人民法庭改革的進路選擇
——以東莞第一法院人民法庭工作實踐為視角

陳 斯

人民法庭改革的進路選擇
——以東莞第一法院人民法庭工作實踐為視角

陳 斯[1]

人民法庭是人民法院的基礎單元，可稱為“基層法院中的基層法院”，根植基層且身處矛盾糾紛化解的第一線，是基層治理不可或缺的重要部分，其改革成敗具有至關重要的價值。以東莞市第一人民法院人民法庭建設為樣本，可以窺探人民法庭改革的問題、經驗與進路。人民法庭改革必須正視法官職業(yè)期待與實踐角色的差距、審判工作繁重與職業(yè)保障偏低的沖突、司法管理行政化與審判執(zhí)行專業(yè)化的不適應、法庭布局設置與訴訟規(guī)模匹配的失衡、物質保障地方化與司法角色的沖突等問題，立足國情與區(qū)域實際，遵循司法運行規(guī)律，堅持去行政化與地方化，以提升審判執(zhí)行質量與效率為根本出發(fā)點，不斷滿足基層群眾的司法訴求。改革進路上應當著重堅持如下方面:優(yōu)化法庭布局及規(guī)模，實行差異化定位發(fā)展；明確職能定位，兼顧專業(yè)化與基層訴求；實行審判與行政的相對分離，讓庭長回歸法官角色；立足現行法官體系，推動審判權運行機制改革；建立符合職業(yè)特點的等級晉升制度，讓優(yōu)秀法官扎根基層；探索審判質效評估機制，推進考評科學化；肯定優(yōu)秀的實踐經驗，納入改革予以推廣；落實增量改革，加強經費保障與基礎建設；等等。

人民法庭；司法體制；改革進路；工作實踐

一、人民法庭改革的背景與契機

(一)人民法庭設立初衷及發(fā)展

人民法庭制度由1954年《中華人民共和國人民法院組織法》確立。這一時期基層法院設置人民法庭的主要目的是便民?；鶎臃ㄔ焊鶕漭爡^(qū)的大小、人口的多少等來確定設置人民法庭的數量。改革開放后，隨著社會主義市場經濟的確立，人民法庭受理的案件類型和數量都在不斷增加，其承擔的任務也越來越重。這個時期人民法庭的任務是審理民事案件和刑事自訴案件，有條件的地方，可以審理經濟案件，辦理本法庭審理案件的執(zhí)行事項，指導人民調解委員會的工作等。

由于人民法庭數量的大幅增多，使得人員配置嚴重不足，造成人民法庭的工作無法正常開展。為了保證其辦案質量，1999年最高人民法院頒布了《關于人民法庭若干問題的規(guī)定》，提高了人民法庭應當具備的條件。根據這一要求，全國各地基層人民法院對其轄區(qū)內的人民法庭進行了撤并。撤并后，人民法庭由四處設置的數量型向合理集中的質量型轉變，使原本分散的人、財、物相對集中，人民法庭的人員配置和物質裝備得到不同程度的加強，審判資源配置更加合理，更能發(fā)揮人民法庭的審判職能。受審判方式改革和司法改革的推動，人民法庭經歷了大舉擴張，大規(guī)模撤并使立審執(zhí)一體，大立案、大執(zhí)行，強調實體正義，強調程序合法等的變遷。人民法庭司法模式的原型則脫胎于馬錫五審判方式，比較依賴法官的個人能力，體現了傳統(tǒng)強職權主義司法模式的特點。

(二)人民法庭改革的契機突顯

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革作了全面部署。為貫徹黨的十八屆三中全會精神，進一步深化司法體制改革，最高人民法院結合法院工作實際，制定出臺了“四五改革綱要”。作為指導未來五年法院改革工作的重要綱領性文件，“四五改革綱要”針對八個重點領域，提出了45項改革舉措，重點包括人員分類管理改革、審判權力運行機制改革、司法行政事務保障機制改革等方面。

司法改革在認識和實踐上的每一次突破，以及司法改革每一方面的創(chuàng)造與積累，都無法脫離基層審判一線的實踐和智慧。作為改革的基礎，基層人民法庭是人民法院的基礎單元，根植基層且身處矛盾糾紛化解的第一線，其改革的成敗具有至關重要的價值，對于維護基層社會穩(wěn)定，依法保障和促進經濟社會健康發(fā)展具有重要意義。在不久前結束的第三次全國人民法庭工作會議上，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱指出:司法體制改革的各項部署最終要落實到基層。人民法庭是人民法院的最基層單位，……要按照中央關于司法體制改革的統(tǒng)一部署，可以讓人民法庭在完善司法人員分類管理制度、健全司法人員職業(yè)保障制度方面先行先試，為在全國逐步推開積累經驗、創(chuàng)造條件。最高法院院長周強也強調:要充分認識人民法庭在基層政權建設和基層治理中的重要意義。注重通過司法體制改革進一步調動廣大法庭干警的工作積極性，在試點過程中不搞“一刀切”，讓扎根基層的法官有舞臺、有干勁、有奔頭。最高法院“四五改革綱要”以及全國法庭工作會議精神為基層人民法庭改革先行先試提供了充分的政策指引與空間保障。

二、人民法庭的運行狀況：以東莞第一法院法庭工作實踐為例

東莞法院一直高度重視人民法庭工作，堅持“三個面向”和“兩便”原則指導，在司法為民、公正司法、隊伍建設、物質保障、司法體制和工作機制改革等領域均取得一定成績，人民法庭建設工作在珠三角地區(qū)乃至全國沿海發(fā)達地區(qū)人民法庭工作中具有典型性。據此調研將主要以東莞市第一人民法院(以下簡稱“東莞一院”)法庭建設作為重要樣本，進行實證分析。

目前東莞一院在所轄的17個鎮(zhèn)區(qū)(園區(qū))，設置有11個人民法庭，其中東城法庭管轄東城區(qū)、莞城區(qū)，南城法庭管轄南城區(qū)、萬江區(qū)，石排法庭管轄石排鎮(zhèn)、企石鎮(zhèn)，道滘法庭管轄道滘鎮(zhèn)、洪梅鎮(zhèn)、望牛墩，石碣法庭管轄石碣鎮(zhèn)、高埗鎮(zhèn)，其余6個人民法庭均管轄一個鎮(zhèn)區(qū)。據統(tǒng)計，近三年來，由轄區(qū)法庭受理的案件量分別占到法院案件總量的57.92%、65.83%、72.99%。東莞一院人民法庭無論是審判執(zhí)行工作抑或隊伍建設情況在全市乃至全省范圍內都具有突出代表性。除審判執(zhí)行工作之外，人民法庭還是社區(qū)法官助理、快速處理中心等一系列創(chuàng)新工作的重要依托，是凝聚審判經驗和助推法庭全面發(fā)展的智力儲備基地。

(一)法庭設置低職高配，隊伍年輕素質高

目前東莞人民法庭級別均為副科級設置，但全市20名人民法庭庭長全部高配為正科級，32名副庭長配備為副科級，15名法官解決了副科級，科級以上法官占法庭法官總數的37.43%。2009年以來，基層法院新招錄218名大學生，50%分派到人民法庭工作，當前人民法庭法官占基層法官的40.8%，法庭隊伍年輕且素質高。其中，東莞一院轄區(qū)法庭所有在編干警均為本科以上文化程度，其中研究生以上學歷的占18.5%，是一支高素質、充滿活力的年輕隊伍。(情況如表1所示)

表1 東莞一院人民法庭隊伍建設情況統(tǒng)計表

(二)堅持以案配人，傾斜法庭人員配置

目前，在法庭人員配備方面東莞法院基本上都實行以案配人原則，將主要審判力量下沉到人民法庭，如在東莞一院轄區(qū)，案件量較多的東城法庭、南城法庭，人員配置分別有45人、40人，法官分別為16人、14人，合議庭數量分別為6個、5個(人員配備情況如表2)；而案件數量較少的茶山法庭、麻涌法庭，人員配置分別只有13人、11人，法官分別為4人、5人，合議庭數量為2個、1個，基本滿足工作需要。同時，東莞中級法院正在大力推進“法官搖籃工程”，實行“3－2－1”的人才培養(yǎng)計劃，即各基層法院新招錄的干警規(guī)定要在法庭工作3年以上，新任命的法官應到法庭工作2年以上。中級法院新任命的法官規(guī)定要到人民法庭掛職鍛煉1年以上；各基層法院選拔領導干部時，同等條件下均優(yōu)先考慮有法庭工作經驗的法官；中院從基層院選任法官時，優(yōu)先考慮有法庭工作經驗的法官等，這些措施對穩(wěn)定人民法庭隊伍起到了一定的積極作用。

表2 人員配置及近兩年收結案情況表

(三)案件占比高且類型多樣，專業(yè)法庭特色明顯

2012年東莞一院全年受理案件42663宗，2013年受理案件41822宗(詳見上附表 3)，人民法庭受理的案件量分別占到全院的 65.83%、72.99%，其中簡易案件較多，簡易程序適用率約為70%—80%。各人民法庭審理的案件類型各有不同，例如東城法庭(表3、表4)、南城法庭因處于市區(qū)范圍，其審理的案件集中在勞動爭議、房地產買賣合同、租賃合同、物業(yè)服務合同、民間借貸等類型，新類型案件較多；其他法庭則主要以傳統(tǒng)民商事糾紛為主。松山湖法庭因實行專業(yè)化審判，主要以金融信用卡類案件為主，且審判特色日趨突出。

表3 東城法庭2013年案件類型

表4 東城法庭2013年各類案件數量與上一年度對比

續(xù)表

(四)進行改革探索，輸出司法經驗

東莞一院將人民法庭作為司法改革試驗田，發(fā)揮法庭“船小好調頭”的優(yōu)勢，以問題為導向根據不同法庭實際情況，探索不同的改革措施，積累了豐富經驗。一是探索案件快速處理機制建設。據統(tǒng)計，基層法院案件呈現“二八定律”，即約80%屬于簡易民商事案件，約20%案件屬于疑難復雜的案件。根據人民法庭工作特點及實踐情況，在人民法庭內部強化繁簡分流力度，例如東城法庭設置案件快速處理中心，專門負責對簡單案件的調解、審判工作；南城法庭將審判人員分為快速處理組和疑難案件處理組，提高案件處置效率。二是創(chuàng)設社區(qū)法官助理制度。根據基層社會治理特點，創(chuàng)設社區(qū)法官及社區(qū)法官助理制度，引入社區(qū)干部進入人民法庭培訓并授予社區(qū)法官助理身份，再派回社區(qū)開展糾紛調處、法治宣傳以及協助社區(qū)法官開展巡回審判、執(zhí)行送達等輔助工作，化解糾紛于基層一線。三是建立審判專家制度。由院內外專業(yè)人士組成評審委員會，設置審判經驗、理論研究成果等多項考核，在資深法官中評選。審判專家可參與案件督導評查、疑難案件會診、列席審判委員會、擔任青年法官導師、參與法院重大調研和決策等，為人才發(fā)展開辟了第二條道路。四是加強巡回審判工作。包括建立交通事故巡回法庭，將審判力量派駐到交警部門事故處理大廳，第一時間為交通事故當事人提供司法支持；建立勞動爭議巡回法庭，將解決勞資糾紛與政府的信訪掛鉤，通過部門聯動實現“多贏”，將司法與政府、社會組織整合到糾紛化解體系當中，有效降低司法成本、提高矛盾處置效率；加強走進社區(qū)、高校等常態(tài)化巡回審判工作，提升基層民眾的法治意識。五是探索審判權運行機制改革。制定《關于民商事、行政案件審批權限的規(guī)定》，明確規(guī)定除法律規(guī)定應當由院長或院長授權的分管領導簽發(fā)法律文書外，其他法律文書原則上由獨任法官、合議庭的審判長簽發(fā)，還權于法官，保障獨任法官、合議庭的審判長獨立行使審判權。同時，賦予庭長審判管理與監(jiān)督權。六是發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢推動地方法治。如東城法庭與行政庭合作，依托地處城區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢運行“法治東莞實踐基地”(法院與市委黨校共建)，對政府部門依法行政課題進行研究，根據行政審判實踐向政府提出司法建議、組織旁聽行政訴訟、定期召開依法行政研討會等，為地方依法治理貢獻智慧。

(五)財政基建市鎮(zhèn)兩級統(tǒng)籌，強化保障

截至目前，在東莞一院現有11個人民法庭中，有7個法庭擁有獨立的辦公場所，建筑面積及基礎設施均已達標，其余4個法庭仍與其他部門合用辦公樓。在物資裝備方面，根據案件量差異配備法庭辦案車輛，其中法庭自行出資購買車輛約21輛，同時每個法庭均配備相應的安檢門及安檢設備，保障庭審安全。在信息化建設方面，目前東莞一院有數字法庭37個，覆蓋率為80%，建有12個視頻會議系統(tǒng)，實現了大院和各人民法庭以及中院、省院、最高院的四級聯網。2013年底完成各人民法庭電子簽章系統(tǒng)部署，各法庭可以自行打印裁判文書并蓋章。東莞的人民法庭除市財政按照人均5.2萬元/年的標準給予的公用經費補助外，2007年9月市政府專門發(fā)文，明確規(guī)定法庭所轄鎮(zhèn)(街)財政每年向人民法庭給予人均不低于4.5萬元的一般項目經費補助，用于法庭的日常辦公、辦案開銷及資產購買，充分保障了法庭審判執(zhí)行工作的正常開展。

三、人民法庭工作實踐的問題及其困境

作為改革的基礎，基層人民法庭是人民法院的基礎單元，稱為基層法院中的基層法院，它根植基層且身處矛盾糾紛化解的第一線，是基層治理不可或缺的重要部分?？陀^上講，當前東莞的人民法庭建設無論是硬件建設還是軟實力均處于全省乃至全國的前列，也涌現出全國十佳法庭東城人民法庭等先進典型，然而與司法改革的總要求相比，東莞的人民法庭工作仍存在一些問題亟待梳理解決:

(一)法官職業(yè)期待與實踐角色存在差距

法官的職責是當法律運用到個案場合時，根據他對法律的誠摯的理解來適用法律。法官正是通過對具體爭議或糾紛的法律處理，實現人們所追求的公平和正義，使得法律所確認、預期的社會秩序得以維護。現實中，人民法庭的法官不僅要適用法律審理案件，而且在審理案件中還要扮演多重角色，承擔與審理相關的事務性工作，甚至還要承擔其他與案件審理無關的工作等，不僅使本就不足的司法資源被極大浪費，也造成法官職業(yè)尊榮感的缺失。一是職責定位與法官角色的落差。目前，人民法庭主要采取以“便民”為基本價值取向的司法方式，從人民群眾的司法訴求出發(fā)、司法為民已成為一種理念?！罢{解優(yōu)先”淡化了“司法正規(guī)化”，“法官專業(yè)化”似乎被“法官大眾化”取代，“能動司法”要求“法官多做調解工作，實現法律效果和社會效果的統(tǒng)一”，這些職責定位都難以符合現代司法的固有邏輯，在此種意義下，人民法庭成為社會運行體制中矛盾化解的主場所和工具，而非糾紛解決的權威。法官沒有得到應有的尊重與重視，在國家法治發(fā)展中的主體地位沒有得到彰顯。二是事務性工作或邊緣性工作繁雜。由于沒有建立起法院人員分類管理制度，法官身份的吸引力與員額管理的缺失致使法院內部的輔助人員、行政人員向法官身份聚集，使法官人數日漸龐大，審判輔助人員相對不足，大量審判輔助工作需要法官親自處理。人民法庭則如同基層法院中的基層法院，在審判工作之余還有大量其他繁雜的工作。如庭長作為法庭負責人要參加各種審判或行政性會議，不定期參與當地黨委政府糾紛的協調，完成上級法院和鎮(zhèn)街黨委政府組織的各類活動，接待立案和咨詢的群眾，指導法庭立案、訴訟與執(zhí)行，統(tǒng)籌法庭信息宣傳及調研工作，等等。副庭長要協助庭長負責部分行政管理與協調工作，普通法官在審判執(zhí)行之外也要積極參與鎮(zhèn)街維穩(wěn)、指導人民調解、社區(qū)法官助理、信息宣傳等工作。三是遠離基層法院的風險。目前，東莞一院法警配備普遍不足，法庭安保多依靠物業(yè)保安負責，由于人員不足，且缺乏相應的安保培訓，致使安保設施使用效率低下，安保隱患頗多。如2013年9月23日11時許，東莞一院石碣法庭突然闖入一名攜帶兇器的不明身份男子，保安上前阻攔，要求其登記身份時，該名男子情緒開始出現劇烈波動，從短褲口袋掏出扳手和水果刀，在法庭外攜匕首等兇器持續(xù)毀壞法庭公共設施，直到特警趕到后才終于將其制服，一名特警還被其用刀具劃傷。事后經檢查，法庭內外12扇門窗、安檢設備、兩幅公示欄均遭到嚴重損壞。此次事件雖未造成法官人身傷害，但凸顯了法庭安全保衛(wèi)的薄弱，影響甚至破壞了人民法庭法官在基層群眾中的威信和地位。同時，由于法庭多在鎮(zhèn)上，遠離中心城區(qū)，致使年輕干警業(yè)余生活多有不便，無法享受城市的生活便利。

(二)審判工作繁重與職業(yè)保障偏低的沖突

隨著經濟社會的轉型，疑難復雜和新型案件不斷增多，群眾對司法解決糾紛的期待越來越高，審判執(zhí)行工作的壓力和困難不斷增加。截至目前，東莞一院現有在編干警287人，法官200人，其中院領導9人，從事政工、辦公、監(jiān)察、信訪等非審判崗位的有12人，研究室、審管辦等審判綜合部門9人，庭室一線法官約170人，連續(xù)五年收案4萬宗以上，2010年達到5萬宗以上，約占全市兩級法院40%，案多人少矛盾突出，法官節(jié)假日加班辦案成為常態(tài)。與之相對應，基層法官尤其是人民法庭的職業(yè)保障卻是極不適應。其具體表現為:一是政治待遇低。東莞“市轄鎮(zhèn)”的管理體制，使得人民法庭行政職級較低且職位少。相對于鎮(zhèn)街黨政部門而言，法庭法官的職務提升空間和機會太少。二是經濟收入低。目前，法官工資待遇由地方財政按公務員套改，與其他黨政部門收入相比仍有差距。法官準入門檻高、素質要求強、執(zhí)業(yè)要求嚴，與經濟待遇差的落差使得投入和產出不成正比，造成法官心理失衡，職業(yè)吸引力不高。三是辦案風險大。人民法庭法官處于審判執(zhí)行工作最基層，直接面對當事人需要承受更多的壓力和風險。案多人少的矛盾在基層法院特別是人民法庭尤為突出，法官人才流失嚴重，辭職、轉調人數增多。據統(tǒng)計，2009年至2013年，東莞一院新招錄公務員干警90人，調入公務員16人，流失公務員干警24名，新進人員與流失人員的比例為4.42∶1。人民法庭的審判力量穩(wěn)定問題必然面臨較為嚴峻的形勢。

(三)司法管理行政化與審判執(zhí)行專業(yè)化的不適應

當前，法院及法官管理主要按照行政化架構來設置，內部管理也是參照行政管理模式進行，這種違背司法規(guī)律的管理模式一直為司法實務與理論界所詬病。就人民法庭而言，其內部管理仍實行庭長負責制，由庭長對審判執(zhí)行工作、內部行政管理及黨務等工作“一肩挑”，作為資深法官的庭室領導被行政事務纏身，無暇專注審判；案件請示與審批制度雖然逐步弱化，但在發(fā)改率等考核指標驅動下仍在一定范圍內存在；法官經濟待遇的提升與行政級別掛鉤，須通過職級晉升來實現，與一般公務員無異，下級服從上級的行政化管理模式與“除了法律，法官沒有別的上司”的司法要求相沖突，不僅導致司法的個性長期沒有得到應有的尊重與保障，也限制了人民法庭法官的成長空間。同時，人民法庭法官的工作質效管理仍然以下達績效考核指標的方式來進行，結案率、上訴率、發(fā)改率、調撤率等績效指標時刻困擾著法官，這種類似企業(yè)化的考核方法無形中加劇了人民法庭案多人少的壓力，致使法官為了所謂率數疲于奔命，淪為“辦案機器”，與人民法院隊伍建設的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的要求明顯不符。

(四)法庭布局設置與訴訟規(guī)模匹配失衡

隨著東莞經濟社會化的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的推進，以鄉(xiāng)村社會為主體的傳統(tǒng)社會結構發(fā)生了根本的變化?；鶎由鐣Y構的變化，導致不同地區(qū)人民法庭在功能上分化，人民法庭的設置和布局不均衡性逐步呈現，法庭設置與糾紛解決訴求之間的匹配問題突出，以案配人、便利訴訟、功能調整等角度需要全面優(yōu)化提升。如東莞一院東城法庭、南城法庭年收案達到5000件以上，無論人員規(guī)模還是案件數量都遠遠超出一般人民法庭的承受范圍，亟待根據需要作出優(yōu)化調整。另外，在人民法庭發(fā)展定位上同質化現象普遍存在，如在東莞一院轄區(qū)11個人民法庭中，除松山湖法庭明確定位為金融法庭外，其他法院的發(fā)展定位沒有區(qū)別化，個性特色較弱，與東莞區(qū)域司法訴求的契合度不強。

(五)物質保障地方化與司法角色的沖突

東莞人民法庭人員的工資福利經費由市財政負擔，法庭所轄鎮(zhèn)(街)財政每年向人民法庭給予人均不低于4.5萬元的一般項目經費補助，保障了法庭審判執(zhí)行工作的正常開展。然而“食君之祿，忠君之事”的傳統(tǒng)思維也導致人民法庭的工作要主動服務鎮(zhèn)街黨委政府中心工作，致使法庭對于鎮(zhèn)街日常工作參與度較多，尤其在一些群體性案件的處置中，常常作為群體性事件工作組成員的法庭法官有時不得不沖在第一線，負責釋法解惑與糾紛調處。這在增加了人民法庭在基層鎮(zhèn)街黨委政府的話語權的同時，也引來了社會民眾及學界對法庭工作中立性的質疑。同時，部分人民法庭尚無獨立的辦公場所，與鎮(zhèn)街綜治維穩(wěn)中心或者其他單位合用場所，導致民眾甚至部分行政官員對人民法庭及法官角色的認識與鎮(zhèn)街行政部門混同，也弱化了人民法庭的司法地位。

四、人民法庭改革的方向與進路

如何實現讓人民群眾在每一宗案件中感受到公平正義的改革目標，需要尋找實現這一目標的具體路徑。習近平總書記在2014年1月7日的中央政法工作會議上指出:一個國家實行什么樣的司法制度，歸根到底是由這個國家的國情決定的，評價一個國家的司法制度，關鍵看是否符合國情，能否解決本國實際問題。具體到人民法庭改革亦是如此，法庭改革需要立足我國國情與區(qū)域實際，遵循司法運行規(guī)律，堅持去行政化與地方化的總體要求，以提升審判執(zhí)行質量與效率為根本出發(fā)點，不斷滿足基層群眾的司法訴求。

(一)優(yōu)化人民法庭布局與規(guī)模，實行差異化發(fā)展

人民法庭建設要按照就地解決糾紛與工作重心下移的思路，堅持科學、務實、效能原則，綜合轄區(qū)案件數量、地域特點、人口基數、交通條件、經濟發(fā)展狀況，從有效滿足民眾司法需求和當地審判實際出發(fā)，戒除貪大求多脫離實際的觀念，實現司法資源科學合理配置，合理調整人民法庭的區(qū)域布局與定位。就東莞而言，建議為:

1.發(fā)展專業(yè)化人民法庭。人民法庭設立之初，方便偏遠地區(qū)群眾訴訟是法庭設立的重要考量因素。隨著時代發(fā)展，特別是交通運輸狀況的持續(xù)改善，在城區(qū)中的人民法庭方便訴訟的作用正在弱化，取而代之的是群眾對于訴訟專業(yè)化的要求，以及法學學科類型化、專業(yè)化發(fā)展趨勢下專業(yè)法庭建設的需求。建議在充分調研的基礎上，根據區(qū)域發(fā)展實際及規(guī)劃，對轄區(qū)人民法庭進行功能再定位:一是將處于主城區(qū)范圍內的人民法庭，參考類似松山湖金融法庭的創(chuàng)建思路，將其打造為審理特定類型民事案件為主的專業(yè)化法庭；二是對處于較為偏遠鎮(zhèn)街的人民法庭仍堅持其傳統(tǒng)發(fā)展定位，以“兩便”原則界定其案件受理范圍與類型。

2.根據實際增設人民法庭。從統(tǒng)計數據上看，目前東莞一院部分人民法庭案件總量過大，如東城法庭、南城法庭年受案均超過5000件，“一庭獨大”造成審判執(zhí)行工作以及法庭管理難度不斷加大，制約了司法為民水平的提升。建議科學界定人民法庭的發(fā)展規(guī)模，堅持“兩便”原則，對于案件較多的人民法庭進行合理拆分，根據司法實際依法申報并增設人民法庭。

(二)明確職能定位，兼顧專業(yè)化與基層訴求

人民法庭的職能定位是法庭改革的關鍵因素，決定著法庭中心工作的具體內容與發(fā)展方向。經過調研，課題組認為人民法庭的職能定位應有別于法院內設庭局，包括如下內容:

1.審判執(zhí)行核心工作。作為基層法院的派出機構，人民法庭工作首先應立足審判執(zhí)行核心職能，通過具體案件的裁判與執(zhí)行，促進社會公平正義。根據人民法庭的差異化發(fā)展需要，在專業(yè)化人民法庭建設之外，部分離主城區(qū)較遠的人民法庭仍應秉承傳統(tǒng)發(fā)展定位，以快速化解糾紛為第一要務，將案件范圍主要側重于轄區(qū)內相對簡易的民商事案件糾紛與較為簡單的刑事自訴案件，將疑難復雜案件上收至大院專業(yè)庭辦理，滿足民眾的效率訴求，充分發(fā)揮司法裁判的教育、評價、指引與示范功能，促進基層社會公德、職業(yè)道德、家庭美德，弘揚社會主義核心價值。

2.推進基層社會治理?！巴菩蟹ㄖ巍笔侨嗣穹ㄍサ穆殬I(yè)追求。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》專門將推進法治中國建設作為一個專題，指出，“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。人民法庭不能局限于就案辦案，而是要著眼長遠，通過巡回審判、社區(qū)法官助理、司法建議等機制創(chuàng)新，加大對基層非訟事務的專業(yè)化法律指導，提升基層干部群眾的法治意識和法律水平，增強群眾依法辦事的能力，提高基層干部運用法治思維管理社會事務、化解矛盾糾紛的水平，并將基層社會事務納入依法治理的軌道。同時，對于與人民法庭審判職能無關的土地征收、房屋拆遷、聯合執(zhí)法等行政事務，把好職能邊界關口，做到不缺位，不越位。

3.貼近基層司法。人民法庭要在法律允許的范圍內，以更加主動的姿態(tài)，貼近基層群眾需求，在立案、審判、執(zhí)行及其他環(huán)節(jié)，因人因案制宜，提供最實用的法律指導和導訴服務，方便群眾訴訟，以最低成本解決矛盾糾紛。要大膽適用簡易程序審理案件，使爭議不大、事實清楚、法律關系簡單的案件快速審結，提高當庭裁判率；積極指導當事人舉證、質證，必要時深入實地調查取證，努力還原案件事實，確保有理的當事人打得贏官司，敗訴的當事人輸得明明白白等。

基于對上述問題的認知，人民法庭的職能定位應在回歸訴訟事務與非訴訟事務兼重的職能基礎上，向前推進司法服務，實現人民法庭職能定位的深化。

(三)實行審判與行政的相對分離，讓庭長回歸法官角色

本輪司法改革將破除審判權運行的行政化作為改革的價值取向，但同時又恪守了必要的理性與冷靜。具體到法庭改革，可在法庭內部去行政化方面先行先試，實行審判與行政的相對雙軌制，推進法庭庭長(包括副庭長)向司法角色的逐步回歸。

1.明確庭長審判角色。(1)以辦案為中心工作。法庭庭長、副庭長主要定位主審法官角色，編入具體合議庭并擔任審判長參與辦案。(2)兼顧部分的行政管理。鑒于人民法庭相較法院內設庭室的相對獨立性及發(fā)展實際，為確保行政工作始終服務于審判中心，庭長要適度保留法庭發(fā)展及重大事務的管理權，但其他一般性行政事務改由庭長助理完成，對于庭長的審判工作量予以適度扣減。(3)做好審判統(tǒng)籌與審判監(jiān)督。法庭庭長要統(tǒng)籌好審判事務，包括法官會議的召集與主持；協助將疑難案件向審委會提交討論；協調好團隊運轉，加強內部學習；擔任年輕法官導師，協助青年法官培養(yǎng)等。同時，對各合議庭所辦理的案件進行監(jiān)督，并落實在監(jiān)督中形成的文書入卷存檔等制度。

2.設置法官會議。為了確保法庭行政管理為司法審判提供高效保障和充分支持，在各人民法庭內設置法官會議，成員由全體法官組成，決議重要審判事務與討論疑難案件。具體職責包括決定關于審判事務分配、考核事項、監(jiān)督建議及其他與法官權利義務有重要影響的事項等，以及對各合議庭提交的疑難案件的法律適用問題進行討論，提出意見供合議庭參考。

3.增設庭務辦公室。內設庭長助理一名與行政人員若干(根據需要確定)，參照行政機關公務員進行管理，其中一般行政人員可由政府聘員擔任，實現行政管理的專職化，輔助做好人民法庭行政管理、黨務與后勤保障工作，將優(yōu)質辦案資源集中于審判執(zhí)行一線。同時，探索人民法庭購買社會服務的工作機制，凡屬事務性管理服務，原則上可引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買，減少行政管理成本。

(四)立足現行法官體系，推動審判權運行機制改革

中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在第三次全國人民法庭工作會議上指出，要根據人民法庭審理的案件大多是案情簡單的一審民事、刑事自訴案件這一特點，首先在人民法庭探索建立主審法官辦案責任制，做到誰審理、誰裁判、誰負責，確保權責統(tǒng)一。人民法庭受理的案件以適用簡易案件程序、獨任審判為主，在人民法院推行主審判官責任制具有天然優(yōu)勢，改革成本最低、司法效果最明顯。作為人民法庭工作最具特色的地區(qū)，東莞在該領域改革具有先天優(yōu)勢。

1.以現行法官構架對接改革。(1)依托當前審判長構架，對接主審法官選任。根據司法改革要求，選任的主審法官要擔任合議庭的審判長，統(tǒng)籌合議庭審判事務以及擔任獨任法官。一般而言，當前人民法庭中擔任審判長的法官多為庭長、副庭長和資深審判員，他們多從政治素質好、辦案能力強、專業(yè)水平高、司法經驗豐富的審判人員中競爭性選任，與主審法官的任職條件極為重疊，因此兩者具有對接可行性?？紤]到辦案實際需要，可增加資深審判員擔任主審法官的數量，以承擔數量龐大的簡易案件的辦案任務。(2)梳理審判員與助理審判員的關系，對接法官員額制?！爸韺徟袉T”，是審判員的“助理”，即助手，之前定位不屬于法官序列之內。1983年《中華人民共和國人民法院組織法》對此亦予以明確，其第三十七條第二款規(guī)定:“助理審判員協助審判員進行工作。助理審判員，由本院院長提出，經審判委員會通過，可以臨時代行審判員職務?！睂嶋H運行中，助理審判員成為可以完整地、獨立地行使審判權的審判職位稱謂，與“審判員”一樣，出現在裁判文書的署名欄中?，F行《中華人民共和國法官法》迫于全國法院一直以來的人事現狀，于第二條規(guī)定:“法官是依法行使國家審判權的審判人員，包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員?！睂⒅韺徟袉T納入法官序列。因此，可將本輪司法改革的法官員額制與審判職位改革相結合，規(guī)定所有法官均通過人大任命產生，根據確定的員額比例將符合審判員任職職格且具備辦案能力的助理審判員統(tǒng)一任命為審判員，作為員額內的法官，享有完全的審判權，保障法官平等同權，逐步取消任命助理審判員，保證法官任命權主體的統(tǒng)一性。

2.以主審法官為主，組建審判團隊。區(qū)分案件類型探索審判權運行機制及辦案責任制。(1)組建獨任審判團隊。對于簡易案件的審判，采取“1 (主審法官)＋1(法官助理)＋1(書記員)”的團隊模式，由主審法官獨任審判，自行簽發(fā)裁判文書，獨立承擔辦案責任。(2)組建合議庭審判團隊。對于普通案件的審理，組建“1(主審法官)＋2(法官)＋3(法官助理)＋3(書記員)”的相對固定化審判團隊，可搭檔人民陪審員臨時拆分為“1(主審法官)＋2(陪審員)＋1(法官助理)＋1(書記員)”或者“1(主審法官)＋2(1名法官和1名陪審員)＋2(法官助理)＋2(書記員)”，由主審法官擔任審判長，合議庭內各成員權利平等，共同對事實認定與法律適用負責，裁判結果堅持少數服從多數，裁判文書由承辦法官、合議庭其他法官、審判長依次簽署且對其合議意見負責，審判長(主審法官)簽發(fā)。(3)配套疑難案件處理機制。對于特別疑難復雜案件，以及合議分歧較大的案件，主審法官可建議將其提交給法官會議討論，也可提請審委會討論，案件討論時，所有合議庭成員均需參會，上述會議討論意見僅作為裁判參考而非結果。

3.明確案件簽發(fā)的法律性質。裁判文書的簽發(fā)應定位為一種程序性的工作事項，不是案件的審批權與決定權，合議庭成員分別對其合議意見承擔責任，簽發(fā)人僅對裁判文書是否符合合議庭決議或者審委會決議負責，不能僅僅因為簽發(fā)文書而承擔額外的審判責任。同時，人民陪審員承擔違法違紀審判的責任。

4.實行以案配人，兼顧發(fā)展實際?！耙园概淙恕敝械摹鞍浮?，不但是指案件數量，還指審理案件所需要的工作量。正確統(tǒng)計法官的核心審判工作量，要確保法官數量與案件數量相匹配，避免案多人少、忙閑不均，要確保審判輔助人員數量與法官數量相對應，減少法官事務性工作負擔，要確保優(yōu)秀法官集中在審判一線，壓縮“不辦案的法官”比例。推動建立以法官為中心、以服務審判工作為重心的人員配置模式。在座談及調研的基礎上，考慮到我市人民法庭歷史結案數、收案預期、案件難易程度等因素折算后，各人民法庭法官的年度工作量以承辦200件案件為宜，以東莞一院人民法庭2012年、2013年的年均案件量29762件為標準，轄區(qū)法庭所需法官約為149人，可以此為標準來調配主審法官、普通法官以及審判輔助人員的數量，以實現司法資源的有效利用。

(五)建立符合職業(yè)特點的等級晉升制度，讓優(yōu)秀法官扎根基層

司法裁判是根據現有證據推測已發(fā)生的未知事實并選擇適用法律的過程，它對法官的教育背景、知識體系、法律素養(yǎng)、實踐履歷有著比普通公務員更高的要求。同時，司法裁判是依法確認與分配當事人之間權利義務的過程，也是社會公平正義的最后一道防線，它對法官的獨立性與職業(yè)品質有著近似苛刻的要求，任何可能影響法官獨立裁判的因素都應當在制度上予以消解，尤其事關法官職業(yè)發(fā)展前景的重要事項。

具體到人民法庭，當前法官晉升不僅面臨行政職數限制，也受到法官等級的壓制，致使基層法官存在行政級別不高，經濟待遇低，法官等級不高，專業(yè)化程度低的情形，職業(yè)發(fā)展“天花板效應”明顯。司法改革應主動打破法官等級“天花板”，取消基層法官最高只能評定到四級高級法官的限制，將法官的專業(yè)能力和工作業(yè)績作為評定等級的主要依據，讓人民法庭法官也能通過業(yè)績考核評定較高的法官等級，獲得相應的職業(yè)待遇，讓法庭法官比同年齡階段、相同級別的政府機關的工作人員的待遇高，充分體現法官的地位及職業(yè)尊榮，使法官感到在基層人民法庭工作有盼頭、有奔頭，樂于扎根基層。

(六)探索審判質效評估機制，推進考評科學化

根據法庭工作特點，緊密結合人民法庭工作實際，進一步改革人民法庭工作的考評機制，建議廢止沒有實際效果的考評指標和措施，取消排名排序做法，探索建立以人為本、體現職業(yè)特點的審判質效評估機制，側重從審判質量、審判效率、庭審能力、文書撰寫等多方面綜合考評，通過分析審判態(tài)勢和影響審判質量、效率的多種因素，全面客觀評價人民法庭與法官的工作，為司法決策和完善審判管理提供科學依據。評估目的從根本上講是為了運用，而非僅僅作出評價，評估結果應成為改善人民法庭審判管理及法官自我檢討提升的重要途徑。

(七)肯定優(yōu)秀的實踐經驗，納入改革予以推廣

要尊重基層法院、人民法庭的首創(chuàng)精神，對于被實踐證明有價值的司法探索或優(yōu)秀經驗要善于在改革中予以繼承并發(fā)展。近年來，在人民法庭法官培養(yǎng)及工作機制方面，東莞一院勇于探索并積累了豐富經驗。如為人才發(fā)展開辟第二條路徑的審判專家制度，目前東莞一院已被確立為廣東省法院試點，2013年省法院黨組曾向東莞市委發(fā)函商請支持改革；東莞一院首創(chuàng)的社區(qū)法官助理機制，創(chuàng)新了基層社會管理方式，受到了基層社區(qū)的歡迎和黨委政府的支持，2012年東莞市委市政府聯合發(fā)文，要求“2013年全市村居100%設置社區(qū)法官助理”；立足本職工作開展的巡回審判工作，提升基層民眾的法治意識；基于基層法院案件呈現“二八定律”開展的快速處理中心制建設，提升了基層司法效率。此外，還包括審判權運行機制改革、法治東莞實踐基地建設等方面的經驗探索等。

(八)落實增量改革，加強經費保障與基礎建設

司法權作為判斷權，其判斷結果的公正性取決于主體的獨立性。如果判斷主體的物質裝備、經費保障、職級晉升、住房醫(yī)療等沒有獨立性及充分保障，甚至受制于被裁判的對象，其裁判結果的公正性無疑會打折扣。客觀上講，東莞法庭的基礎設施建設與經費保障水平在全省法院中應處于較高水平，很大程度上取決于鎮(zhèn)街黨委政府的財政支持，在探索法庭改革的經費保障統(tǒng)籌方面，如何落實增量改革與推動去地方化，并以此為契機解決困擾法庭發(fā)展的“短板”問題是問題關鍵。

1.加強基礎設施建設。人民法庭是法院的派出機構，根據《憲法》的規(guī)定，依法獨立行使審判權，審判法庭是行使審判職權的法定場所，是開展審判工作的基本工作條件。然而，目前東莞一院轄區(qū)的人民法庭中，尚有南城、寮步、茶山、麻涌四個法庭無獨立辦公場所，無法體現法庭獨立性的要求、安全設施建設要求和人民法庭的房屋建筑功能用房的要求，也導致法庭安全保障工作無法正常開展或者形同虛設，存在較大隱患。這需要積極協調解決，在確保功能用房設備齊全的基礎上，要科學確定法庭的建設規(guī)模，杜絕貪大浪費現象。同時，盡可能在政策上對法庭基礎建設與物質保障予以傾斜，特別是在辦公車輛、信息化建設等方面，切實提高物質保障力度。

2.提高經費保障力度。(1)在人財物省級統(tǒng)籌后，要確保增量改革落實到位，對人民法庭的實際經費保障不降低。(2)配合人員分類管理改革，與法官負責制改革相配套，提升法官及審判輔助人員的經濟待遇，保障審判隊伍的穩(wěn)定性與吸引力，減少改革阻力，吸引優(yōu)秀人才進駐并扎根法庭。

3.把握好“去地方化”的漸進性。人民法庭根植于基層，與地方聯系緊密。如法庭日常運行經費多數由所在地政府支持，法庭辦公用物業(yè)設施產權歸屬地方政府，法庭開展社區(qū)法官助理等制度探索過程中需要由地方政府提供人力支持等。實踐中人民法庭改革面臨“緊則矮化，松則失基”的困境:與黨政機關聯系過于緊密容易喪失獨立性，“矮化”成為地方政府的一個部門；與黨政機關聯系松散，又難以獲得政府支持，工作無法開展。因此，在法庭改革過程中“去行政化和去地方化”具有一定特殊性，不應“一刀切”，應始終把握適度原則與漸進性。

(初審:巢志雄)

[1] 作者陳斯，法學博士，東莞市第一人民法院院長。