論《聯(lián)合國(guó)憲章》對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制
——基于條約解釋的視角

何田田

論《聯(lián)合國(guó)憲章》對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制
——基于條約解釋的視角

何田田[1]

安理會(huì)作為聯(lián)合國(guó)的一個(gè)主要機(jī)關(guān)，肩負(fù)著維持世界和平與安全的重要職責(zé)，并在《聯(lián)合國(guó)憲章》的授權(quán)下享有許多重要的權(quán)力。近年來(lái)的實(shí)踐似乎表明，安理會(huì)權(quán)力的行使在某些方面已經(jīng)超越了《聯(lián)合國(guó)憲章》的規(guī)定。任何權(quán)力都應(yīng)該受到法律的限制。作為安理會(huì)權(quán)力來(lái)源的《聯(lián)合國(guó)憲章》在宗旨和原則、條文的具體規(guī)定方面均對(duì)安理會(huì)權(quán)力有明確的限制。此外，從安理會(huì)行動(dòng)的目的及其嗣后實(shí)踐的角度也能分析出《憲章》隱含著對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制?！毒S也納條約法公約》中的關(guān)于條約解釋的規(guī)則為解釋《憲章》對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制提供了另一種視角。但是，單純使用一種或某種解釋規(guī)則在個(gè)案中都會(huì)受到各種因素的影響而未能奏效，在《憲章》下對(duì)安理會(huì)權(quán)力的整體解釋是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，總的來(lái)說(shuō)是取決于集體安全環(huán)境變動(dòng)的需要和國(guó)際法律秩序的要求。

安理會(huì)；聯(lián)合國(guó)憲章；權(quán)力限制；條約解釋

一、問(wèn)題的提出

依照《聯(lián)合國(guó)憲章》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲章》)的規(guī)定，安理會(huì)是聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是聯(lián)合國(guó)六大機(jī)關(guān)中唯一有權(quán)采取行動(dòng)的機(jī)關(guān)，由15個(gè)理事國(guó)組成，其中5個(gè)是常任理事國(guó)，對(duì)國(guó)際和平與安全負(fù)有主要的責(zé)任?！稇椪隆焚x予給安理會(huì)的權(quán)力主要集中在和平解決爭(zhēng)端和采取執(zhí)行行動(dòng)這兩個(gè)特定方面。[1]《聯(lián)合國(guó)憲章》賦予了安理會(huì)許多重要的權(quán)力，分別反映在《憲章》第六章、第七章、第八章及第十二章的規(guī)定之內(nèi)。此外，在《憲章》的其他章節(jié)中，安理會(huì)還享有推薦新會(huì)員國(guó)等其他權(quán)力。但是，與其維持國(guó)際和平與安全的主要職責(zé)相一致，安理會(huì)最重要的權(quán)力體現(xiàn)在第七章“對(duì)于和平之威脅、和平之破壞及侵略行為之應(yīng)付方法”的各條文規(guī)定之中。參見(jiàn)[英]馬爾科姆·肖《國(guó)際法》，白桂梅等譯，北京:北京大學(xué)出版社，2011年，第960頁(yè)。但這兩方面的權(quán)力稍有不同，安理會(huì)根據(jù)《憲章》第六章所采取的和平解決爭(zhēng)端的行動(dòng)完全是建議性質(zhì)的；但根據(jù)《憲章》第七章有關(guān)“和平之威脅、和平之破壞或侵略行為”的事項(xiàng)則會(huì)引起安理會(huì)作出具有拘束性決議的權(quán)力?！稇椪隆焚x予安理會(huì)的各項(xiàng)主要權(quán)力，多是圍繞著集體安全制度的需要而展開(kāi)的，聯(lián)合國(guó)框架下的集體安全制度無(wú)疑是安理會(huì)權(quán)力的制度基礎(chǔ)。這是認(rèn)識(shí)安理會(huì)權(quán)力的起點(diǎn)。

但近年來(lái)，通過(guò)觀察安理會(huì)根據(jù)《憲章》第七章通過(guò)的一系列決議，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始認(rèn)為安理會(huì)的權(quán)力在不斷地?cái)U(kuò)張，在某些方面已經(jīng)超越了《憲章》的規(guī)定，創(chuàng)造性地承擔(dān)了很多新的職能。這種質(zhì)疑的聲音最早出現(xiàn)在20世紀(jì)的90年代。1991年安理會(huì)通過(guò)687號(hào)決議對(duì)伊拉克實(shí)施制裁；1992年安理會(huì)通過(guò)748號(hào)決議要求各國(guó)敦促利比亞引渡兩名制造“洛克比空難”的犯罪嫌疑人；1993年安理會(huì)通過(guò)827號(hào)決議和955號(hào)決議分別設(shè)立了前南斯拉夫國(guó)際刑事法庭和盧旺達(dá)特別刑事法庭；1999年安理會(huì)通過(guò)的被稱(chēng)為“聰明制裁”的1267號(hào)決議，旨在制裁涉嫌參加塔利班在阿富汗實(shí)施恐怖主義活動(dòng)的個(gè)人，這些決議和行動(dòng)都受到了當(dāng)事國(guó)對(duì)安理會(huì)越權(quán)的質(zhì)疑。[2]See S/RES/687，3 April 1991；S/RES/748(1992)，31 March 1992；S/RES/827(1993)，25 May 1993；S/RES/955(1994)，8 November 1994；S/RES/1267(1999)，22 October 1999.進(jìn)入21世紀(jì)，為針對(duì)恐怖主義在全球的猖獗，安理會(huì)再次先后在2001年和2004年通過(guò)了1373號(hào)決議和1540號(hào)決議，因這兩個(gè)決議規(guī)定的義務(wù)具有廣泛性、一般性和未來(lái)適用性，已帶有明顯的造法性質(zhì)，突破了安理會(huì)傳統(tǒng)的職權(quán)范圍，隨即引發(fā)了國(guó)際社會(huì)對(duì)兩決議合法性的懷疑和對(duì)安理會(huì)職能擴(kuò)張的討論。[1]See S/RES/1373(2001)，29 September 2001；S/RES/1540(2004)，28 April 2004。在“9·11”事件后，安理會(huì)通過(guò)了1373號(hào)決議來(lái)應(yīng)對(duì)全球恐怖主義。1373號(hào)決議重申任何恐怖主義行為都對(duì)國(guó)際和平與安全構(gòu)成威脅，并要求“所有國(guó)家應(yīng)采取必要步驟，防止和制止資助恐怖主義行為”。通過(guò)1373號(hào)決議，安理會(huì)給所有聯(lián)合國(guó)成員國(guó)施加了一系列的義務(wù)。例如，具體地要求國(guó)家將籌集恐怖主義行為資金的行為定為犯罪，凍結(jié)恐怖分子的資產(chǎn)，拒絕向恐怖分子主動(dòng)或被動(dòng)地提供任何形式的支持以及拒絕對(duì)恐怖分子提供安全庇護(hù)。2004年10月8日，針對(duì)大規(guī)模殺傷性武器有可能落入恐怖分子手中對(duì)國(guó)際和平與安全造成的威脅，安理會(huì)再次一致地通過(guò)了與1373號(hào)決議帶有相同性質(zhì)的1540號(hào)決議。1540號(hào)決議要求所有國(guó)家采取決議規(guī)定的措施避免大規(guī)模殺傷性武器向非國(guó)家行為者擴(kuò)散。例如，具體地要求國(guó)家制定適當(dāng)有效的實(shí)物保護(hù)措施、邊境管制和執(zhí)法努力來(lái)防止核生化武器及其運(yùn)載工具和相關(guān)材料的擴(kuò)散。這兩個(gè)決議中，國(guó)家所承擔(dān)的義務(wù)都具有廣泛性、抽象性和未來(lái)適用性，已有明顯的“立法”特點(diǎn)。不少學(xué)者們開(kāi)始認(rèn)為，安理會(huì)儼然已成為“國(guó)際立法者”和“國(guó)際司法者”了。[2]更多文章參見(jiàn)簡(jiǎn)基松《對(duì)安理會(huì)“決議造法”行為之定性分析與完善建言》，《法學(xué)》2009年第10期；顧婷:《安理會(huì)反恐“聰明制裁”之困境及其出路》，《法學(xué)》2011年第10期；Keith Harper，Does the United Nations Security Council Have the Competence to Act as Court and Legislature?，27 N.Y.U.J.Int’l L.＆Pol.103(1994－1995)；Paul C.Szasz，The Security Council Starts Legislating，96 Am.J.Int’l L. 901(2002)；Stefan Talmon，The Security Council as World Legislature，99 Am.J.Int’l L.175(2005)。

同時(shí)，在司法實(shí)踐層面，安理會(huì)根據(jù)《憲章》第七章通過(guò)決議的權(quán)力界限問(wèn)題給國(guó)際法院、區(qū)域法院和國(guó)內(nèi)法院都帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。例如著名的1992年國(guó)際法院“洛克比空難案”，處理的其中一個(gè)法律問(wèn)題就是安理會(huì)748號(hào)決議與《憲章》第103條之間的關(guān)系；[3]SeeCase concerning Questions of Interpretation and Application of the1971Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie(Libyan Arab Jamahiriya v UK；Libyan Arab Jamahiriya v US)，Orders 14 April 1992，I.C.J.Report，pp.3，114.1995年前南斯拉夫國(guó)際刑事法庭(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“前南法庭”)的Tadic案，提出安理會(huì)通過(guò)第827號(hào)決議設(shè)立前南法庭的措施是否適當(dāng)、是否合法的問(wèn)題；[4]SeeProsecutor v.Dusko Tadic(IT－94－1－AR72)，Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction，2 October 1995，I.C.T.Y.Appeal Chamber[hereinafter“Tadic Decision”].2008年9月3日歐洲法院的kadi案、[1]SeeYassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v Council of European Union and Commission of European Communities，Judgment of the Court，Joined Cases C－402/05 P＆C－415/05 P，Grand Chamber，3 September 2008，ECR I－6351。案情簡(jiǎn)要如下:1999年10月15日，安理會(huì)成立了1267號(hào)決議制裁委員會(huì)，隨后在2001年10月17日和11月9日，制裁委員會(huì)公布了兩份新的制裁名單，其中包括卡迪和巴拉卡特國(guó)際基金。于是，歐盟理事會(huì)通過(guò)第881/2002號(hào)條例，凍結(jié)了卡迪和巴拉卡特國(guó)際基金的資產(chǎn)。隨后卡迪和巴拉卡特在歐洲初審法院發(fā)起訴訟，請(qǐng)求法院廢止第881/2002號(hào)條例。2005年9月21日，歐洲初審法院認(rèn)為其無(wú)權(quán)審查聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議是否符合基本權(quán)利而駁回請(qǐng)求。2005年11月，卡迪和巴拉卡特向在歐洲法院提出上訴，指歐盟理事會(huì)的條例侵犯了其基本權(quán)利。歐洲法院由此確認(rèn)其對(duì)執(zhí)行安理會(huì)決議的措施擁有司法審查權(quán)，從而推翻了初審法院關(guān)于缺乏司法審查權(quán)的判決。2011年和2012年歐洲人權(quán)法院的Al－Jedda案和Nada案，[2]SeeAl－Jedda v.the United Kingdom(27021/08)，Grand Chamber，ECHR Judgment，7 July 2011；SeeNada v.Switzerland(10593/08)，Grand Chamber，ECHR Judgment，12 September 2012.這三個(gè)案件都探討了安理會(huì)權(quán)力和個(gè)人權(quán)利以及與國(guó)際法之間的關(guān)系。在國(guó)內(nèi)法院方面，2007年和2010年英國(guó)上訴法院的Al－Jedda案和Ahmed案，[3]SeeR(on application of Al－Jedda)v.Secretary of State for Defence，Opinions of the Lords of Appeal，12 December 2007，[2007]UKHL 58；Her Majesty’s Treasury v.Mohammad Jabar Ahmed and others，United Kingdom Supreme Court Judgment 27 January 2010，[2010]UKSC 2.還有最新的2012年10月24日黎巴嫩特別法庭上訴法庭處理的關(guān)于安理會(huì)是否有權(quán)設(shè)立該法庭的案件。[4]SeeThe Prosecutor v.Salim Jamil Ayyash，Mustafa Amine Badreddine，Hussein Hassan Oneissi，Assad Hassan Sabra(STL－11－01/PT/AC/AR90.1)，Decision on the Defence Appeals against the Trial Chamber’s“Decision on the Defence Challenges to the Jurisdiction and Legality of the Tribunal”，24 October 2012.這些實(shí)踐似乎表明，安理會(huì)權(quán)力的行使在許多方面已經(jīng)超越了《憲章》的規(guī)定。

那么安理會(huì)權(quán)力的法律邊界何在?本文將嘗試以此為題，通過(guò)1969年《維也納條約法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條約法公約》)中的三種條約解釋規(guī)則(“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則、“目的與宗旨”規(guī)則和“嗣后實(shí)踐”規(guī)則)，結(jié)合安理會(huì)的相關(guān)實(shí)踐，以期發(fā)現(xiàn)安理會(huì)權(quán)力在《憲章》下的限制。至于為什么要通過(guò)《憲章》的解釋來(lái)考察安理會(huì)的權(quán)力，原因就在于《憲章》不僅是一個(gè)創(chuàng)設(shè)了聯(lián)合國(guó)并勾畫(huà)出成員國(guó)權(quán)利和義務(wù)的多邊條約，它還是聯(lián)合國(guó)的章程，制定出聯(lián)合國(guó)所有機(jī)構(gòu)的職能并規(guī)定了對(duì)所有機(jī)構(gòu)的限制。雖然安理會(huì)的權(quán)力觸角遍及國(guó)際社會(huì)眾多領(lǐng)域，但它本質(zhì)上依然是聯(lián)合國(guó)的一個(gè)主要機(jī)關(guān)，其權(quán)力來(lái)源于建立聯(lián)合國(guó)的章程性文件——《憲章》，因此必然要回到《憲章》本身來(lái)解釋安理會(huì)的權(quán)力存在何種法律限制的問(wèn)題。而《憲章》作為普遍性的多邊公約，具有條約的一般特征，因而在解讀《憲章》對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制時(shí)完全可采用條約解釋的一般規(guī)則。

二、明確的限制

安理會(huì)作為聯(lián)合國(guó)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，其行動(dòng)是必須與《憲章》規(guī)定相一致的。“無(wú)論是《憲章》條文還是《憲章》精神都沒(méi)有認(rèn)同安理會(huì)是不受法律約束的?！盵1]See Tadic Decision，para.28.可以這樣說(shuō)，《憲章》中規(guī)定安理會(huì)職能和權(quán)限的條款構(gòu)成了對(duì)安理會(huì)行動(dòng)的明確限制。[2]See Susan Lamb，Legal Limits to United Nations Security Council Powers，in Guy S.Goodwin－Gill and Stefan Talmon eds.，The Reality of International Law:Essays in Honour of Ian Brownlie，Oxford；New York:Clarendon Press，1999，pp267－269.

(一)“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則

對(duì)《憲章》的解讀首先應(yīng)該以文本為基礎(chǔ)。按照《條約法公約》第31條第1款:“條約應(yīng)依其用語(yǔ)按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之?！笨梢?jiàn)，使用“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則，強(qiáng)調(diào)的是詞語(yǔ)的“通常意義”應(yīng)放在條約的“上下文”及條約的“目的及宗旨”的背景中進(jìn)行理解。

第一，《憲章》第五章對(duì)安理會(huì)的權(quán)力作出了一些明確的限制。第24條第2款第1句規(guī)定，“安全理事會(huì)于履行此項(xiàng)職務(wù)(維護(hù)國(guó)際和平與安全——筆者注)時(shí)，應(yīng)遵守聯(lián)合國(guó)之宗旨及原則”。聯(lián)系表明《憲章》宗旨的第1條第1款，“維護(hù)國(guó)際和平及安全；并為此目的:采取有效集體辦法，以防止且消除對(duì)于和平之威脅，制止侵略行為或其他和平之破壞；并以和平方法且依正義及國(guó)際法之原則，調(diào)整或解決足以破壞和平之國(guó)際爭(zhēng)端或情勢(shì)”。這從字面上的含義可得知，“正義及國(guó)際法之原則”是對(duì)聯(lián)合國(guó)各機(jī)構(gòu)在解決國(guó)際爭(zhēng)端時(shí)應(yīng)遵循的限制，但并不同樣適用于第1款的“消除對(duì)于和平之威脅、制止侵略行為或其他和平之破壞”。也就是說(shuō)，安理會(huì)在行使和平解決爭(zhēng)端時(shí)受到了“正義及國(guó)際法之原則”的限制，但這并不同樣限制其在第七章下的權(quán)力。再結(jié)合表明《憲章》原則的第2條各款，其中第2條第7款規(guī)定，“憲章不得認(rèn)為授權(quán)聯(lián)合國(guó)干涉在本質(zhì)上屬于任何國(guó)家國(guó)內(nèi)管轄之事件”，但該“此項(xiàng)原則不妨礙第七章內(nèi)執(zhí)行辦法之適用”。這一款是對(duì)聯(lián)合國(guó)所有行動(dòng)的一個(gè)總體限制，防止聯(lián)合國(guó)干涉一國(guó)的內(nèi)部事務(wù)。這意味著安理會(huì)在法律上不能干預(yù)任何國(guó)家的國(guó)內(nèi)事務(wù)。但是，國(guó)內(nèi)管轄概念是一個(gè)相對(duì)的概念，它不僅會(huì)因?yàn)樽儎?dòng)中的國(guó)際法原則產(chǎn)生限制和縮小其范圍的效果，[1]某個(gè)事項(xiàng)是否屬于國(guó)家的國(guó)內(nèi)管轄本身就是一個(gè)國(guó)際法問(wèn)題。參見(jiàn)Nationality Decrees in Tunis and Morocco case，Permanent Court of International Justice，Series B，No.4，1923，pp.7，23－24；2AD，pp. 349，352。還會(huì)因?yàn)閲?guó)內(nèi)規(guī)范的事項(xiàng)可能具有很大的國(guó)際影響從而落入國(guó)際法的范疇。因此，安理會(huì)有權(quán)決定某一事件是否屬于國(guó)內(nèi)事務(wù)，并解釋《憲章》第2條第7款中的限制含義。如果安理會(huì)認(rèn)為某種情勢(shì)構(gòu)成對(duì)國(guó)際和平與安全的威脅時(shí)，那么憲章第2條第7款中的限制條件將不再適用。

第二，第24條第2款第2句規(guī)定，“為履行此項(xiàng)職務(wù)(維護(hù)國(guó)際和平與安全——筆者注)而授予安全理事會(huì)之特定權(quán)力，于本憲章第六章、第七章、第八章及第十二章內(nèi)規(guī)定之”?？梢?jiàn)，安理會(huì)行動(dòng)的這種“特定權(quán)力”只限于在《憲章》第六、七、八和十二章內(nèi)。前南法庭上訴分庭在對(duì)Tadic案件管轄權(quán)問(wèn)題的裁決中也認(rèn)為“安理會(huì)的這種‘特定權(quán)力’并不意指絕對(duì)的權(quán)力”。同時(shí)，這被《憲章》的其他一些條款所證實(shí)。如第25條“聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)同意依《憲章》之規(guī)定接受并履行安全理事會(huì)之決議”，從該條字面上可以這樣認(rèn)為，會(huì)員國(guó)只有當(dāng)安理會(huì)在《憲章》框架下，即在《憲章》第六、七、八和十二章中作出決議時(shí)才愿意接受并履行?？梢?jiàn)，“依《憲章》之規(guī)定”，是對(duì)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)權(quán)力的特定限制。

第三，對(duì)安理會(huì)行動(dòng)的進(jìn)一步限制來(lái)自《憲章》規(guī)定的程序規(guī)則。第27條規(guī)定了表決規(guī)則:“安全理事會(huì)關(guān)于程序事項(xiàng)之決議，應(yīng)以9理事國(guó)之可決票表決之”以及“安全理事會(huì)對(duì)于其他一切事項(xiàng)之決議，應(yīng)以9理事國(guó)之可決票包括全體常任理事國(guó)之同意票表決之；但對(duì)于第六章及第52條第3項(xiàng)內(nèi)各事項(xiàng)之決議，爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)不得投票?！币簿褪钦f(shuō)，每一個(gè)安理會(huì)理事國(guó)都有一個(gè)投票權(quán)，程序性問(wèn)題由安理會(huì)15個(gè)理事國(guó)中至少9個(gè)理事國(guó)的贊成票來(lái)決定；除此之外的其他問(wèn)題由包括5個(gè)常任理事國(guó)的9張可決票決定。安理會(huì)作出決議的合法程序構(gòu)成對(duì)安理會(huì)權(quán)力的一項(xiàng)限制。此外，依《憲章》第39條作出存在相關(guān)情勢(shì)的判定，構(gòu)成安理會(huì)根據(jù)第41條或第42條采取措施的另一先決性程序限制。僅從文本出發(fā)考察第39條，就可得出安理會(huì)應(yīng)首先斷定相關(guān)情勢(shì)是否存在，再“作出建議或依第41及第42下規(guī)定之辦法”行動(dòng)的解釋結(jié)果。

因此，按照“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則，《憲章》對(duì)安理會(huì)在非第七章下所有行動(dòng)的明確限制是“依正義及國(guó)際法之原則”、“不干涉國(guó)內(nèi)管轄事項(xiàng)”及其程序規(guī)則；在第七章下的行動(dòng)受到的限制是“依《憲章》之規(guī)定”及其程序規(guī)則。

(二)“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則之評(píng)論

本文認(rèn)為，任何條約都是以文本為基礎(chǔ)的，重視條約文本及詞語(yǔ)的固定和通常含義，從文本中去尋找締約方作為整體對(duì)締約目的的合理和明確的表達(dá)是解釋條約的起點(diǎn)。但遺憾的是，通過(guò)“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則解釋《憲章》得到關(guān)于安理會(huì)權(quán)力的明確限制依然是含糊的，如第24條關(guān)于“特定權(quán)力”的所指依然是不清晰的。

例如上述通過(guò)對(duì)第24條的文本得出安理會(huì)在行使和平解決爭(zhēng)端時(shí)受到了“依正義及國(guó)際法之原則”的限制，但并不同樣限制其在第七章下的權(quán)力的解釋結(jié)果，但這是經(jīng)不起進(jìn)一步推敲的。從《憲章》起草歷史的一些細(xì)節(jié)可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)沒(méi)有在采取有效集體辦法前加上“依正義及國(guó)際法之原則”，締約者的意圖并不在于使集體安全辦法不以任何國(guó)際法為界限。[1]See United Nations Conference on International Organization(hereinafter as UNCIO)，Report of CommitteeⅠ/1，Vol.4，453；Bruno Simma，Hermann Mosler，Andreas Paulus，and Eleni Chaitidou eds.，The Charter of the United Nations:A commentary(Vol.Ⅰ)，Oxford:Oxford University Press，2nd ed.，2002，p711.因此，最終的文本不能被解釋為安理會(huì)行使采取集體安全辦法的權(quán)力不受“正義及國(guó)際法原則”之制約。再如，安理會(huì)在《憲章》第七章下的“特定權(quán)力”到底是什么，這依然沒(méi)法通過(guò)“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則獲得。按照《憲章》的規(guī)定，一旦安理會(huì)認(rèn)定某個(gè)特定爭(zhēng)端或情勢(shì)涉及對(duì)和平之威脅、和平之破壞或侵略行為，那么安理會(huì)進(jìn)而選擇其認(rèn)為適當(dāng)?shù)男袆?dòng)時(shí)，其采取的行動(dòng)可能有兩種:既可能是實(shí)施第41條下武力之

外的辦法，例如停止經(jīng)濟(jì)關(guān)系或斷絕外交關(guān)系，也可能是號(hào)召使用第42條下維護(hù)或恢復(fù)國(guó)際和平與安全所必需的軍事辦法。那么“第41條及第42條規(guī)定之辦法”的范圍如何?國(guó)際社會(huì)現(xiàn)在對(duì)安理會(huì)行動(dòng)的詬病更多是在于認(rèn)為這些辦法被認(rèn)為并不是以符合《憲章》的方式在行動(dòng)。例如，第41條規(guī)定:“安全理事會(huì)得決定所應(yīng)采武力以外之辦法，以實(shí)施其決議，并得保證聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)執(zhí)行此項(xiàng)辦法。此項(xiàng)辦法得包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系、鐵路、海運(yùn)、航空、郵、電、無(wú)線(xiàn)電及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關(guān)注之?dāng)嘟^?！憋@而易見(jiàn)，第41條所稱(chēng)“此項(xiàng)辦法得包括……”并不僅僅指其列舉的辦法，這里使用的“得”(may include)，就是說(shuō)可以包括，這是一種許可性法律規(guī)范的表述形式，而不是禁止性法律規(guī)范的表達(dá)方法。在該條的語(yǔ)境下，該條所包括的方法顯然仍未窮盡。[1]對(duì)第41條的解讀，可參見(jiàn)王秀梅等《國(guó)際刑事審判案例與學(xué)理分析(第一卷)》，北京:中國(guó)法制出版社，2007年，第127頁(yè)。“換句話(huà)說(shuō)，只要有必要，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)為了維護(hù)世界和平與安全的需要，就可以采取使用武力之外的其他措施?！盵2]朱文奇:《論成立國(guó)際刑事法庭的合法性問(wèn)題》，《時(shí)代法學(xué)》2005年第6期，第103—104頁(yè)。實(shí)踐也表明，根據(jù)第41條所采取的辦法在傳統(tǒng)上多是經(jīng)濟(jì)制裁，如安理會(huì)通過(guò)第661號(hào)決議對(duì)伊拉克施加廣泛的經(jīng)濟(jì)制裁。但也存在其他辦法，如安理會(huì)通過(guò)731號(hào)決議，向利比亞施加了強(qiáng)制性的武器和空中禁運(yùn)，更要求大量降低駐利比亞的使館和外交人員的數(shù)量與級(jí)別。更為引人注目的是，安理會(huì)曾兩度通過(guò)決議設(shè)立特設(shè)刑事法庭來(lái)審判戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯。另外，在2011年利比亞的國(guó)內(nèi)局勢(shì)問(wèn)題中，安理會(huì)通過(guò)1970號(hào)決議，明確指出依據(jù)第41條，采取了將利比亞情勢(shì)移交國(guó)際刑事法院檢察官、實(shí)施武器禁運(yùn)、對(duì)安理會(huì)所設(shè)委員會(huì)指認(rèn)的個(gè)人實(shí)施旅行禁令以及凍結(jié)有關(guān)人員和實(shí)體的資產(chǎn)等等，這些辦法的范圍可謂越來(lái)越廣。[3]See S/RES/661(1990)，6 August 1990；S/RES/731(1990)，21 January 1991；S/RES/1970(2011)，26 February 2011.因此，從第41條的文本中，僅明確地排除了武力措施，即不對(duì)安理會(huì)采取除使用武力之外措施的自由裁量權(quán)進(jìn)行限制，但根本沒(méi)法準(zhǔn)確界定安理會(huì)在第41條“得”采取多大的權(quán)力范圍。[4]See J.A.Frowein＆N.Kirsch，Article 41，in Bruno Simma，Hermann Mosler，Andreas Paulus，and Eleni Chaitidou eds.，The Charter of the United Nations:A commentary Jane E.Stromseth，An Imperial Security Council?Implementing Security Council Resolutions 1373 and 1390，97 AM.Soc’Y INT’L L.PROC.41，(2003)，p42.

三、隱含的限制

所謂的隱含限制，是借助于“沒(méi)有禁止即為允許”(all is permissible unless prohibited)的解釋格言。[1]參見(jiàn)宋杰《國(guó)際法院司法實(shí)踐中的解釋問(wèn)題研究》，武漢:武漢大學(xué)出版社，2008年，第18頁(yè)。與安理會(huì)可以享有履行自身職責(zé)所必需的暗含權(quán)力相一致，安理會(huì)權(quán)力也具有一些與其職能分工相適應(yīng)的暗含限制。即由于《憲章》中沒(méi)有足夠明確的條文與措詞規(guī)定安理會(huì)的權(quán)力范圍，在解釋時(shí)，就必須根據(jù)《憲章》中有關(guān)條款的隱含含義進(jìn)行推定，這里我們通過(guò)“目的與宗旨”規(guī)則與“嗣后實(shí)踐”規(guī)則解釋《憲章》中對(duì)安理會(huì)的權(quán)力限制。

(一)“目的與宗旨”規(guī)則

“目的與宗旨”規(guī)則與“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則有相類(lèi)似的地方。在使用文本規(guī)則考察《憲章》對(duì)安理會(huì)權(quán)力限制的時(shí)候，其實(shí)就已經(jīng)參考了《憲章》的目的與宗旨。但區(qū)別在于，使用“目的與宗旨”規(guī)則在對(duì)《憲章》關(guān)于安理會(huì)權(quán)力限制進(jìn)行解釋的時(shí)候，需要特別注意使《憲章》設(shè)立安理會(huì)的目的與宗旨得以實(shí)現(xiàn)。而且，“目的與宗旨”規(guī)則應(yīng)特別適用于解釋創(chuàng)立國(guó)際組織的基本文件，因?yàn)榇艘?guī)則能讓基本文件與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)，在解釋的時(shí)候，不需要僅僅拘泥于條約的字面意思，而應(yīng)該根據(jù)該條約的目的與宗旨對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。“這種解釋?zhuān)谙喈?dāng)程度上應(yīng)該能夠彌補(bǔ)條約規(guī)定的不足，填補(bǔ)條約規(guī)定的空白，縫合條約與現(xiàn)實(shí)間的差距?！盵2]參見(jiàn)宋杰《國(guó)際法院司法實(shí)踐中的解釋問(wèn)題研究》，武漢:武漢大學(xué)出版社，2008年，第18頁(yè)。

首先，《憲章》設(shè)立安理會(huì)，從一開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)安理會(huì)的行動(dòng)需具備“有效性”?！稇椪隆返?條第1款“采取有效集體辦法”；第24條第1款再次強(qiáng)調(diào)“為保證聯(lián)合國(guó)行動(dòng)迅速有效起見(jiàn)”。可見(jiàn)，在安理會(huì)履行維護(hù)國(guó)際和平與安全職責(zé)方面，“有效性”是其行動(dòng)的目的。

其次，對(duì)安理會(huì)行動(dòng)“有效性”的強(qiáng)調(diào)在整個(gè)《憲章》起草過(guò)程中得到體現(xiàn)。這里使用《條約法公約》第32條關(guān)于解釋的補(bǔ)充資料對(duì)“有效性”加以輔助說(shuō)明。早在1945年的舊金山會(huì)議，在“敦巴頓橡樹(shù)園提案”(Dumbarton Oaks Proposals)中，與會(huì)代表就嘗試對(duì)安理會(huì)的行動(dòng)進(jìn)行明確的法律限制，認(rèn)為至少應(yīng)該從行動(dòng)形式上對(duì)其進(jìn)行限制，但這些嘗試都因可能危及聯(lián)合國(guó)集體安全體制的有效性而被否決。[1]See Jane E.Stromseth，An Imperial Security Council?Implementing Security Council Resolutions 1373 and 1390，97 Am.Soc’Y Int’l L.Proc.41，(2003)，p.42；Matthew Happold，Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the United Nations，16 LEIDENJ.INT’L L.593(2003)，p.600.例如埃及代表就曾提出《憲章》第1條的“正義及國(guó)際法原則”應(yīng)作為整個(gè)第1條的“帽子條款”，約束聯(lián)合國(guó)在“解決國(guó)際爭(zhēng)端”和“采取集體辦法”的所有行動(dòng)，[2]See UNCIO，doc.1006 I/6，15 June 1945，vol.VI，p.21但該建議被明確否決；比利時(shí)代表提出的“安理會(huì)的決議若侵犯了國(guó)家在法律上的權(quán)利，就應(yīng)該得到國(guó)際法院的司法審查”的提案同樣也沒(méi)有獲得最后通過(guò)。[3]See UNCIO，doc.461 III/2/16，21 May 1945，vol.XII，p.63.這或多或少反映了當(dāng)時(shí)的與會(huì)國(guó)家還是傾向于認(rèn)為過(guò)多地限制能夠“采取集體行動(dòng)”的安理會(huì)的權(quán)力會(huì)影響其行動(dòng)的有效性。安理會(huì)行動(dòng)的有效性得到了優(yōu)先考慮。

最后，法院的實(shí)踐也使用“目的與宗旨”規(guī)則看待安理會(huì)的權(quán)力問(wèn)題。國(guó)際法院最早在“執(zhí)行聯(lián)合國(guó)服務(wù)時(shí)所受損害的賠償”咨詢(xún)意見(jiàn)中闡述了“隱含權(quán)力理論”，[4]所謂隱含權(quán)力，根據(jù)布朗利的觀點(diǎn)，即人們普遍認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)都有能力判斷自身的職權(quán)范圍，特別是在《憲章》沒(méi)有明文規(guī)定的時(shí)候，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)常常通過(guò)對(duì)實(shí)踐的解釋來(lái)不斷發(fā)展其職權(quán)的范圍。參見(jiàn)伊恩·布朗利《國(guó)際公法原理》，曾令良、余敏友等譯，北京:法律出版社，2003年，第759頁(yè)；饒戈平、蔡文海:《國(guó)際組織暗含權(quán)力問(wèn)題初探》，《中國(guó)法學(xué)》1993年第4期，第97頁(yè)。另外，國(guó)際法院在該案的咨詢(xún)意見(jiàn)中，為了回答聯(lián)合國(guó)是否具有求償權(quán)這一問(wèn)題，國(guó)際法院強(qiáng)調(diào)，國(guó)家享有國(guó)際法所承認(rèn)的完全的權(quán)利與義務(wù)，而對(duì)于像聯(lián)合國(guó)這樣的國(guó)際組織實(shí)體，其權(quán)利與義務(wù)依賴(lài)于國(guó)家設(shè)立該組織的目的，設(shè)立該組織的憲法性文件所明確或隱含規(guī)定的職能，以及該組織在實(shí)踐中所發(fā)展出來(lái)的職能。求償權(quán)在《憲章》中雖沒(méi)有明文規(guī)定，但由于其對(duì)于聯(lián)合國(guó)履行義務(wù)至關(guān)重要，可以認(rèn)為必要地隱含于《憲章》之中。SeeReparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations，Advisory Opinion of 11 April 1949，I.C.J.Reports，1949。并在“南非不顧安理會(huì)第276號(hào)決議繼續(xù)留駐納米比亞對(duì)各國(guó)的法律意見(jiàn)”的咨詢(xún)意見(jiàn)中得到進(jìn)一步發(fā)展，揭示了國(guó)際法院是如何通過(guò)“目的與宗旨”規(guī)則擴(kuò)張安理會(huì)的權(quán)力的。按照國(guó)際法院在后案中對(duì)安理會(huì)有關(guān)決議的法律效力和法律后果的推理，第25條可以在保證安理會(huì)行動(dòng)有效性的前提下寬泛地理解，安理會(huì)的權(quán)力甚至可以超越第24條提及的“特定權(quán)力”的字面含義。[1]SeeLegal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia(South West Africa)notwithstanding Security Council Resolution276(1970)，Advisory Opinion of 21 June 1971，I.C.J. Reports，1971，pp.52－53，para.113.前南法庭上訴分庭2003年在米盧蒂諾維奇(Milan Milutinovic'))案管轄權(quán)異議決定中也認(rèn)為，安理會(huì)在第七章下通過(guò)的決議對(duì)所有會(huì)員國(guó)，甚至非會(huì)員國(guó)擁有法律拘束力的基礎(chǔ)是聯(lián)合國(guó)集體安全機(jī)制的“有效性”目的。[2]根據(jù)《憲章》第2條第6款，聯(lián)合國(guó)將確保非聯(lián)合國(guó)成員國(guó)在“維護(hù)國(guó)際和平及安全之必要范圍內(nèi)”行事，這意味著聯(lián)合國(guó)非成員國(guó)也有義務(wù)遵守《憲章》的義務(wù)。SeeThe Prosecutor v.Milan Milutinovic，Dragoljub Ojdanic，Nikola Sainovic(IT－99－37－PT)，Decision on Motion Challenging Jurisdiction，6 May 2003，paras.45－63。

因此，安理會(huì)行動(dòng)的“有效性”是其采取行動(dòng)的隱含權(quán)力。也就是說(shuō)，安理會(huì)具有使其行動(dòng)有效的隱含權(quán)力，而不具備有效性是對(duì)其此種隱含權(quán)力的限制。

(二)“嗣后實(shí)踐”規(guī)則

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)慣例匯編》(Repertory of Practice of United Nations Organs)的相關(guān)研究，安理會(huì)在其實(shí)踐中會(huì)涉及對(duì)條款的解釋和適用問(wèn)題。而《條約法公約》第31條第3款“解釋之通則”第2項(xiàng)規(guī)定了條約解釋中的“嗣后實(shí)踐”(subsequent practice)規(guī)則:“……應(yīng)與上下文一并考慮者尚有:……(乙)嗣后在條約適用方面確定各當(dāng)事國(guó)對(duì)條約解釋之協(xié)定之任何慣例……”《憲章》起草于1946年，由于起草者希望其能適應(yīng)未來(lái)某些不可預(yù)測(cè)的情況，于是使用了某些概括性的語(yǔ)言，因而不可避免地出現(xiàn)規(guī)定空白的情況。這就決定了“嗣后實(shí)踐”規(guī)則在解釋《憲章》這樣的國(guó)際組織基本文件時(shí)是一種非常有用的方法。

首先，我們使用“嗣后實(shí)踐”規(guī)則解釋《憲章》第七章第39條的規(guī)定。根據(jù)第39條，安理會(huì)有權(quán)斷定“任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為是否存在”。何謂“任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為”，是指一個(gè)特定的沖突或爭(zhēng)議?那這個(gè)沖突或爭(zhēng)議中是否包括武力的因素、國(guó)際的因素或者恐怖主義的考慮?[3]See Joyner，Daniel H，The Security Council as a Legal Hegemon，Georgetown Journal of International Law，Vol.43，Issue 2(2012)，p.231.在前南法庭的Tadic案中，上訴分庭認(rèn)為“侵略行為”是一個(gè)需要法律界定的概念，可以通過(guò)法律上明確的構(gòu)成要件去判斷；但“和平之威脅”與“和平之破壞”則不同，這兩個(gè)更像是政治概念，缺乏實(shí)質(zhì)的可操作性。

在聯(lián)合國(guó)建立之初，安理會(huì)采取行動(dòng)關(guān)注的是國(guó)家之間的戰(zhàn)爭(zhēng)或沖突，指向的核心應(yīng)是禁止侵略行為。因此在當(dāng)時(shí)的情形下，第39條所述“和平之威脅、和平之破壞或侵略行為”主要是指國(guó)家之間的武裝沖突。[1]See Erika De Wet，The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council，Oxford and Portland，2004，p.150－175.比如，1948年安理會(huì)在第54號(hào)決議中斷定“巴勒斯坦情勢(shì)”構(gòu)成對(duì)和平之威脅；1950年的82號(hào)決議中“朝鮮軍隊(duì)對(duì)韓國(guó)的武裝進(jìn)攻”同樣被認(rèn)為構(gòu)成對(duì)和平之威脅。[2]See S/RES/54(1948)，5 July 1948；S/RES/82(1950)，25 June 1950.但近幾十年來(lái)，隨著國(guó)際戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)可能性的減小，安理會(huì)通過(guò)嗣后實(shí)踐逐漸擴(kuò)大了對(duì)第39條的認(rèn)定范圍。目前，安理會(huì)認(rèn)為，貧窮、傳染病和環(huán)境退化，國(guó)家內(nèi)部的戰(zhàn)爭(zhēng)和暴力，核武器、放射性武器、化學(xué)和生物武器擴(kuò)散和可能被使用、恐怖主義以及跨國(guó)有組織犯罪等都構(gòu)成對(duì)國(guó)際和平與安全的威脅，這些威脅不僅來(lái)自國(guó)家，也來(lái)自非國(guó)家行為者，威脅的不僅是國(guó)家安全，也威脅到人類(lèi)安全。[3]參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)“威脅、挑戰(zhàn)和改革問(wèn)題高級(jí)別小組”的報(bào)告《一個(gè)更安全的世界:我們的共同責(zé)任》(2004年12月1日)，A/59/565。僅以2004年通過(guò)的第1540號(hào)決議為例，安理會(huì)在重申了1992年1月31日安理會(huì)國(guó)家元首和政府首腦級(jí)會(huì)議上通過(guò)的主席聲明后，就宣稱(chēng)“核武器、化學(xué)武器和生物武器及其運(yùn)載工具的擴(kuò)散對(duì)國(guó)際和平與安全構(gòu)成威脅”。因此，從歷年來(lái)的安理會(huì)實(shí)踐中可以看出，安理會(huì)擁有近乎“無(wú)明確限制”的權(quán)力來(lái)“斷定任何和平之威脅、和平之破壞行為”；《憲章》文本根本沒(méi)法提供一個(gè)清晰的權(quán)力界定，實(shí)踐中的答案也表明這取決于具體情況，也取決于安理會(huì)的5個(gè)常任理事國(guó)與審議問(wèn)題之間的關(guān)系，因?yàn)楦鶕?jù)程序規(guī)則，任何一個(gè)常任理事國(guó)的非贊成票都足以阻止程序性決議以外的安理會(huì)決議的通過(guò)。

另外，在被學(xué)界普遍認(rèn)為安理會(huì)在行使立法權(quán)力的1373號(hào)和1540號(hào)決議中，安理會(huì)首先認(rèn)定任何國(guó)際恐怖主義行為和核化生武器對(duì)國(guó)際和平與安全構(gòu)成第39條下對(duì)國(guó)際和平與安全的威脅的基礎(chǔ)上作出了一系列具備立法性質(zhì)的措施，對(duì)聯(lián)合國(guó)所有會(huì)員國(guó)施加了一般的國(guó)際法律義務(wù)。應(yīng)該這樣說(shuō)，安理會(huì)作為聯(lián)合國(guó)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是不具備立法職能的。但在這兩個(gè)決議之前舉行的安理會(huì)公開(kāi)會(huì)議上，雖然安理會(huì)這種立法的形式受到了一些人的質(zhì)疑，但安理會(huì)決議的實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻并沒(méi)有受到任何批評(píng)。而且，絕大多數(shù)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)在決議通過(guò)后，都按照這兩個(gè)決議中呼吁的要求向根據(jù)這兩個(gè)決議成立的特別委員會(huì)提交了報(bào)告。不少學(xué)者認(rèn)為，這種嗣后實(shí)踐就是各國(guó)通過(guò)間接認(rèn)同接受了安理會(huì)的創(chuàng)新造法模式，[1]See Stefan Talmon，The Security Council as World Legislature，99 Am.J.Int’l L.175(2005).也是安理會(huì)權(quán)力擴(kuò)張得到了“國(guó)家同意”的表現(xiàn)。[2]參見(jiàn)李因才《權(quán)勢(shì)擴(kuò)張及其限度:安理會(huì)第1373與1540號(hào)決議的“硬規(guī)范、軟約束”現(xiàn)象》，《國(guó)際展望》2012第2期，第71頁(yè)；簡(jiǎn)基松:《對(duì)安理會(huì)“決議造法”行為之定性分析與完善建言》，《法學(xué)》2009年第10期，第81頁(yè)。

因此，“嗣后實(shí)踐”在《憲章》生效近70年后的今天對(duì)解讀安理會(huì)行動(dòng)和觀察聯(lián)合國(guó)成員國(guó)的態(tài)度變化方面非常有幫助，而且“嗣后實(shí)踐”一直被各種討論聯(lián)合國(guó)與安理會(huì)的國(guó)際法文獻(xiàn)所反復(fù)使用。事實(shí)也是這樣的，可以發(fā)現(xiàn)，安理會(huì)在認(rèn)定存在某種國(guó)際局勢(shì)和采取某種行動(dòng)上的自由裁量權(quán)都是相當(dāng)廣泛的，但這并不意味著安理會(huì)的權(quán)力就是不受約束的。無(wú)論是近年來(lái)安理會(huì)對(duì)第39條“國(guó)際和平與安全”理解的擴(kuò)展，還是1373號(hào)和1540號(hào)決議體現(xiàn)的“準(zhǔn)立法”權(quán)力的行使，安理會(huì)的行動(dòng)都是“以個(gè)案為基礎(chǔ)，以通過(guò)針對(duì)具體威脅當(dāng)局的臨時(shí)適用協(xié)議的方式，授權(quán)使用武力或非武力辦法，應(yīng)對(duì)國(guó)際關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化，維持國(guó)際和平及安全”的。[3]See Matthew Happold，Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the United Nations，16 LEIDENJ.INT’L L.593(2003)，pp.593－610.也就是說(shuō)，嗣后實(shí)踐的觀察使得我們更肯定安理會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)都是在充當(dāng)聯(lián)合國(guó)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的角色，它是在具體情勢(shì)中執(zhí)行不斷發(fā)展的國(guó)際法。這是《憲章》對(duì)安理會(huì)行使權(quán)力的隱含限制。

(三)評(píng)論

《憲章》及相關(guān)條款所確認(rèn)的目的與宗旨以及結(jié)合嗣后實(shí)踐對(duì)解釋《憲章》中安理會(huì)的權(quán)力限制有著重要的作用。經(jīng)過(guò)對(duì)上述兩種解釋規(guī)則的分析，得出的初步結(jié)論是:安理會(huì)在《憲章》下的隱含權(quán)力限制也是相當(dāng)模糊和不確定的。這兩種解釋規(guī)則在面對(duì)安理會(huì)權(quán)力時(shí)依然存在局限性，任何司法機(jī)構(gòu)或者學(xué)者若只通過(guò)以上兩種解釋規(guī)則中的任意一種，而說(shuō)明安理會(huì)在《憲章》下的權(quán)力界限幾乎都是不可能的。

首先，“目的與宗旨”規(guī)則在解釋《憲章》對(duì)安理會(huì)權(quán)力限制時(shí)遵循的“有效性”擴(kuò)張解釋路徑，在實(shí)踐中會(huì)遇到更為復(fù)雜的情況，這集中體現(xiàn)在最近幾年區(qū)域法院和國(guó)家法院受理的個(gè)人針對(duì)安理會(huì)“1267號(hào)反恐制裁機(jī)制”，即“聰明制裁”提起的侵犯人權(quán)的訴訟中。在這些訴訟案件中，所有討論最后都集中到一點(diǎn)，即《憲章》第103條的適用問(wèn)題。例如在Kadi案中，歐洲初審法院也嘗試通過(guò)“目的與宗旨”規(guī)則強(qiáng)調(diào)安理會(huì)行動(dòng)的有效性與優(yōu)先性，但最后的判決依然是落腳于第103條的字面解釋。第103條在整個(gè)《憲章》中具有重要的地位，它規(guī)定:“聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)在本憲章之下義務(wù)與其依任何其他國(guó)際協(xié)定所負(fù)之義務(wù)有沖突時(shí)，其在本憲章下之義務(wù)應(yīng)居優(yōu)先?！痹摋l使用了“憲章下之義務(wù)”而非“憲章之義務(wù)”的措辭，表明不但《憲章》本身的明文義務(wù)，連同以《憲章》為依據(jù)所產(chǎn)生的其他義務(wù)都相對(duì)于“任何其他國(guó)際協(xié)定所負(fù)之義務(wù)”具有優(yōu)先性。再結(jié)合《憲章》第25條中國(guó)家有遵守和履行安理會(huì)決議的義務(wù)，就很容易得出這樣一種推論:《憲章》第103條賦予了安理會(huì)改變現(xiàn)存來(lái)源于國(guó)際協(xié)定項(xiàng)下義務(wù)的權(quán)力，安理會(huì)的權(quán)力具有優(yōu)先性。再例如，英國(guó)上訴法院在Al－Jedda案中指出，當(dāng)安理會(huì)通過(guò)決議授權(quán)采取一切必要手段這一特定表述的情況下，須認(rèn)為安理會(huì)就是在《憲章》第七章下采取行動(dòng)，這就是第103條發(fā)揮作用的時(shí)候?？梢园l(fā)現(xiàn)，通過(guò)“目的與宗旨”規(guī)則所遵循的“有效性”擴(kuò)張解釋路徑，也無(wú)法超越存在于《憲章》一些基本的文字限制。[1]See Erika De Wet，The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council，Oxford and Portland，2004，p182；Keith Harper，Does the United Nations Security Council Have the Competence to Act as Court and Legislature?，27 N.Y.U.J.Int’l L.＆Pol.103(1994－1995)，p132.

其次，在使用“嗣后實(shí)踐”規(guī)則考察《憲章》對(duì)安理會(huì)的權(quán)力限制時(shí)，我們肯定了《憲章》對(duì)安理會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)角色的定位。但《條約法公約》中關(guān)于嗣后實(shí)踐其實(shí)有一個(gè)隱含問(wèn)題是沒(méi)有解決的，即什么樣的嗣后實(shí)踐才可以成為解釋條約時(shí)的考慮因素?即使安理會(huì)是聯(lián)合國(guó)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但像1373號(hào)和1540號(hào)決議這種并不常見(jiàn)的實(shí)踐應(yīng)該怎樣看待?能否僅從這兩個(gè)決議就解釋出安理會(huì)已具備“準(zhǔn)立法”或者“準(zhǔn)司法”的權(quán)力了?本文認(rèn)為，有助于條約解釋的“嗣后實(shí)踐”，應(yīng)該是反復(fù)或持續(xù)出現(xiàn)的，并被大多數(shù)締約國(guó)接受的實(shí)踐?！稐l約法公約》中的英文作準(zhǔn)文本使用了“確定(establish)”一詞，只有反復(fù)持續(xù)出現(xiàn)的實(shí)踐才能“確定(establish)”一種慣例。另外，多大范圍的締約國(guó)所接受的實(shí)踐，才可以作為條約解釋時(shí)考慮因素的問(wèn)題，國(guó)際法院在最新的“南大洋捕鯨案”中已經(jīng)給出了解釋?zhuān)粗挥腥w締約國(guó)所接受的實(shí)踐才對(duì)條約的解釋產(chǎn)生法律上的意義。[1]Whaling in the Antarctic(Australia v.Japan:New Zealand intervening)，Judgment of 31 March 2014，paras.73－86.也就是說(shuō)，并非所有的嗣后實(shí)踐都可以作為解釋條約時(shí)的考慮因素，只有那些能夠反映締約方對(duì)條文有一致理解的實(shí)踐才對(duì)條約解釋具有參考價(jià)值。如果僅通過(guò)安理會(huì)1373號(hào)和1540號(hào)決議就解釋出安理會(huì)已具備“準(zhǔn)立法”或者“準(zhǔn)司法”的權(quán)力，未免只在事實(shí)上演變成了幫助安理會(huì)擴(kuò)大其權(quán)力的手段，但實(shí)質(zhì)是找不到國(guó)際法上的依據(jù)的。至于安理會(huì)在斷定第39條項(xiàng)下“和平之威脅、和平之破壞或侵略行為”的“嗣后實(shí)踐”，這又會(huì)引出另一個(gè)問(wèn)題，即這些“嗣后實(shí)踐”的主體是由國(guó)際組織的下設(shè)機(jī)構(gòu)即安理會(huì)作出的，國(guó)際組織的機(jī)構(gòu)能否作為“嗣后實(shí)踐”的主體?由于篇幅關(guān)系，此問(wèn)題不再在此展開(kāi)。由此可見(jiàn)，運(yùn)用“嗣后實(shí)踐”來(lái)解釋《憲章》的有關(guān)條款，會(huì)引發(fā)擴(kuò)大聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)權(quán)力或者改變《憲章》規(guī)定等問(wèn)題。這種解釋規(guī)則的弊端顯然易見(jiàn)，原因在于當(dāng)前國(guó)際法上既缺乏判斷某種嗣后實(shí)踐是否能夠成為條約解釋時(shí)考慮因素的標(biāo)準(zhǔn)，又不存在行使此種判斷權(quán)的有效機(jī)構(gòu)。因此，基于上述的種種考慮，在使用嗣后實(shí)踐規(guī)則對(duì)安理會(huì)權(quán)力進(jìn)行解讀時(shí)，應(yīng)該是有所節(jié)制的，而不是照單全收?；蛟S，將其置于等同締約條約的準(zhǔn)備資料一樣的地位或略高于之的看法是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

四、結(jié)論

本文認(rèn)為，在對(duì)安理會(huì)權(quán)力在《憲章》限制問(wèn)題的探討上，首先不能采取先站穩(wěn)立場(chǎng)，如支持或反對(duì)安理會(huì)的權(quán)力擴(kuò)張，然后再去尋找合適的解釋規(guī)則或方法來(lái)證明其立場(chǎng)的路徑，否則容易得出不夠客觀的論斷。另外，通過(guò)結(jié)合安理會(huì)的行動(dòng)，并對(duì)解釋《憲章》的三種規(guī)則進(jìn)行論述后，本文得出以下幾個(gè)結(jié)論:

第一，安理會(huì)權(quán)力是必須受限于成立它的根本性條約《聯(lián)合國(guó)憲章》的。但由于《憲章》中對(duì)安理會(huì)權(quán)力限制的明示條款極少，且隨著安理會(huì)實(shí)踐的增多，隱含權(quán)力學(xué)說(shuō)的出現(xiàn)，也意味著對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制也需要通過(guò)隱含解釋得出。

第二，對(duì)《憲章》的解讀首先要尊重《憲章》及其條文的字面含義，對(duì)其進(jìn)行逐字逐句的分析才能維護(hù)《憲章》的尊嚴(yán)，并滿(mǎn)足國(guó)際關(guān)系對(duì)法律穩(wěn)定性的需求。但是，《憲章》具有的原則性規(guī)定較多、綱領(lǐng)性強(qiáng)和一些條文措辭籠統(tǒng)概括等特點(diǎn)，因此，在適用其條文時(shí)，又不可避免地要對(duì)其進(jìn)行目的與宗旨的解讀，乃至結(jié)合嗣后實(shí)踐進(jìn)行分析。

第三，通過(guò)各種解釋規(guī)則或方法來(lái)尋找《憲章》中對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制，似乎都難以令人滿(mǎn)意。每一種解釋規(guī)則都各有其優(yōu)點(diǎn)和劣勢(shì)，在安理會(huì)不同時(shí)期的實(shí)踐中發(fā)揮的作用又不盡相同。如在聯(lián)合國(guó)和安理會(huì)成立之初，文本解釋是與會(huì)代表和聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)履行《憲章》義務(wù)的首要選擇；但在安理會(huì)的能力受到質(zhì)疑，集體安全制度處于困境的冷戰(zhàn)時(shí)期，就特別需要對(duì)《憲章》進(jìn)行目的與宗旨的解釋?zhuān)曰謴?fù)安理會(huì)在維護(hù)國(guó)際和平與安全方面的角色。然而，在21世紀(jì)后，嗣后實(shí)踐規(guī)則又被更多地使用，作為擴(kuò)張安理會(huì)各種行動(dòng)合法性的基礎(chǔ)?？梢?jiàn)，在安理會(huì)集體安全制度的不同歷史階段或不同的情勢(shì)中，難以?xún)H通過(guò)某一種方法或規(guī)則對(duì)《憲章》作出奏效的解釋。

第四，必須承認(rèn)的是，安理會(huì)的權(quán)力范圍并不完全是一個(gè)國(guó)際法問(wèn)題，它還是一個(gè)國(guó)際關(guān)系和國(guó)際政治問(wèn)題。安理會(huì)的權(quán)力是由它的法律和政治環(huán)境決定的。只單純從法律或者政治角度去認(rèn)識(shí)安理會(huì)，都不足以了解安理會(huì)實(shí)際上的權(quán)力。

總之，即便是肩負(fù)維持國(guó)際和平與安全之重要職權(quán)的安理會(huì)，在其權(quán)力行使過(guò)程中也必須遵守必要的法律限制，尤其是《聯(lián)合國(guó)憲章》的限制。但《憲章》本身規(guī)定的模糊性以及聯(lián)合國(guó)創(chuàng)立后六十多年國(guó)際形勢(shì)的迅速發(fā)展，都使得安理會(huì)權(quán)力的法律限制問(wèn)題顯得相當(dāng)復(fù)雜。但《憲章》是一部“活的文件”，隨著時(shí)間的推移，應(yīng)該適應(yīng)不同于制定當(dāng)年的新情況，所以其解釋規(guī)則應(yīng)當(dāng)具有一定的靈活性與適應(yīng)性。適用于解釋一切條約的《條約法公約》的規(guī)定都應(yīng)得到綜合考慮，這是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程，安理會(huì)在《憲章》下的權(quán)力應(yīng)在擴(kuò)大與限制之間取得平衡，這是集體安全環(huán)境變動(dòng)的需要和國(guó)際法律秩序的要求。

(初審:張亮)

[1] 作者何田田，女，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究領(lǐng)域?yàn)閲?guó)際公法學(xué)，Email:tiantt＠126.com。