(huì)大眾的信任，而非政府組織的公信力也正是其能夠持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)與保證。

（作者分別為河套大學(xué)經(jīng)管系副教授，大連理工大學(xué)工商管理學(xué)院博士研究生）

責(zé)編/張曉