論城市隧道管理部門(mén)與公安交管部門(mén)的職權(quán)劃分

訾愛(ài)新/閆爾寶

論城市隧道管理部門(mén)與公安交管部門(mén)的職權(quán)劃分

訾愛(ài)新/閆爾寶[1]

以城市隧道為對(duì)象的城市道路管理涉及多個(gè)行政主管部門(mén)的職權(quán)。實(shí)踐中迫切需要區(qū)分的是城市隧道管理部門(mén)與公安交管部門(mén)的職權(quán)范圍。結(jié)合當(dāng)前城市道路管理的相關(guān)規(guī)定，運(yùn)用規(guī)范分析的方法厘清兩主管部門(mén)各自享有的職權(quán)內(nèi)容，明確兩部門(mén)權(quán)力競(jìng)合的情形，再運(yùn)用公物法的相關(guān)理論，確定城市隧道管理部門(mén)享有的職權(quán)主要是一種公物管理權(quán)，公安交管部門(mén)所行使的與城市隧道管理有關(guān)的職權(quán)屬于公物警察權(quán)。在城市隧道管理過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)兩機(jī)關(guān)的職權(quán)協(xié)調(diào)。

城市隧道管理；公物管理權(quán)；公物警察權(quán)；職權(quán)協(xié)調(diào)

城市隧道是城市道路的組成部分，城市隧道管理是城市道路管理的重要內(nèi)容。以城市隧道為連接點(diǎn)，城市隧道管理部門(mén)與公安交管部門(mén)之間存在某種程度的職權(quán)緊張關(guān)系。如不能正確區(qū)分兩行政主管部門(mén)的職權(quán)屬性和職權(quán)范圍，在實(shí)際管理過(guò)程中，就難免會(huì)出現(xiàn)職權(quán)行使?fàn)幾h，既影響城市隧道的建設(shè)養(yǎng)護(hù)，又影響城市隧道的通行秩序。以下結(jié)合國(guó)家和天津市的相關(guān)規(guī)定，嘗試對(duì)兩行政主管部門(mén)的職權(quán)范圍作出區(qū)分。

一、城市隧道管理屬于城市道路管理的組成部分

根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可知，城市隧道屬于城市道路的組成部分，依法納入城市道路管理范疇。

(一)原則性依據(jù)

有關(guān)城市隧道屬于城市道路的基本法律依據(jù)如下:1.國(guó)務(wù)院制定的《城市道路管理?xiàng)l例》[1]國(guó)務(wù)院令第198號(hào)公布，1996年10月1日實(shí)施。第二條規(guī)定，本條例所稱(chēng)城市道路，是指城市供車(chē)輛、行人通行的，具備一定技術(shù)條件的道路、橋梁及其附屬設(shè)施。2.天津市人大常委會(huì)制定的《天津市城市道路管理?xiàng)l例》[2]1995年1月18日天津市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第13次會(huì)議通過(guò)，2010年9月25日天津市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第19次會(huì)議第4次修正。第三條規(guī)定，本條例所稱(chēng)的城市道路，是指本市市區(qū)、建制鎮(zhèn)和獨(dú)立工業(yè)區(qū)范圍內(nèi)的主干路、次干路、支路、街坊路等道路設(shè)施和橋梁設(shè)施。道路設(shè)施包括:機(jī)動(dòng)車(chē)道、非機(jī)動(dòng)車(chē)道、人行道、里巷道路、樓間甬道、路面邊緣至現(xiàn)有合法建筑之間的土路、廣場(chǎng)，以及路肩、分隔帶、道路兩側(cè)邊溝、路名牌、噸位牌等道路附屬設(shè)施。橋梁設(shè)施包括:跨河橋、立體交叉橋及垂直投影部分、過(guò)街人行天橋、地道、涵洞等各種橋梁以及橋上和地道內(nèi)照明燈具、橋名牌、噸位牌等橋梁附屬設(shè)施。城市道路管理部門(mén)已經(jīng)征收、征用的道路建設(shè)用地和局部拆遷退線(xiàn)后道路建設(shè)用地，屬于本條例所稱(chēng)的城市道路范圍。上述行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定雖然未明確規(guī)定城市隧道屬于城市道路，但其有關(guān)城市道路的界定實(shí)際包含了該層意思。此點(diǎn)可以從以下法律依據(jù)得到進(jìn)一步體現(xiàn)。

(二)直接依據(jù)

天津市人民政府制定的《天津市城市道路橋梁設(shè)施保護(hù)規(guī)定》[1]2013年3月20日天津市人民政府第4次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，2013年6月1日起施行。第三十條對(duì)城市道路橋梁設(shè)施、城市道路設(shè)施、城市橋梁設(shè)施的含義進(jìn)行了解釋。依照該條規(guī)定，城市橋梁設(shè)施是指跨河橋、立體交叉橋、高架橋、人行天橋、地道、涵洞、隧道等各種橋梁，以及橋下空間、擋土墻、橋欄、人行扶梯、橋上和地道內(nèi)照明燈具、橋梁結(jié)構(gòu)安全監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、防護(hù)構(gòu)筑物、管理用房、觀(guān)測(cè)點(diǎn)、限高梁架、聲屏障、里程樁、橋名牌、噸位牌、限載牌、收費(fèi)亭等橋梁附屬設(shè)施。根據(jù)該條規(guī)定，結(jié)合《城市道路管理?xiàng)l例》和《天津市城市道路管理?xiàng)l例》的規(guī)定可知，城市隧道屬于城市橋梁設(shè)施的一種形式，依法納入城市道路管理范圍，接受?chē)?guó)家法規(guī)規(guī)章的調(diào)整。

(三)參考性依據(jù)

對(duì)比其他相關(guān)城市有關(guān)城市道路管理的規(guī)定，同樣可以得出城市隧道屬于城市道路管理范圍的結(jié)論?！渡虾Ｊ谐鞘械缆饭芾?xiàng)l例》[2]1994年8月25日上海市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)，2006年10月26日上海市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議修訂。第二條規(guī)定，本條例所稱(chēng)城市道路包括市區(qū)和城鎮(zhèn)范圍內(nèi)供車(chē)輛、行人通行的，具備一定技術(shù)條件的道路、橋梁、隧道及其附屬設(shè)施。第四十五條規(guī)定，道路的附屬設(shè)施包括路名牌、護(hù)欄、導(dǎo)向島、安全島、道路信息管理設(shè)施、行道樹(shù)及道路綠化、窨井蓋等。橋梁的附屬設(shè)施包括橋孔、擋土墻、橋欄桿、人行扶梯(電梯)、橋名牌、限載牌、橋梁信息管理設(shè)施等。隧道的附屬設(shè)施包括防護(hù)、排水、養(yǎng)護(hù)、交通安全、消防、救助、通訊、通風(fēng)、照明、測(cè)量、觀(guān)光、隧道信息管理等設(shè)施?！稙豸斈君R市城市道路管理?xiàng)l例》[3]2002年9月20日新疆維吾爾自治區(qū)第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議批準(zhǔn)，2002年12月1日起施行。第二條規(guī)定，本條例所稱(chēng)城市道路，是指城市供車(chē)輛、行人通行的，具備一定技術(shù)條件的道路、橋梁及其附屬設(shè)施。包括車(chē)行道、人行道、橋梁、廣場(chǎng)、隔離帶、路肩以及具備城市道路功能的通道、隧道、涵洞和建筑物控制紅線(xiàn)以外沿街的空地及其附屬設(shè)施?！洞筮B市城市道路橋梁設(shè)施管理辦法》[4]1998年6月3日大連市人民政府大政發(fā)[1998]39號(hào)文件公布，根據(jù)2008年3月31日大連市人民政府令第95號(hào)《大連市人民政府關(guān)于修改14件市政府規(guī)章的決定》修正，自發(fā)布之日起實(shí)施。第二條第二款規(guī)定，本辦法所稱(chēng)城市橋梁設(shè)施，是指架設(shè)在水上或者陸地連接城市道路供車(chē)輛、行人通行的構(gòu)筑物。包括跨越海河的橋梁、隧道、車(chē)行立交橋、人行天橋、地道橋、高架橋、涵洞以及橋梁附屬設(shè)施。

通過(guò)以上舉例可知，相關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章都明確承認(rèn)城市隧道屬于城市道路范疇，適用城市道路管理的相關(guān)規(guī)定。在當(dāng)前尚無(wú)直接針對(duì)城市隧道管理的法規(guī)、規(guī)章的情況下，城市隧道管理的規(guī)定包含在城市道路管理的法規(guī)規(guī)章之中，由此，相關(guān)立法有關(guān)城市道路管理部門(mén)的職權(quán)表述同樣適用于城市隧道管理，以下不再一一指明。

二、城市隧道管理部門(mén)的職權(quán)梳理

依照《城市道路管理?xiàng)l例》《天津市城市道路管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定，城市隧道管理部門(mén)主要享有以下行政管理職權(quán):

(一)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、維修城市隧道。《城市道路管理?xiàng)l例》第十條第一款規(guī)定，政府投資建設(shè)城市道路的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市道路發(fā)展規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃，由市政工程行政管理部門(mén)組織建設(shè)。第二十條規(guī)定，市政工程行政管理部門(mén)對(duì)其組織建設(shè)和管理的城市道路，按照城市道路的等級(jí)、數(shù)量及養(yǎng)護(hù)和維修的定額，逐年核定養(yǎng)護(hù)、維修經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一安排養(yǎng)護(hù)、維修資金。

(二)接管城市隧道橋梁設(shè)施?！短旖蚴谐鞘械缆窐蛄涸O(shè)施保護(hù)規(guī)定》第十條規(guī)定，城市道路管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全城市道路橋梁設(shè)施接管管理制度，明確設(shè)施接管的主體、內(nèi)容、條件、程序等相關(guān)事項(xiàng)，規(guī)范城市道路橋梁設(shè)施接管行為。

(三)城市隧道建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督檢查。《城市道路管理?xiàng)l例》第二十一條第二款規(guī)定，市政工程行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)養(yǎng)護(hù)、維修工程的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查，保障城市道路完好?！短旖蚴谐鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第十條規(guī)定，城市道路的設(shè)計(jì)和施工，必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和本市有關(guān)城市道路設(shè)計(jì)、施工的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程。城市道路建設(shè)實(shí)行工程質(zhì)量監(jiān)理制度，接受市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。

(四)路政許可權(quán)。主要包括以下內(nèi)容:

1.單位投資建設(shè)城市隧道許可?！冻鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第十條第二款規(guī)定，單位投資建設(shè)城市道路的，應(yīng)當(dāng)符合城市道路發(fā)展規(guī)劃，并經(jīng)市政工程行政管理部門(mén)批準(zhǔn)?！短旖蚴谐鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第十二條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位投資建設(shè)城市道路，必須經(jīng)城市道路管理部門(mén)批準(zhǔn)，并符合城市總體規(guī)劃和城市道路技術(shù)規(guī)范。

2.特殊車(chē)輛上路行駛許可。《城市道路管理?xiàng)l例》第二十八條第一款規(guī)定，履帶車(chē)、鐵輪車(chē)或者超重、超高、超長(zhǎng)車(chē)輛需要在城市道路上行駛的，事先須征得市政工程行政管理部門(mén)同意?！短旖蚴谐鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第三十五條規(guī)定，超重車(chē)輛因特殊情況需要通過(guò)橋梁的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)持有關(guān)資料到城市道路管理部門(mén)辦理許可手續(xù)，城市道路管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作出書(shū)面決定。經(jīng)許可通行的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)按照許可的路線(xiàn)、時(shí)間和標(biāo)準(zhǔn)通行。

3.依附城市隧道的建設(shè)活動(dòng)許可?！冻鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定，依附于城市道路建設(shè)各種管線(xiàn)、桿線(xiàn)等設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市政工程行政管理部門(mén)批準(zhǔn)，方可建設(shè)?！短旖蚴谐鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第三十六條規(guī)定，需要依附橋梁架設(shè)管線(xiàn)的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)?shù)匠鞘械缆饭芾聿块T(mén)辦理許可手續(xù)，城市道路管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作出書(shū)面決定。

4.城市隧道占用、挖掘許可?！冻鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第三十一條規(guī)定，因特殊情況需要臨時(shí)占用城市道路的，須經(jīng)市政工程行政管理部門(mén)和公安交通管理部門(mén)批準(zhǔn)，方可按照規(guī)定占用。第三十三條規(guī)定，因工程建設(shè)需要挖掘城市道路的，應(yīng)當(dāng)持城市規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)簽發(fā)的文件和有關(guān)設(shè)計(jì)文件，到市政工程行政管理部門(mén)和公安交通管理部門(mén)辦理審批手續(xù)，方可按照規(guī)定挖掘。《天津市城市道路管理?xiàng)l例》第二十四條第一款規(guī)定，因建設(shè)等特殊需要臨時(shí)占用城市道路的，應(yīng)當(dāng)持建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者有關(guān)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件，到城市道路管理部門(mén)辦理許可手續(xù)，城市道路管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作出書(shū)面決定。第二十八條規(guī)定，未經(jīng)城市道路管理部門(mén)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得挖掘城市道路。因特殊情況需要挖掘的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)?shù)匠鞘械缆饭芾聿块T(mén)辦理許可手續(xù)。

(五)行政收費(fèi)權(quán)。依照相關(guān)規(guī)定，城市隧道管理部門(mén)可收取以下費(fèi)用:

1.車(chē)輛通行費(fèi)?！冻鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第十九條規(guī)定，市政工程行政管理部門(mén)對(duì)利用貸款或者集資建設(shè)的大型橋梁、隧道等，可以在一定期限內(nèi)向過(guò)往車(chē)輛(軍用車(chē)輛除外)收取通行費(fèi)，用于償還貸款或者集資款，不得挪作他用?！短旖蚴谐鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第十四條規(guī)定，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，城市道路可以實(shí)行有償使用。其收入用于貸款償還、投資回報(bào)以及城市道路的養(yǎng)護(hù)維修、管理和建設(shè)，不準(zhǔn)挪作他用。

2.城市隧道占用費(fèi)?！冻鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第三十七條規(guī)定，占用由市政工程行政管理部門(mén)管理的城市道路的，應(yīng)當(dāng)向市政工程行政管理部門(mén)交納城市道路占用費(fèi)?！短旖蚴谐鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第二十四條第一款規(guī)定，因建設(shè)等特殊需要臨時(shí)占用城市道路的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)?shù)匠鞘械缆饭芾聿块T(mén)辦理許可手續(xù)，并交納占路費(fèi)。

3.隧道挖掘修復(fù)費(fèi)?！冻鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第三十七條規(guī)定，挖掘由市政工程行政管理部門(mén)管理的城市道路的，應(yīng)當(dāng)向市政工程行政管理部門(mén)交納城市道路挖掘修復(fù)費(fèi)?！短旖蚴谐鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定，經(jīng)城市道路管理部門(mén)批準(zhǔn)挖掘城市道路的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)交納城市道路挖掘修復(fù)費(fèi)。第二十九條規(guī)定，新建、改建和擴(kuò)建的城市道路，在竣工后五年內(nèi)不準(zhǔn)挖掘。因地下管線(xiàn)事故進(jìn)行緊急搶修的，按照有關(guān)規(guī)定收取道路挖掘修復(fù)費(fèi)。其他原因確需挖掘的，按照有關(guān)規(guī)定增加收取道路挖掘修復(fù)費(fèi)。冬季不準(zhǔn)挖掘城市道路，確需挖掘的，按照有關(guān)規(guī)定增加收取道路挖掘修復(fù)費(fèi)。

4.隧道占用損壞修復(fù)保證金?！短旖蚴谐鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第二十四條第一款規(guī)定，因建設(shè)等特殊需要，經(jīng)批準(zhǔn)臨時(shí)占用城市道路的，申請(qǐng)人在交納占路費(fèi)之外，還要交納占路損壞修復(fù)保證金。

(六)行政命令、行政處罰權(quán)。行政相對(duì)人違反城市隧道管理相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，城市隧道管理部門(mén)可以依法作出行政命令和處罰行為?！冻鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第三十九條規(guī)定，對(duì)于未按照城市道路設(shè)計(jì)、施工技術(shù)規(guī)范設(shè)計(jì)、施工的行為，由市政工程行政管理部門(mén)責(zé)令停止設(shè)計(jì)、施工，限期改正，可以并處3萬(wàn)元以下的罰款；已經(jīng)取得設(shè)計(jì)、施工資格證書(shū)，情節(jié)嚴(yán)重的，提請(qǐng)?jiān)l(fā)證機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)設(shè)計(jì)、施工資格證書(shū)。《天津市城市道路管理?xiàng)l例》第四十條規(guī)定，對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)占用城市道路的行為，由城市道路管理部門(mén)責(zé)令限期清退或者改正，按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)追繳占路費(fèi)，并可處以二千元以上二萬(wàn)元以下的罰款。

(七)行政強(qiáng)制權(quán)。城市隧道管理部門(mén)依法有權(quán)作出以下強(qiáng)制行為:1.行政強(qiáng)制措施。《天津市城市道路管理?xiàng)l例》第四十四條規(guī)定，違反本條例，不服從管理的，城市道路管理部門(mén)可以暫扣其違法機(jī)具、物品……2.行政強(qiáng)制執(zhí)行?！短旖蚴谐鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第四十四條規(guī)定，違反本條例，不服從管理的，城市道路管理部門(mén)可以強(qiáng)行拆除或者清除其違法設(shè)施，由違法者支付拆除費(fèi)用或者以料抵工(代履行)。第四十五條規(guī)定，無(wú)正當(dāng)理由逾期繳納本條例規(guī)定的費(fèi)用的，城市道路管理部門(mén)按日加收千分之五的滯納金；對(duì)逾期不繳納罰款的，城市道路管理部門(mén)可以每日按照罰款數(shù)額的百分之三加處罰款(執(zhí)行罰)。第四十七條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)城市道路管理部門(mén)的具體行政行為不服的，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)復(fù)議，也不向人民法院起訴又不執(zhí)行行政處罰決定的，由作出具體行政行為的城市道路管理部門(mén)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行(直接強(qiáng)制)。

除此之外，城市隧道管理部門(mén)還享有一種特殊的公法請(qǐng)求權(quán)，該權(quán)利不具有強(qiáng)制性，與普通的行政管理權(quán)存在差別。如依照《城市道路管理?xiàng)l例》第三十一條第二款規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)臨時(shí)占用城市道路造成城市道路損壞的，應(yīng)當(dāng)修復(fù)或者給予賠償。依照《天津市城市道路管理?xiàng)l例》第三十八條規(guī)定，違反本條例第二十二條規(guī)定實(shí)施損壞城市道路行為的，由城市道路管理部門(mén)分別情況責(zé)令停止違法行為、恢復(fù)原狀……造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

三、公安交管部門(mén)享有的與城市隧道有關(guān)的行政職權(quán)

依照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，公安交管部門(mén)享有以下與城市隧道有關(guān)的管理職權(quán):

(一)隧道損毀的應(yīng)急處置?！兜缆方煌ò踩ā返谌畻l規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)道路出現(xiàn)坍塌、坑槽、水毀、隆起等損毀，危及交通安全，尚未設(shè)置警示標(biāo)志的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取安全措施，疏導(dǎo)交通，并通知道路、交通設(shè)施的養(yǎng)護(hù)部門(mén)或者管理部門(mén)。

(二)隧道封閉許可?！短旖蚴谐鞘械缆窐蛄涸O(shè)施保護(hù)規(guī)定》第十五條規(guī)定，因城市快速路養(yǎng)護(hù)維修、緊急搶修作業(yè)需要或者城市快速路發(fā)生重大安全隱患的，城市道路管理部門(mén)可以在城市快速路范圍內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況采取臨時(shí)性、局部性封閉措施；影響交通安全的，應(yīng)當(dāng)征得公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)同意。

(三)隧道占用、挖掘許可及施工結(jié)束驗(yàn)收?！兜缆方煌ò踩ā返谌l規(guī)定，因工程建設(shè)需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架設(shè)、增設(shè)管線(xiàn)設(shè)施……影響交通安全的，應(yīng)當(dāng)征得公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)的同意……施工作業(yè)完畢，應(yīng)當(dāng)迅速清除道路上的障礙物，消除安全隱患，經(jīng)道路主管部門(mén)和公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)驗(yàn)收合格，符合通行要求后，方可恢復(fù)通行?！冻鞘械缆饭芾?xiàng)l例》第三十一條規(guī)定，因特殊情況需要臨時(shí)占用城市道路的，須經(jīng)市政工程行政主管部門(mén)和公安交通管理部門(mén)批準(zhǔn)，方可按照規(guī)定占用。

(四)隧道交通違法行為行政命令、處罰與強(qiáng)制權(quán)?！兜缆方煌ò踩ā返谝话倭闼臈l規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自挖掘道路、占用道路施工或者從事其他影響道路交通安全活動(dòng)的……公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)可以責(zé)令停止違法行為，迅速恢復(fù)交通。第一百零六條規(guī)定，在道路兩側(cè)及隔離帶上種植樹(shù)木、其他植物或者設(shè)置廣告牌、管線(xiàn)等，遮擋路燈、交通信號(hào)燈、交通標(biāo)志，妨礙安全視距的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)責(zé)令行為人排除妨礙；拒不執(zhí)行的，處二百元以上二千元以下罰款，并強(qiáng)制排除妨礙，所需費(fèi)用由行為人負(fù)擔(dān)。

四、城市隧道管理部門(mén)與公安交管部門(mén)的行政職權(quán)區(qū)分

要正確區(qū)分城市隧道管理部門(mén)與公安交管部門(mén)涉及城市隧道的行政管理權(quán)，首先需要明確城市隧道的法律屬性，然后再根據(jù)城市隧道上從事活動(dòng)本身的屬性區(qū)分城市隧道管理部門(mén)與公安交管部門(mén)的職權(quán)特性。

(一)城市隧道的法律屬性:公物

1.公物的含義與判定標(biāo)準(zhǔn)

公法理論認(rèn)為，公物是行政主體為了公共目的直接提供公眾使用、受行政法律規(guī)范的有體物。構(gòu)成公物的要素有四:第一，公物是具體的有體物，一般不包含無(wú)體財(cái)產(chǎn)；第二，公物是指直接用于實(shí)現(xiàn)公共目的的有體物，行政主體所持有的現(xiàn)金、有價(jià)證券等間接實(shí)現(xiàn)公共目的的財(cái)物，雖也為行政主體所有，但不屬于公物范疇；第三，公物由行政主體提供公眾使用，由行政主體所有或者管理；第四，公物須為實(shí)現(xiàn)公共目的而使用，其或者供一般公眾使用，或者供行政主體使用。[1][日]田中二郎:《新版行政法》(中卷)，東京:弘文堂，1976年，第305頁(yè)。

在我國(guó)，公物是一個(gè)理論概念，而非法律術(shù)語(yǔ)。對(duì)照公物的理論界定可以認(rèn)為，目前包含公物管理內(nèi)容的法律規(guī)范主要涉及憲法、公路法、土地管理法、草原法、森林法、電力法、城市規(guī)劃法、廣播電視設(shè)施保護(hù)條例、城市道路管理?xiàng)l例、城市道路照明設(shè)施管理規(guī)定等。如《憲法》第十二條規(guī)定，社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)?！豆贩ā返谄邨l規(guī)定，公路受?chē)?guó)家保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得破壞、損壞或者非法占用公路、公路用地及公路附屬設(shè)施。任何單位和個(gè)人都有愛(ài)護(hù)公路、公路用地及公路附屬設(shè)施的義務(wù)，有權(quán)檢舉和控告破壞、損壞公路、公路用地、公路附屬設(shè)施和影響公路安全的行為。

2.從類(lèi)型化的角度看城市隧道的屬性

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，公物在理論上分為不同的類(lèi)型。依照使用的目的，公物分為公共用物和公用物兩種。公共用物是指直接供一般公眾共同使用的公物，如道路橋梁、河流、公園等；公用物是指直接供行政主體使用的公物，如行政機(jī)關(guān)的辦公樓等。依照生成原因，公物分為自然公物與人工公物兩種。按照公物所有權(quán)的歸屬主體不同，公物分為國(guó)有公物、集體公物和私有公物；按照公物的所有者與管理者是否一致，公物分為自有公物和他有公物；等等。[1]侯宇:《行政法視野里的公物利用研究》，北京:清華大學(xué)出版社，2012年，第63—65頁(yè)。對(duì)照上述分類(lèi)可知，作為城市道路組成部分的城市隧道是公物的一種具體形式，屬于公共用物、人工公物、國(guó)有公物、自有公物。

(二)城市隧道利用的類(lèi)型與法律關(guān)系的性質(zhì)

在公物理論中，公物的利用分為以下類(lèi)型:第一，一般利用。指在不妨害他人利用的情況下，任何人均得以合于公物設(shè)置目的的方式利用公物，如道路通行、公園休憩等。第二，習(xí)慣利用。指未經(jīng)特許，僅依據(jù)習(xí)慣承認(rèn)特定人可以利用公物。如河流附近的農(nóng)民使用河水灌溉農(nóng)田、洗衣服等。第三，許可利用。指為防止公物使用過(guò)程中出現(xiàn)妨害公共安全與秩序的現(xiàn)象，或者調(diào)整多數(shù)人的使用關(guān)系，限制對(duì)公物的一般利用，在特定情況下需要經(jīng)過(guò)許可才能進(jìn)行公物的利用。如限制超過(guò)一定數(shù)量的貨車(chē)經(jīng)過(guò)橋梁，規(guī)定占用道路、公園、廣場(chǎng)進(jìn)行集會(huì)游行需要經(jīng)過(guò)許可，要求進(jìn)入公園、展覽會(huì)場(chǎng)提供門(mén)票和入場(chǎng)券等。第四，特許利用。指公物管理機(jī)關(guān)為特定人設(shè)定特別使用的權(quán)利，使其能夠持續(xù)占有利用，并排除他人利用，由此形成的權(quán)利被稱(chēng)為公物占用權(quán)(公物使用權(quán))。如對(duì)在道路上建筑電線(xiàn)桿，在河流上設(shè)立發(fā)電站等。第五，私法利用。指在不妨礙公共利用的情況下，管理機(jī)關(guān)可以根據(jù)民事契約來(lái)為公物設(shè)定私法上的使用權(quán)。[2]李惠宗:《公物法》，載翁岳生主編《行政法》(上冊(cè))，北京:中國(guó)法制出版社，2009年，第440頁(yè)以下。

在上述不同利用類(lèi)型之中，有的與行政管理無(wú)直接關(guān)系，如一般利用、習(xí)慣利用和私法利用，而有的則會(huì)直接涉及行政管理，如許可利用、特許利用。就城市隧道的利用而言，除一般利用、私法利用外，城市隧道管理部門(mén)往往與相關(guān)利用人之間形成管理與被管理的關(guān)系，為了實(shí)現(xiàn)隧道的公共利用目的，城市隧道管理部門(mén)依法行使相應(yīng)行政管理權(quán)力。

(三)城市隧道管理部門(mén)與公安交管部門(mén)的職權(quán)劃分

1.公物主管部門(mén)職權(quán)屬性的學(xué)理分類(lèi)

在學(xué)理上，公物主管機(jī)關(guān)的職權(quán)區(qū)分為公物管理權(quán)和公物警察權(quán)兩種不同的屬性，兩種職權(quán)在行使目的、職權(quán)內(nèi)容方面存在一定差別。

公物管理權(quán)是指行政主體為達(dá)成公物提供公用的目的而行使的概括性權(quán)能，其并不是基于私法所有權(quán)觀(guān)念而行使的權(quán)能，而是來(lái)自公物管理立法的明確規(guī)定。公物管理權(quán)的內(nèi)容，包括公物范圍的指定(如指定河流區(qū)域、道路區(qū)域)；公物的維護(hù)、保管以及由此設(shè)定必要公用負(fù)擔(dān)(如道路的維持修繕)；防止與除去對(duì)公物目的的妨害(如采取防止損壞道路的各種措施)；規(guī)制公物使用關(guān)系(如特許公物使用、征收占用費(fèi)等)。[1][日]田中二郎:《新版行政法》(中卷)，東京:弘文堂，1976年，第317頁(yè)。

公物警察權(quán)是指對(duì)具有利用資格的人不合乎利用方法所進(jìn)行的干預(yù)權(quán)能。[2]李惠宗:《公物法》，載翁岳生主編《行政法》(上冊(cè))，北京:中國(guó)法制出版社，2009年，第446頁(yè)。為保持公物安全、維持公物的公共使用秩序而實(shí)施的各種管理活動(dòng)。按照日本學(xué)者田中二郎的說(shuō)明，當(dāng)公物的一般使用影響到社會(huì)公共秩序的時(shí)候，公物也可以成為警察權(quán)的作用對(duì)象(公物警察)。[3][日]田中二郎:《新版行政法》(中卷)，東京:弘文堂，1976年，第319頁(yè)。比如從事建設(shè)需要經(jīng)過(guò)許可才能使用道路，并不能超過(guò)必要限制；在道路上舉行賽會(huì)、游行需要經(jīng)過(guò)許可等。

如何區(qū)分公物管理權(quán)與公物警察權(quán)的關(guān)系是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題。日本學(xué)者認(rèn)為，公物管理權(quán)是為實(shí)現(xiàn)公物的公用目的而享有的概括性權(quán)能，公物警察權(quán)的行使則是為了防止由于公物使用而使公共安全和秩序受到破壞?；谏鲜雎殭?quán)行使目的的不同，對(duì)公物管理權(quán)和公物警察權(quán)可作出以下相對(duì)區(qū)分:第一，兩種權(quán)力的作用范圍不同。如基于公物管理權(quán)，可以設(shè)定公物的獨(dú)占使用權(quán)；而基于公物警察權(quán)，則只能設(shè)定公物使用許可。不過(guò)，針對(duì)同一公物(比如城市道路)的利用管理，可能會(huì)出現(xiàn)兩種權(quán)力的競(jìng)合，如道路使用既可以基于公物管理權(quán)作出限制和禁止，也可以根據(jù)公務(wù)警察權(quán)作出限制和禁止。在此情況下，因兩種權(quán)力作用各自具有獨(dú)立效力，有必要彼此尊重對(duì)方的權(quán)力行使。第二，違反兩種權(quán)力所受到的制裁或強(qiáng)制方法存在差異。對(duì)公物管理作用的違反，如法律無(wú)特殊規(guī)定，僅限于將當(dāng)事人排除出利用關(guān)系；而對(duì)公物警察作用的違反，則可對(duì)當(dāng)事人適用刑罰制裁，并且可以進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。[4][日]田中二郎:《新版行政法》(中卷)，東京:弘文堂，1976年，第319頁(yè)。

2.我國(guó)城市隧道管理部門(mén)與公安交管部門(mén)的職權(quán)屬性確定

根據(jù)前述對(duì)公物管理權(quán)和公物警察權(quán)界定與區(qū)分的理論說(shuō)明，對(duì)照我國(guó)城市道路管理法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，本文嘗試對(duì)城市隧道管理部門(mén)與公安交管部門(mén)的職權(quán)屬性作出以下界分:

(1)城市隧道管理部門(mén)的管理職權(quán)總體屬于公物管理權(quán)

除占用城市隧道從事建設(shè)等特殊情況外，城市隧道管理部門(mén)對(duì)城市隧道實(shí)施的管理基本上屬于公物管理權(quán)范疇。作為一種公物管理權(quán)，立法授予城市隧道管理部門(mén)的管理職權(quán)始終未脫離城市隧道的建設(shè)、維護(hù)和保護(hù)這一核心，此點(diǎn)可從以下方面得到說(shuō)明:

第一，立法目的規(guī)定。《城市道路管理?xiàng)l例》第一條規(guī)定，為了加強(qiáng)城市道路管理，保障城市道路完好，充分發(fā)揮城市道路功能，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，制定本條例。該條規(guī)定反映出以下信息:城市道路管理部門(mén)管理城市道路的目的是“保障城市道路完好，充分發(fā)揮城市道路功能”，具體到隧道管理，即要求城市隧道管理部門(mén)的管理權(quán)要圍繞著保障城市隧道完好、充分發(fā)揮城市隧道功能展開(kāi)。所謂城市隧道完好，是指城市隧道能夠達(dá)到道路通行條件，不存在被損壞和被侵占的情況，[1]《城市道路管理?xiàng)l例》第二十七條禁止以下?lián)p害、侵占城市道路的行為:(一)擅自占用或者挖掘城市道路；(二)履帶車(chē)、鐵輪車(chē)或者超重、超高、超長(zhǎng)車(chē)輛擅自在城市道路上行駛；(三)機(jī)動(dòng)車(chē)在橋梁或者非指定的城市道路上試剎車(chē)；(四)擅自在城市道路上建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物；(五)在橋梁上架設(shè)壓力在4公斤/平方厘米(0.4兆帕)以上的煤氣管道、10千伏以上的高壓電力線(xiàn)和其他易燃易爆管線(xiàn)；(六)擅自在橋梁或者路燈設(shè)施上設(shè)置廣告牌或者其他掛浮物；(七)其他損害、侵占城市道路的行為。其核心內(nèi)容是隧道的維護(hù)、保養(yǎng)。此外，《天津市城市道路橋梁設(shè)施保護(hù)規(guī)定》第一條也規(guī)定，為了加強(qiáng)對(duì)城市道路橋梁設(shè)施的保護(hù)，充分發(fā)揮城市道路橋梁設(shè)施的使用功能，根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市道路管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第198號(hào))、《天津市城市道路管理?xiàng)l例》和有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本規(guī)定。該條規(guī)定同樣劃定了城市道路橋梁設(shè)施管理部門(mén)行使職權(quán)的范圍與界限，即保護(hù)城市道路橋梁不受非法損害或者破壞，維持其使用功能。據(jù)此，脫離開(kāi)城市隧道的建設(shè)、維護(hù)和保護(hù)這個(gè)中心來(lái)行使城市隧道的管理職權(quán)，即不符合法規(guī)授予城市隧道管理部門(mén)行政職權(quán)的目的。

第二，相關(guān)法規(guī)、規(guī)章對(duì)城市道路管理部門(mén)的職權(quán)規(guī)定。根據(jù)前文對(duì)城市隧道管理部門(mén)的職權(quán)梳理可以看出，城市隧道管理部門(mén)享有的各項(xiàng)具體職權(quán)都與城市隧道的建設(shè)、維護(hù)和保護(hù)直接相關(guān)。就建設(shè)而言，《城市道路管理?xiàng)l例》《天津市城市道路管理?xiàng)l例》乃至《天津市城市道路橋梁設(shè)施保護(hù)規(guī)定》都規(guī)定城市道路管理部門(mén)有權(quán)組織城市道路建設(shè)，檢測(cè)城市道路運(yùn)行狀況。就維護(hù)而言，上述法規(guī)、規(guī)章都對(duì)養(yǎng)護(hù)維修城市道路方面的管理權(quán)作出了規(guī)定，如確定養(yǎng)護(hù)維修單位、監(jiān)督檢查養(yǎng)護(hù)維修質(zhì)量，督促有關(guān)單位完成及時(shí)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)維修等。就保護(hù)而言，上述法規(guī)、規(guī)章都規(guī)定了對(duì)破壞城市道路的違法行為的檢查、處罰、命令和強(qiáng)制權(quán)。

綜上所述，無(wú)論從立法授予城市隧道管理部門(mén)的職權(quán)行使目的，還是從職權(quán)行使的具體內(nèi)容來(lái)看，城市隧道管理部門(mén)享有和行使的行政管理職權(quán)都與道路的建設(shè)、維護(hù)和保護(hù)直接相關(guān)，總體屬于理論上所界定的公物管理權(quán)。

(2)公安交管部門(mén)與城市隧道有關(guān)的管理職權(quán)總體屬于公物警察權(quán)

與城市隧道管理部門(mén)主要圍繞著城市隧道的建設(shè)、維修養(yǎng)護(hù)和保護(hù)實(shí)施其公物管理權(quán)不同，公安交管部門(mén)與城市隧道有關(guān)的管理職權(quán)主要圍繞著如何保障城市道路暢通、建立良好的交通秩序展開(kāi)，該職權(quán)在本質(zhì)上可歸類(lèi)于公物警察權(quán)范疇，即在相關(guān)活動(dòng)涉及的城市隧道利用可能影響道路通行、交通安全等公共秩序時(shí)，為防止因隧道利用行為破壞公共安全和秩序，需要由公安交管部門(mén)來(lái)進(jìn)行管理。此點(diǎn)可從立法對(duì)公安交管部門(mén)的職權(quán)行使目的規(guī)定得到說(shuō)明。如《道路交通安全法》第一條規(guī)定，為了維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高道路通行效率，制定本法。結(jié)合上述規(guī)定可以看出，公安交管部門(mén)行使權(quán)力的目的在于維護(hù)隧道通行秩序，防止出現(xiàn)隧道交通安全事故，與城市隧道本身是否完好沒(méi)有直接關(guān)系。此點(diǎn)與城市隧道管理部門(mén)的職權(quán)行使目的——維持道路完好狀況應(yīng)當(dāng)區(qū)別開(kāi)來(lái)。

3.如何處理兩主管部門(mén)的職權(quán)競(jìng)合關(guān)系

城市隧道管理部門(mén)與公安交管部門(mén)涉及城市隧道的行政管理職權(quán)雖然可做以上區(qū)分，但由于城市隧道管理本身的復(fù)雜性，有時(shí)依然存在兩種管理職權(quán)交叉重疊或者競(jìng)合的情況。比如，因特殊情況臨時(shí)占用城市隧道的行為，既會(huì)因影響城市隧道供公眾通行的功能實(shí)現(xiàn)，又會(huì)影響正常的隧道交通秩序，甚至存在隧道交通事故隱患，在此情況下，既需要城市隧道管理部門(mén)的監(jiān)管，也需要公安交管部門(mén)的監(jiān)管。又如，超重超高車(chē)輛在城市隧道內(nèi)行駛既可能給城市隧道造成損壞，又可能給隧道正常通行秩序造成影響甚至威脅到交通安全，因此，對(duì)于上述車(chē)輛能否上路行駛，既需要城市隧道管理部門(mén)的許可，又需要公安交管部門(mén)的同意。[1]在上述情況下，可以認(rèn)為，城市道路管理部門(mén)的管理職權(quán)也具有了公物警察權(quán)的部分特性。在上述情況下，城市隧道管理部門(mén)和公安交管部門(mén)都需要行使其相應(yīng)的行政管理權(quán)，只不過(guò)其職權(quán)行使的屬性、目的存在差別。此點(diǎn)不可不查。

以上職權(quán)競(jìng)合的特殊情況的存在，客觀(guān)上要求城市隧道管理部門(mén)與公安交管部門(mén)既要明確各自職權(quán)分工，也要做到相互配合。具體講，兩部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)遵循以下原則處理彼此的關(guān)系:

第一，結(jié)合立法授權(quán)目的認(rèn)清職權(quán)屬性。如前所述，相關(guān)立法分別設(shè)定了城市隧道管理部門(mén)與公安交管部門(mén)的職權(quán)行使目的。正確理解該授權(quán)目的，可以為我們從根本上劃清兩機(jī)關(guān)的職權(quán)屬性提供幫助。公安交管部門(mén)與城市隧道有關(guān)的行政職權(quán)主要圍繞著如何保障城市道路暢通、建立良好的交通秩序、預(yù)防和減少交通事故展開(kāi)，在本質(zhì)上屬于公物警察權(quán)，即在作為公共用物的城市隧道的使用將影響社會(huì)公共秩序時(shí)，為防止因隧道使用而破壞公共安全和秩序，需要由公安交管部門(mén)來(lái)進(jìn)行管理。城市隧道管理部門(mén)的職權(quán)內(nèi)容涉及城市隧道及其附屬設(shè)施的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、維修以及監(jiān)督管理，在本質(zhì)上屬于公物管理權(quán)，其職權(quán)行使的目的是保障城市隧道公共使用目的的實(shí)現(xiàn)。認(rèn)清兩種職權(quán)的法律屬性，可以為解決實(shí)踐中兩部門(mén)之間相互爭(zhēng)執(zhí)的情況提供理論指導(dǎo)。

第二，加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)。當(dāng)涉及城市隧道的活動(dòng)涉及兩部門(mén)管理職權(quán)時(shí)，相對(duì)人需要分別到兩個(gè)監(jiān)管部門(mén)去辦理相應(yīng)的許可手續(xù)。在此情況下，即會(huì)遇到城市隧道管理部門(mén)和公安交管部門(mén)的職權(quán)協(xié)調(diào)問(wèn)題。依照《道路交通安全法》《城市道路管理管理?xiàng)l例》《天津市城市道路管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，相對(duì)人首先要到城市隧道管理部門(mén)辦理行政許可，然后再到公安交管部門(mén)辦理行政許可。在此情況下，有關(guān)行政機(jī)關(guān)需要適當(dāng)履行告知義務(wù)，通知相對(duì)人按照規(guī)定程序去辦理許可。如《城市道路管理?xiàng)l例》第三十一條規(guī)定，因特殊情況需要臨時(shí)占用城市道路的，須經(jīng)市政工程行政主管部門(mén)和公安交通管理部門(mén)批準(zhǔn)，方可按照規(guī)定占用。據(jù)此規(guī)定，當(dāng)有臨時(shí)占用城市隧道需要的相對(duì)人到城市隧道管理部門(mén)辦理占道許可時(shí)，城市隧道管理部門(mén)有必要告知相對(duì)人到公安交管部門(mén)辦理相關(guān)許可，當(dāng)相對(duì)人直接到公安交管部門(mén)辦理許可手續(xù)時(shí)，公安交管部門(mén)也有必要告知相對(duì)人到城市隧道管理部門(mén)先行辦理相關(guān)許可。

(初審:毛瑋)

[1] 作者訾愛(ài)新，男，天津市道橋處第二橋梁管理所所長(zhǎng)。

作者閆爾寶，男，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副教授，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法，代表作有《行政法誠(chéng)實(shí)信用原則研究》《行政行為的性質(zhì)界定與實(shí)務(wù)》《司法解釋放棄定義具體行政行為的策略檢討》等，E－mail:erbaoyan＠hotmail.com。

本文是《天津市隧道管理所涉法規(guī)研究》的項(xiàng)目成果。