生態(tài)城市管理公眾參與模式研究

鄭麗娜　路瑤

【摘要】城市建設(shè)需要公眾參與。生態(tài)城建設(shè)道路上由于專家評價機制的缺陷導(dǎo)致政府管理職能出現(xiàn)異化，環(huán)境維權(quán)也存在主體資格缺位問題，同時，城鎮(zhèn)化與城市生態(tài)化并行對城市管理提出了新挑戰(zhàn)。建立人民監(jiān)督員制度，完善公益訴訟制度，公眾參與形式和內(nèi)容個性化區(qū)域化等都是實現(xiàn)公眾參與、政府提高城市管理水平的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】公眾參與 生態(tài)城市 唐山市

【中圖分類號】G03 【文獻標識碼】A

20世紀70年代，聯(lián)合國人類環(huán)境大會上提出了社會可持續(xù)發(fā)展理論，體現(xiàn)了人們對社會治理方式理念的改變。建設(shè)生態(tài)城市在此背景下應(yīng)運而生。建設(shè)生態(tài)城市是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的核心。城市發(fā)展必須符合生態(tài)發(fā)展規(guī)律，是城市演變規(guī)律的要求。從城市發(fā)展的演化進程看，一個城市的發(fā)展程度除了自身的演化規(guī)律作用外，還取決于其他多方面的因素。政府是城市公共資源的管理者、城市發(fā)展模式的主要倡導(dǎo)者和城市發(fā)展建設(shè)的實施者①。除了政府以外，生態(tài)城市建設(shè)也離不開公眾的參與。生態(tài)城市建設(shè)的本質(zhì)是構(gòu)建人與人之間和諧的生活環(huán)境，人們基本的物質(zhì)生活條件得到保障后，參與城市建設(shè)、體現(xiàn)主體地位的意識也不斷增強。人們作為城市生活的主體追求實現(xiàn)自我價值的途徑包括對社會公眾事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，并要求這些權(quán)利得到法律的承認和保護，從而使公眾參與社會事務(wù)提升到立法的高度。

生態(tài)城市建設(shè)公眾參與的必要性分析

生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的公共性決定了公眾參與的可能性。生態(tài)城市建設(shè)的實質(zhì)是保全或提供城市公用的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品。與市場上流通的一般產(chǎn)品不同，公共產(chǎn)品有自身的特性。一是公共產(chǎn)品具有非競爭性。非競爭性體現(xiàn)在公共產(chǎn)品的使用者之間利益是相容共存的，產(chǎn)品在被使用的過程中，并不會導(dǎo)致其他使用人的利益受損。這使得公眾在占有和使用公共產(chǎn)品的過程中不會因為利益沖突而彼此排斥他人的參與，這就為公眾共同參與公共產(chǎn)品的建設(shè)提供了可能性。二是非排他性。產(chǎn)品所具有的使用價值所產(chǎn)生的收益并不被某個特定的群體所壟斷。公共產(chǎn)品的這一特性導(dǎo)致了公地的悲劇。生態(tài)城市建設(shè)過程中，生態(tài)環(huán)境的惡化，社區(qū)公共物品的損害，民主制度落實的形式化都是公地悲劇現(xiàn)象的體現(xiàn)。公地悲劇現(xiàn)象的產(chǎn)生與公共產(chǎn)品在提供和使用中缺乏必要的監(jiān)督機制和制約機制有著密切的聯(lián)系。公共產(chǎn)品的使用者同時也是公共產(chǎn)品的維護者。這就要求作為公共物品受益人的公眾在享受公共物品的過程中也應(yīng)當承擔相應(yīng)的義務(wù)。公眾在公共產(chǎn)品管理過程中享有權(quán)利承擔義務(wù)的過程本身就是對城市建設(shè)的一種參與。而公眾享有權(quán)利承擔義務(wù)是以具有主體地位為前提的，公眾具有了參與管理的主體地位，才可能使城市建設(shè)的民主化成為可能。

政府治理生態(tài)環(huán)境過程中的角色異化決定了公眾參與的必要性。生態(tài)城市建設(shè)過程中，除了公共產(chǎn)品之外，還有準公共產(chǎn)品是不可缺少的部分。公共產(chǎn)品一般情況下是不通過市場機制提供給公眾的，但是準公共產(chǎn)品在供應(yīng)的過程中融入了市場因素。準公共產(chǎn)品的性質(zhì)使得公權(quán)力在產(chǎn)品供應(yīng)的過程中并未起到絕對的作用。有了市場因素，就會有競爭，有競爭就會存在制度尋租和政府角色異化的可能性。政府的職責(zé)是提供和管理公共產(chǎn)品，同時也是市場的管理者。政府在生態(tài)城市建設(shè)的過程中，應(yīng)該是建設(shè)方向的引導(dǎo)者，利用城市發(fā)展規(guī)律，通過相關(guān)制度建立利益誘導(dǎo)機制，使人們的行為規(guī)范朝著有利于城市生態(tài)優(yōu)化的方向發(fā)展，從而建立社會行為和發(fā)展方向交替作用，呈螺旋上升的社會結(jié)構(gòu)趨勢，促進人與人之間的利益協(xié)調(diào)和人與物之間的和諧發(fā)展。但是，由于政府在管理過程中，權(quán)力不當擴張，使得政府在治理環(huán)境的過程中角色發(fā)生了異化。

以環(huán)境保護為例。我國《環(huán)境保護法》針對環(huán)境治理責(zé)任采取逐級負責(zé)的方式。對本行政權(quán)力范圍內(nèi)的環(huán)境進行監(jiān)督管理是政府的重要職能之一。各地區(qū)對環(huán)境治理因地制宜地制定了相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章，但是，頻現(xiàn)的環(huán)境污染事件，特別是近兩年來日趨嚴重的霧霾現(xiàn)象說明在諸多城市提出建設(shè)生態(tài)城的口號下，保護生態(tài)環(huán)境的相關(guān)措施并沒有得到落實，以交通工具為例，新能源交通工具的推行必然會影響當?shù)貍鹘y(tǒng)經(jīng)濟的發(fā)展，特別是對以能源為經(jīng)濟基礎(chǔ)的城市而言。在地方利益和政績的驅(qū)使下，各種行政不作為使政府角色扭曲，甚至成為企業(yè)的保護傘，從而損害了公共利益。這就要求在生態(tài)城市建設(shè)過程中，需要有民眾的參與和監(jiān)督，這種參與和監(jiān)督不僅僅是對政府決策制定和執(zhí)行力的監(jiān)督，還包括對城市建設(shè)政策的決策權(quán)。

社會契約理論奠定了公眾參與生態(tài)城市建設(shè)的理論基礎(chǔ)。契約的形成充分體現(xiàn)著契約當事人的意志。社會契約理論的核心思想是公眾與政府之間建立契約關(guān)系，享有公權(quán)力的政府機構(gòu)在制定社會治理方式的過程中為公眾意志提供充足的生存空間。社會管理者在制定和實施城市規(guī)劃的過程中，對城市的發(fā)展方向選擇是一個復(fù)雜的過程。任何一種選擇都是某種價值觀的體現(xiàn)。社會主體對社會的需求是多元的，城市規(guī)劃應(yīng)該達到的理想目標就是盡可能地滿足多元的合理需求，為人們提供更多的生活選擇。社會矛盾產(chǎn)生的一個重要原因是社會制度對社會資源的分配不合理，因此，城市規(guī)劃在制定的過程中，必須有公眾的參與，從而體現(xiàn)出公眾的意志和價值選擇，不同的社會需求在協(xié)商、妥協(xié)后形成契約而在社會規(guī)劃中共存，并通過一定的法律規(guī)范加以約束和監(jiān)督。

相關(guān)法律和政策為公眾參與生態(tài)城市建設(shè)提供了制度保障。社會主義制度決定了公眾對經(jīng)濟政治事務(wù)的參與權(quán)，憲法為公眾的參與權(quán)奠定了根本法基礎(chǔ)，除此之外，我國眾多法律都體現(xiàn)了對公眾參與權(quán)的肯定和保護?！董h(huán)境影響評價法》對公眾參與的主體范圍、參與意見的處理等方面都作了具體規(guī)定。《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》明確規(guī)定了應(yīng)當有公眾參與的項目，編寫公眾參與篇章?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》賦予了公眾城鄉(xiāng)建設(shè)決策的查詢權(quán)、違法行為的舉報權(quán)等內(nèi)容。新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟?！杯h(huán)境公益訴訟制度的確立，是對公眾環(huán)境權(quán)的認可，使公眾參與環(huán)境建設(shè)有了明確的權(quán)利依據(jù)。很多地方法規(guī)和規(guī)章也確立了公眾參與制度。以唐山市為例，唐山市建立了排污許可權(quán)市場交易制度，出臺了《唐山市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）》，這種制度的建立，是將排污權(quán)市場化，一方面可以使得節(jié)能環(huán)保的企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新節(jié)約排污指標并將其轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟利益，形成排污權(quán)運轉(zhuǎn)的良性循環(huán)，同時這項制度的建立，也可以提高企業(yè)參與生態(tài)建設(shè)的積極性。排污交易的過程也就成為了公眾參與生態(tài)建設(shè)的過程。

生態(tài)城建設(shè)民主化進程中產(chǎn)生的新問題

專家評價機制與公眾參與的脫節(jié)，政府被俘獲。生態(tài)城市建設(shè)決策過程中，很多地方政府建立了專家論證和評價機制，這種制度固然提高了決策的科學(xué)性和權(quán)威性，但是很多專家在評價和論證的過程中，由于缺少公眾的參與環(huán)節(jié)，論證和評價的結(jié)論具有片面性。同時，很多所謂的專家和評審機構(gòu)的設(shè)立和運作來源于企業(yè)資金的支持，這使得參與評審的專家在一定程度上成為企業(yè)的代言人。另一方面，地方政府在制定決策過程中，出于地方利益和政績的考慮，在公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品供應(yīng)過程中，以犧牲公共利益保護企業(yè)利益。正是由于政府、企業(yè)、專家三者之間的特殊關(guān)系，政府在決策過程中被俘獲，這在公共產(chǎn)品供應(yīng)市場化過程中，顯得尤為突出。

環(huán)境公益維權(quán)主體的缺位。生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)的建立是生態(tài)城市建設(shè)的重要內(nèi)容。環(huán)境保護需要廣泛公眾的積極參與，環(huán)境行政合同在政府管理職能角色的轉(zhuǎn)變中應(yīng)運而生。其實質(zhì)是凸顯公民的權(quán)利與地位，是法律權(quán)利本位的表現(xiàn)。環(huán)境行政合同在諸多城市已經(jīng)付諸實踐，但在現(xiàn)實中存在很多問題，其中一個突出表現(xiàn)就是實施過程中監(jiān)督機制的缺失和公眾參與的缺位。國家開展環(huán)?；顒訒r過分依賴政府，但是，環(huán)境保護活動的主體并非局限在具有公權(quán)力的政府機構(gòu)，還包括諸如國際環(huán)保NGO，國內(nèi)民間組織、社區(qū)組織、媒體、公眾等，但是這些組織或個人參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)卻顯得非常之后。尤其是一些社會中間體組織，即使能夠通過一定的方式參與政府進行市政建設(shè)規(guī)劃，但是其領(lǐng)域是非常有限的，當公眾的合法權(quán)益受到損害時，由于沒有明確的訴訟權(quán)利，所以不能有效地發(fā)揮公共組織的作用。很多政府在制定環(huán)境行政合同的過程中，按照法律的要求設(shè)立了公眾參與渠道，但是由于環(huán)境行政合同的雙方當事人是行政機關(guān)和行政相對人，而公眾并非合同當事人，因此，合同在簽訂和實施的過程中公眾很難真正參與。與一般合同不同，環(huán)境行政合同是與公共利益密切聯(lián)系在一起的，所以雖然公眾不是合同相對人，卻是環(huán)境行政合同內(nèi)容重要的利益相關(guān)人，因此其有監(jiān)督合同訂立和實施的監(jiān)督權(quán)。但是我國環(huán)境行政合同法律制度并未形成系統(tǒng)，因此對公眾的參與監(jiān)督權(quán)保護存在制度上的缺位。新民事訴訟法確立了環(huán)境公益訴訟制度，并規(guī)定能夠提供訴訟的主體為法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，但是這樣的規(guī)定導(dǎo)致了兩個問題，第一，訴訟主體的具體范圍法律相關(guān)配套制度并沒有作出相應(yīng)規(guī)定；第二，公眾沒有訴訟主體資格，當環(huán)境權(quán)益受到損害時，不能直接提起訴訟，只能請求相關(guān)部門和組織提起訴訟，而具有訴訟資格的主體怠于行使訴訟權(quán)時，公眾如何尋求法律救濟和對相關(guān)部門的不作為行為作出規(guī)制，法律并沒有作出規(guī)定。

除了城市自然環(huán)境規(guī)劃以外，城市生態(tài)建設(shè)還包括社區(qū)區(qū)域生態(tài)建設(shè)。這時公眾參與主要針對的是社區(qū)業(yè)主和業(yè)主委員會。《物權(quán)法》和《物業(yè)管理條例》規(guī)定了社區(qū)業(yè)主和業(yè)主委員會的權(quán)利義務(wù)，但是并沒有賦予業(yè)主及業(yè)主委員會參與社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的權(quán)利以及業(yè)主委員會的訴權(quán)，這就使得業(yè)主委員會的作用有了很大的局限性。

新的城市人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生新的管理問題。城鎮(zhèn)化建設(shè)是近幾年我國縮小城鄉(xiāng)差距的一種新社會治理方式，這種治理方式為社會發(fā)展模式提供了新的選擇，但同時也面臨著如何進行資源優(yōu)化布局、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新問題。農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民主體性喪失，并與實現(xiàn)民主化之間產(chǎn)生了突出的矛盾。農(nóng)民主體性喪失已經(jīng)成為我國農(nóng)民轉(zhuǎn)型中的深層次問題。農(nóng)村在城鎮(zhèn)化的過程中，往往只是在戶籍制度和行政區(qū)域上城市化，而意識形態(tài)和生活習(xí)慣保留了原有的狀態(tài)，但是又受到了城市現(xiàn)代元素的影響，兩種不同的生活方式使鄉(xiāng)村陷入一種尷尬的地位。農(nóng)民通過進城務(wù)工或留居城市的方式試圖改變原有的“農(nóng)村痕跡”，但是這種轉(zhuǎn)變往往是被動的。這種被動性就與主體的自為性產(chǎn)生了矛盾。生態(tài)城建設(shè)需要公眾的民主參與，被城鎮(zhèn)化的農(nóng)村也不例外。但是，試圖改變原有狀態(tài)的新農(nóng)村人對這種民主缺乏主動性，這種主體性喪失的局面使城鎮(zhèn)化的農(nóng)村在生態(tài)城市民主建設(shè)中喪失了基礎(chǔ)。

此外，城市人口的增加也導(dǎo)致準公共物品的市場運作需要公眾參與。與公共產(chǎn)品不同，準公共產(chǎn)品并非具有完全的非競爭性，純公共產(chǎn)品一般具有規(guī)模經(jīng)濟的特征，消費上不存在“擁擠效應(yīng)”，而準公共產(chǎn)品的使用需要通過付費或競爭的方式才能獲得使用權(quán)。農(nóng)村城鎮(zhèn)化后，準公共產(chǎn)品的使用群體增加，超出承受限度時，就會導(dǎo)致準公共物品成本的提高和政府財政負擔的加重，而準公共產(chǎn)品的提供往往是政府出資和市場供給來共同完成，這就涉及準公共產(chǎn)品的定價問題。因為產(chǎn)品的公共性，決定其價格不能完全由市場決定，所以，就要求準公共產(chǎn)品的定價權(quán)等應(yīng)當有公眾參與。

解決路徑

第一，建立人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度是公眾對檢查機關(guān)實行外部監(jiān)督而建立的制度，是公眾減少監(jiān)察監(jiān)督機制存在失靈質(zhì)疑的有效途徑。這一制度在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中可以進行推廣。以環(huán)境行政合同為例，由于環(huán)境行政合同與社會公共利益聯(lián)系在一起，因此行政合同的履行對于行政機關(guān)來說，承擔了更大的責(zé)任。在環(huán)境行政合同的履行中，環(huán)境行政機關(guān)享有相對人所不具有的行政優(yōu)益權(quán)。因此，行政機關(guān)能夠通過手中的公權(quán)力為公眾參與和監(jiān)督合同設(shè)置更廣泛的渠道。生態(tài)建設(shè)規(guī)劃的其他方面同樣可以適用人民監(jiān)督員制度。生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃分為事前、事中、事后三個階段，在制定規(guī)劃政策之前，很多政府通過調(diào)查問卷、舉行聽證會等方式征求民眾意見，但是收集意見和建議后，往往并沒有將相關(guān)的調(diào)查結(jié)果及時、透明地公開，與公眾沒有信息交流上的互動，特別是以區(qū)域化為特征的社區(qū)建設(shè)，直接關(guān)系到社區(qū)居民的相關(guān)利益，開發(fā)商和物業(yè)公司不能擔當社區(qū)建設(shè)的全部角色，政府也應(yīng)參與其中，為社區(qū)居民提供政策的保障。在建設(shè)規(guī)劃實施的過程中，公眾也應(yīng)當具有參與權(quán)。在現(xiàn)實生活中，公眾即使在前期有機會參與了一定的規(guī)劃決策過程，但是，在決策制定后即退出。這就使得決策實施過程中按照決策進行建設(shè)以及實施過程中如果發(fā)生損害公共利益的情況時，公眾并不能獲取相關(guān)信息，當社區(qū)建設(shè)完成后，公眾的反對意見就成了紙上談兵，即使再進行更改，也是浪費了大量的資源。因此，建立規(guī)劃建設(shè)人民監(jiān)督員制度，不僅僅是在事后進行監(jiān)督，而是針對全程。制度的建立有助于公眾參與形式的制度化和常態(tài)化，同時，監(jiān)督員人選可以通過推薦、報名、選舉相結(jié)合的方式，從而提高公眾參與的積極性和監(jiān)督效果的質(zhì)量。

第二，公眾參與的模式注重城市歷史的傳承和區(qū)域化。一個城市無論經(jīng)歷怎樣的轉(zhuǎn)型，都不可能完全與其歷史割裂。城市生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建不僅僅是優(yōu)化資源環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的問題，以唐山市為例，唐山市是傳統(tǒng)的重工業(yè)城市，生態(tài)建設(shè)必然涉及城市的轉(zhuǎn)型問題。城市轉(zhuǎn)型必須考慮其發(fā)展的過程，一方面吸取其歷史教訓(xùn)，另一方面需要尊重其自身的特性和社會承受能力，其中包括原有的社會文化。所以，地方政府在制定生態(tài)城建設(shè)公眾參與制度時，應(yīng)該考慮民眾的環(huán)境習(xí)慣與意識，特別是農(nóng)村原有的生活習(xí)慣和思想意識，只有尊重當?shù)鼐用竦纳罘绞?，并在建設(shè)生態(tài)城過程中逐步實現(xiàn)農(nóng)村向城市生活模式的漸進性轉(zhuǎn)變，才能提高公眾參與的主動性。

第三，完善公益訴訟制度，明確并擴大公益訴訟主體的范圍。根據(jù)新民訴法規(guī)定，公眾沒有訴訟主體資格，當環(huán)境權(quán)益受到損害時，不能直接提起訴訟，只能請求相關(guān)部門和組織提起訴訟，而具有訴訟資格的主體怠于行使訴訟權(quán)時，公眾如何尋求法律救濟和對相關(guān)部門的不作為行為作出規(guī)制，法律并沒有作出規(guī)定。而公眾是公益訴訟的直接利益關(guān)系人，因此，法律可以參考公司法的股東派生訴訟制度，賦予公眾訴訟權(quán)利，當相關(guān)部門和組織怠于行使權(quán)利時，可以直接提起訴訟。

（作者單位：河北聯(lián)合大學(xué)文法學(xué)院；本文系唐山市科技局軟科學(xué)項目“唐山建設(shè)生態(tài)城市發(fā)展模式及對策研究”階段性成果，項目編號：13140204a）

【注釋】

①高新才，滕海峰：“城市政府視角下生態(tài)城市建設(shè)的思路與重點”，《城市規(guī)劃》，2011年第2期。

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）