桑東莉 徐凱歌
【摘要】目前道路機(jī)動(dòng)車(chē)污染已成為我國(guó)城市空氣污染的重要來(lái)源,這在某種程度上說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行《大氣污染防治法》防治機(jī)動(dòng)車(chē)船污染措施的效力不足,近期各地匆忙發(fā)布的大氣污染治理方案雖彰顯政府的行動(dòng)決心,然而時(shí)下的行動(dòng)方案似乎很多都可以在多年前尋到痕跡,盡管其中也不乏新意,其能否奏效,令公眾產(chǎn)生憂慮。
【關(guān)鍵詞】機(jī)動(dòng)車(chē)污染 總量控制 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)
【中圖分類號(hào)】D9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
交通運(yùn)輸是支撐我們生活品質(zhì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ),但是,“尾氣排放已成為我國(guó)空氣污染的重要來(lái)源,是造成灰霾、光化學(xué)煙霧污染的重要原因?!雹贆C(jī)動(dòng)車(chē)污染在我國(guó)諸多城市表現(xiàn)得尤為明顯。根據(jù)北京市環(huán)境保護(hù)局?jǐn)?shù)據(jù),機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放占北京細(xì)顆粒物(PM2.5)排放總量的22.2%,占北京市氮氧化物排放總量的58%,占揮發(fā)性有機(jī)物排放總量的40%。②北京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院院長(zhǎng)潘濤認(rèn)為,機(jī)動(dòng)車(chē)排放毫無(wú)疑問(wèn)是北京市空氣污染的主要來(lái)源,并引用由包括清華大學(xué)和北京大學(xué)在內(nèi)的其他享有聲望的研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)所開(kāi)展的研究—這些研究發(fā)現(xiàn)北京市空氣污染的20%~30%是由機(jī)動(dòng)車(chē)排放造成的。
總量控制制度
自2012~2013年冬季開(kāi)始中國(guó)中東部地區(qū)大范圍的、持續(xù)的嚴(yán)重灰霾天氣,促使近期發(fā)布的大氣污染治理方案均注意到“總量控制”對(duì)城市機(jī)動(dòng)車(chē)污染治理的重要性,這集中表現(xiàn)于兩個(gè)方面:即主要大氣污染物排放量的控制和汽車(chē)消費(fèi)總量的控制。
主要大氣污染物排放總量控制制度的“遺漏”?!拔廴疚锱欧趴偭靠刂啤痹缭?996年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》中就已被提及,《大氣污染防治法》在2000年修改時(shí)更是明確確立了“主要大氣污染物排放總量控制制度”③,之后,諸多地方大氣污染防治立法可以說(shuō)無(wú)一例外地都對(duì)之作出了明確規(guī)定,這不僅體現(xiàn)在幾乎是與《大氣污染防治法》的施行處于同一時(shí)期的各地頒行的大氣污染防治條例中,如:《濟(jì)南市大氣污染防治條例》(2000)第八條、《浙江省大氣污染防治條例》(2003)第十一條,等等,各地新近頒行的大氣污染防治條例更是重申了這一制度,如:2012年修改并施行的《濟(jì)南市大氣污染防治條例》第十三條、自2014年1月1日起施行的《陜西省大氣污染防治條例》第六條與第二十四條,等等。事實(shí)上,這一制度的重要性不僅在于立法規(guī)定對(duì)之予以明確要求,還在于它是現(xiàn)行大氣污染防治立法設(shè)計(jì)的排污許可證、排污收費(fèi)等制度的基礎(chǔ),如:2003年7月1日施行的《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》。
但是,如此重要的總量控制制度對(duì)于機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治而言似乎并無(wú)多大意義。問(wèn)題在于,我國(guó)現(xiàn)行大氣污染防治立法所劃定的“主要大氣污染物排放總量控制區(qū)”針對(duì)的是“尚未達(dá)到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)”,④“并未將機(jī)動(dòng)車(chē)廢氣的流動(dòng)性污染納入及時(shí)總量控制的立法規(guī)定之中”,“主要針對(duì)二氧化硫,所涉及的污染因素少”,“對(duì)含氮氧化物污染的總量控制并未提上議事日程”。⑤如:太原市于1998年9月29日頒行的《太原市大氣污染物排放總量控制辦法》第二條明確大氣污染物排放總量控制的適用范圍限于“煙塵、工業(yè)粉塵、二氧化硫和市人民政府公布的污染物控制名錄所列的向大氣排放的其他污染物”。即使是近期施行的污染物排放總量控制辦法也未能將機(jī)動(dòng)車(chē)排放的大氣污染物納入總量控制的適用范圍,如:《陜西省污染物排放總量與污染物排放許可管理辦法》(陜環(huán)發(fā)[2012]58號(hào))第二至六條明確將機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染這一典型的流動(dòng)性污染源排除在該辦法的適用范圍之外。
城市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的總量控制。第一,城市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量激增?!翱刂瞥鞘袡C(jī)動(dòng)車(chē)保有量增長(zhǎng)”在《大氣污染防治法》(2000)中并無(wú)提及,這或許是當(dāng)時(shí)全國(guó)道路機(jī)動(dòng)車(chē)保有量依然相對(duì)有限的緣故。僅就汽車(chē)保有量而言,據(jù)統(tǒng)計(jì),2000年我國(guó)汽車(chē)保有量為1608.9萬(wàn)輛,與1995年相比5年增加了568.9萬(wàn)輛。⑥但這一數(shù)字在2000年之后卻以驚人的速度在增長(zhǎng),2000~2010年(10年)增長(zhǎng)了6112.8萬(wàn)輛;2010~2012年(2年)增長(zhǎng)了3116.2萬(wàn)輛;其中,1995~2002年(7年)增長(zhǎng)了1013.2萬(wàn)輛;2002~2005年(3年)增長(zhǎng)了1106.5萬(wàn)輛;2005~2007年(2年)增長(zhǎng)了1198.7萬(wàn)輛;2007~2009年每年增長(zhǎng)分別為741.2萬(wàn)輛和1109.8萬(wàn)輛;2009~2012年每年增幅都超過(guò)1500萬(wàn)輛(依次分別為1512.3萬(wàn)輛、1544.7萬(wàn)輛和1571.4萬(wàn)輛)。⑦目前全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量已攀升至全球第二位,僅次于美國(guó),達(dá)22382.8萬(wàn)輛。⑧盡管我國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量人均水平與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比依然很低,2010年我國(guó)每千人的機(jī)動(dòng)車(chē)保有水平也不過(guò)是58輛—這一數(shù)字在2003年僅為15輛,美國(guó)的千人保有水平在2010年為797輛。⑨
第二,近期各治理方案的趨同性選擇與行動(dòng)的差異性。控制城市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量顯然是當(dāng)前各治理方案的趨同性選擇,但在國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》統(tǒng)領(lǐng)之下的各地方案仍顯示出明顯的差異。國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》在“強(qiáng)化移動(dòng)源污染防治”部分提出,“合理控制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量。北京、上海、廣州等特大城市要嚴(yán)格限制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量。”基于此,環(huán)境保護(hù)部等六部委發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》(環(huán)發(fā)[2013]104號(hào))繼而明確提出“控制城市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量”,進(jìn)而將北京市和這一區(qū)域的其他城市區(qū)別對(duì)待,北京市須“嚴(yán)格限制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量”,而天津、石家莊、太原和濟(jì)南等城市則須“嚴(yán)格限制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量增長(zhǎng)速度”。《河北省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》又進(jìn)一步將“控制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量”的適用范圍擴(kuò)大至“各設(shè)區(qū)市和省直管縣(市)”,但強(qiáng)調(diào)“石家莊市及京津周邊城市要嚴(yán)格限制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量增長(zhǎng)速度”。此外,這一措施到了長(zhǎng)三角地區(qū)則顯得更為“溫和”,如《江蘇省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》之“十七”要求“適度控制燃油汽車(chē)增長(zhǎng)速度”,自2014年3月1日施行的《浙江省機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治條例》第十一條要求設(shè)區(qū)的市人民政府“合理”控制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量。
環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度
機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。大氣污染防治立法要求生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)口與在用的機(jī)動(dòng)車(chē)都必須達(dá)到國(guó)家或地方的機(jī)動(dòng)車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn),否則,公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)依法將不予辦理注冊(cè)登記或轉(zhuǎn)入登記,不得上路行駛。⑩《大氣污染防治法》(2000)第五十三條還對(duì)“違法制造、銷(xiāo)售或者進(jìn)口超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)船”行為明確規(guī)定了可以施予的懲處措施,包括責(zé)令停止違法行為、沒(méi)收違法所得、罰款、沒(méi)收銷(xiāo)毀。
自1983年頒布第一批新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)以來(lái),我國(guó)新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展迅速,截至2009年底,我國(guó)新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)體系已基本建立?!睓C(jī)動(dòng)車(chē)國(guó)I、國(guó)II和國(guó)III階段排放標(biāo)準(zhǔn)分別于2000年、2004年和2007年在全國(guó)實(shí)施。目前提前實(shí)施國(guó)IV階段排放標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)范圍不斷在擴(kuò)展,如《南寧市執(zhí)行國(guó)家第四階段機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的通告》(南環(huán)字[2013]296號(hào))要求南寧市自2014年1月1日起施行國(guó)IV排放標(biāo)準(zhǔn)。另外,諸多大氣污染治理方案還對(duì)對(duì)全面實(shí)施國(guó)家第五階段機(jī)動(dòng)車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間做出明確要求,如:《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》要求北京市、天津市、河北省的實(shí)施時(shí)間是2015年,山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和山東省是2017年底前。環(huán)境保護(hù)部會(huì)同國(guó)家質(zhì)檢總局于2013年9月17日發(fā)布了《輕型汽車(chē)污染物排放限值及測(cè)量方法(中國(guó)第五階段)》,該新標(biāo)準(zhǔn)將自2018年1月1日起實(shí)施。不過(guò),北京市已在全國(guó)率先于2013年2月1日起開(kāi)始施行京V排放標(biāo)準(zhǔn),國(guó)五排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后原京V排放標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。步北京后塵,上海市也于2014年4月30日開(kāi)始施行國(guó)五階段排放標(biāo)準(zhǔn)。
車(chē)用燃油標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)輕型柴油車(chē)執(zhí)行《輕型汽車(chē)污染物排放限值及測(cè)量方法(中國(guó)第三、四階段)》(GB 18352.3-2005)第三階段排放限值,輕型汽油車(chē)執(zhí)行第四階段排放限值,對(duì)此,輕型汽車(chē)國(guó)五排放標(biāo)準(zhǔn)編制說(shuō)明之征求意見(jiàn)稿明確將這種狀況歸之于“由于油品供應(yīng)的問(wèn)題”。事實(shí)上,早在1996年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》(國(guó)發(fā)[1996]31號(hào))就明確提出“鼓勵(lì)采用機(jī)動(dòng)車(chē)清潔燃料等措施,減輕車(chē)輛尾氣污染”,《大氣污染防治法》(2000)第三十四條又明確規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持生產(chǎn)、使用優(yōu)質(zhì)燃料油”。而近期地方大氣污染防治立法,幾乎是無(wú)一例外地對(duì)車(chē)用燃油問(wèn)題做出規(guī)定,諸多治理方案明確對(duì)提高燃料品質(zhì)的時(shí)間問(wèn)題做出要求。
公眾參與與低碳出行
近年來(lái)我國(guó)城市住房郊區(qū)化突出,但即使是這樣,市區(qū)內(nèi)相當(dāng)部分人群每日出行的里程也并未遠(yuǎn)到惟有乘坐機(jī)動(dòng)車(chē)才可到達(dá)。問(wèn)題是,曾享有“自行車(chē)王國(guó)”之美譽(yù)的我國(guó)目前卻顯然是名不符實(shí)。根據(jù)英國(guó)交通部《低碳交通:綠色未來(lái)》,英國(guó)國(guó)家CO2排放量的21%來(lái)自于旅程不足5英里的家用汽車(chē),64%來(lái)自于旅程不足25英里的家用汽車(chē)。很明顯,在城市機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治方面公眾參與的力量不可小覷,公眾的汽車(chē)消費(fèi)行為直接影響城市大氣污染治理成效。
為此,各治理方案都倡導(dǎo)公民低碳出行,具體措施不外乎是鼓勵(lì)公眾出行時(shí)更多乘坐公共交通工具、自行車(chē)騎行或步行。如:《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出“實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略,提高公共交通出行比例,加強(qiáng)步行、自行車(chē)交通系統(tǒng)建設(shè)?!?/p>
政府干預(yù)責(zé)任的適度定位
政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的軟效應(yīng)。近期各治理方案的具體方案與地方大氣污染防治立法行動(dòng),反映出各級(jí)政府均希望能在大氣污染防治行動(dòng)中有所作為。在2014年全國(guó)“兩會(huì)”上,山東省長(zhǎng)郭樹(shù)清表示,2014年干部考核將把空氣質(zhì)量作為一個(gè)指標(biāo)。事實(shí)上,這并非什么新鮮之舉,早至《環(huán)境保護(hù)法》(1989)第十六條就明確規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”,1996年第四次全國(guó)環(huán)保工作會(huì)議提出“一票否決制”,“城市環(huán)境綜合整治定量考核”作為考核城市人民政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制實(shí)施情況的一項(xiàng)具體措施,“定量化”的指標(biāo)考核可以說(shuō)是該項(xiàng)措施的重要特點(diǎn)。盡管政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制被視為有效環(huán)境管理的可行手段,多年來(lái)環(huán)境立法反復(fù)強(qiáng)調(diào)它,但是,與其他環(huán)境管理制度相比,無(wú)論是《環(huán)境保護(hù)法》,還是《大氣污染防治法》,對(duì)于政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制未能切實(shí)履行的情況則均無(wú)對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定?!爸袊?guó)則只將其納入城市環(huán)境綜合整治定量考核之中,只作為政府績(jī)效的定性評(píng)定指標(biāo),并無(wú)實(shí)際上的職責(zé)要求?!?/p>
政府干預(yù)的重心失衡。與大氣污染防治行動(dòng)相比,政府在促進(jìn)汽車(chē)消費(fèi)增長(zhǎng)方面的作用似乎更為顯著。為促進(jìn)我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,1994年國(guó)務(wù)院即批準(zhǔn)施行《汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》,10年后被《汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》(國(guó)函[2004]30號(hào))所取代。《汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》雖曾在2009年被修訂,但關(guān)于“汽車(chē)消費(fèi)”的政策規(guī)定并無(wú)任何變動(dòng),“推動(dòng)汽車(chē)消費(fèi)”顯然被視為是“培育以私人消費(fèi)為主體的汽車(chē)市場(chǎng)”的重要手段。為此,“汽車(chē)消費(fèi)貸款”被特地寫(xiě)入了該《汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》之第六十五條:“國(guó)家支持發(fā)展汽車(chē)信用消費(fèi)。從事汽車(chē)消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)要改進(jìn)服務(wù),完善汽車(chē)信貸抵押辦法?!被诖?,中國(guó)人民銀行繼2004年8月發(fā)布《汽車(chē)貸款管理辦法》(中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)2004年第2號(hào)令)不久,又發(fā)布了《汽車(chē)消費(fèi)貸款管理辦法(試點(diǎn)辦法)》。汽車(chē)消費(fèi)貸款政策的出爐顯然刺激了個(gè)人汽車(chē)消費(fèi)。現(xiàn)如今,或許是考慮到汽車(chē)消費(fèi)在諸多城市已經(jīng)明顯出現(xiàn)“飽和”跡象,況且嚴(yán)重的空氣污染也促使諸多城市力圖通過(guò)控制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量來(lái)改善空氣質(zhì)量,“汽車(chē)下鄉(xiāng)”政策有將汽車(chē)消費(fèi)擴(kuò)展至廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的明顯傾向。
然而,無(wú)論是汽車(chē)消費(fèi)貸款政策還是“汽車(chē)下鄉(xiāng)”政策,我們暫且不論它們能否使我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的目標(biāo)真正得以實(shí)現(xiàn),但它們確實(shí)對(duì)我國(guó)汽車(chē)保有量的激增有重要“貢獻(xiàn)”。2009年中國(guó)首次成為世界汽車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)第一大國(guó)。問(wèn)題是,在當(dāng)前不斷有城市出臺(tái)措施限制機(jī)動(dòng)車(chē)增長(zhǎng)的時(shí)代背景下,這些政策是否也應(yīng)該適時(shí)地退出?試想一下,“限號(hào)”政策實(shí)施前個(gè)人擁擠購(gòu)車(chē)的現(xiàn)象是否就有這些政策的促動(dòng)?
很顯然,當(dāng)前諸多城市空氣質(zhì)量的改善寄希望“大風(fēng)或強(qiáng)冷空氣即將到來(lái)”可謂是無(wú)奈之舉,更是對(duì)實(shí)施數(shù)十年的我國(guó)大氣污染防治立法的譏諷。似是在蒼茫之間出爐的諸多治理方案,確有先前立法未能“未雨綢繆”的補(bǔ)救方案,但“舊話重提”的現(xiàn)象也不乏見(jiàn)。無(wú)論如何,城市化進(jìn)程中的這種環(huán)境“窘?jīng)r”并不會(huì)自然消除,其實(shí)質(zhì)不外乎仍是如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系問(wèn)題。
(作者分別為鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授,鄭州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生)
【注釋】
①中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部:《2013中國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治年報(bào)》,http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201401/W020140126591490573172.pdf,序言。
②世界資源研究所:“僅靠限制機(jī)動(dòng)車(chē)保有量增長(zhǎng)能否緩解北京空氣污染和交通擁堵問(wèn)題?”,http://www.wri.org.cn/xinwen/jinkaoxianzhijidongchebaoyouliangzengchangnengfouhuanjiebeijingkongqiwuranhejiaotongyongduwen。
③Vanessa Piao, Cars or coal? Scientists spilt over main culprit of Beijing’s air pollution, http://www.scmp.com/news/china/article/1394729/cars-or-coal-scientists-split-over-main-culprit-beijings-air-pollution。
④中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部:《〈“十二五”主要污染物總量減排目標(biāo)責(zé)任書(shū)〉要求2013年完成的重點(diǎn)減排項(xiàng)目名單》,http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201305/W020130522565135751019.pdf。
⑤中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部:《2010中國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治年報(bào)》,http://wfs.mep.gov.cn/dq/jdc/zh/201011/P020101110336607260005.pdf,第4頁(yè)。
⑥中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部:《2010中國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治年報(bào)》,第4頁(yè),第6頁(yè);《2013中國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治年報(bào)》,http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201401/W020140126591490573172.pdf,第1頁(yè)。
⑦中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部:《2013中國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治年報(bào)》,第1頁(yè)。
⑧The World Bank, Motor vehicles (per 1,000 people), http://data.worldbank.org/indicator/IS.VEH.NVEH.P3,http://data.worldbank.org/indicator/IS.VEH.NVEH.P3?page=2。
⑨“武漢公共自信車(chē)項(xiàng)目成爛尾樓 3億投入面臨審計(jì)”,人民網(wǎng),http://finance.people.com.cn/n/2014/0416/c1004-24900812.html。
⑩“山東干部將考核空氣質(zhì)量指標(biāo)建立獎(jiǎng)懲機(jī)制”,人民網(wǎng),http://leaders.people.com.cn/n/2014/0307/c58278-24553873.html。
方堃:“中日大氣污染物總量控制制度比較及立法啟示”,《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》,2005年第1期,第64頁(yè)
責(zé)編/王坤娜