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      論《聯(lián)合國(guó)憲章》對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制
      ——基于條約解釋的視角

      2015-01-29 20:25:12何田田
      中山大學(xué)法律評(píng)論 2015年1期
      關(guān)鍵詞:憲章安理會(huì)決議

      何田田

      論《聯(lián)合國(guó)憲章》對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制
      ——基于條約解釋的視角

      何田田[1]

      安理會(huì)作為聯(lián)合國(guó)的一個(gè)主要機(jī)關(guān),肩負(fù)著維持世界和平與安全的重要職責(zé),并在《聯(lián)合國(guó)憲章》的授權(quán)下享有許多重要的權(quán)力。近年來(lái)的實(shí)踐似乎表明,安理會(huì)權(quán)力的行使在某些方面已經(jīng)超越了《聯(lián)合國(guó)憲章》的規(guī)定。任何權(quán)力都應(yīng)該受到法律的限制。作為安理會(huì)權(quán)力來(lái)源的《聯(lián)合國(guó)憲章》在宗旨和原則、條文的具體規(guī)定方面均對(duì)安理會(huì)權(quán)力有明確的限制。此外,從安理會(huì)行動(dòng)的目的及其嗣后實(shí)踐的角度也能分析出《憲章》隱含著對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制?!毒S也納條約法公約》中的關(guān)于條約解釋的規(guī)則為解釋《憲章》對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制提供了另一種視角。但是,單純使用一種或某種解釋規(guī)則在個(gè)案中都會(huì)受到各種因素的影響而未能奏效,在《憲章》下對(duì)安理會(huì)權(quán)力的整體解釋是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程,總的來(lái)說(shuō)是取決于集體安全環(huán)境變動(dòng)的需要和國(guó)際法律秩序的要求。

      安理會(huì);聯(lián)合國(guó)憲章;權(quán)力限制;條約解釋

      一、問(wèn)題的提出

      依照《聯(lián)合國(guó)憲章》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲章》)的規(guī)定,安理會(huì)是聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),是聯(lián)合國(guó)六大機(jī)關(guān)中唯一有權(quán)采取行動(dòng)的機(jī)關(guān),由15個(gè)理事國(guó)組成,其中5個(gè)是常任理事國(guó),對(duì)國(guó)際和平與安全負(fù)有主要的責(zé)任?!稇椪隆焚x予給安理會(huì)的權(quán)力主要集中在和平解決爭(zhēng)端和采取執(zhí)行行動(dòng)這兩個(gè)特定方面。[1]《聯(lián)合國(guó)憲章》賦予了安理會(huì)許多重要的權(quán)力,分別反映在《憲章》第六章、第七章、第八章及第十二章的規(guī)定之內(nèi)。此外,在《憲章》的其他章節(jié)中,安理會(huì)還享有推薦新會(huì)員國(guó)等其他權(quán)力。但是,與其維持國(guó)際和平與安全的主要職責(zé)相一致,安理會(huì)最重要的權(quán)力體現(xiàn)在第七章“對(duì)于和平之威脅、和平之破壞及侵略行為之應(yīng)付方法”的各條文規(guī)定之中。參見(jiàn)[英]馬爾科姆·肖《國(guó)際法》,白桂梅等譯,北京:北京大學(xué)出版社,2011年,第960頁(yè)。但這兩方面的權(quán)力稍有不同,安理會(huì)根據(jù)《憲章》第六章所采取的和平解決爭(zhēng)端的行動(dòng)完全是建議性質(zhì)的;但根據(jù)《憲章》第七章有關(guān)“和平之威脅、和平之破壞或侵略行為”的事項(xiàng)則會(huì)引起安理會(huì)作出具有拘束性決議的權(quán)力?!稇椪隆焚x予安理會(huì)的各項(xiàng)主要權(quán)力,多是圍繞著集體安全制度的需要而展開(kāi)的,聯(lián)合國(guó)框架下的集體安全制度無(wú)疑是安理會(huì)權(quán)力的制度基礎(chǔ)。這是認(rèn)識(shí)安理會(huì)權(quán)力的起點(diǎn)。

      但近年來(lái),通過(guò)觀察安理會(huì)根據(jù)《憲章》第七章通過(guò)的一系列決議,國(guó)際社會(huì)開(kāi)始認(rèn)為安理會(huì)的權(quán)力在不斷地?cái)U(kuò)張,在某些方面已經(jīng)超越了《憲章》的規(guī)定,創(chuàng)造性地承擔(dān)了很多新的職能。這種質(zhì)疑的聲音最早出現(xiàn)在20世紀(jì)的90年代。1991年安理會(huì)通過(guò)687號(hào)決議對(duì)伊拉克實(shí)施制裁;1992年安理會(huì)通過(guò)748號(hào)決議要求各國(guó)敦促利比亞引渡兩名制造“洛克比空難”的犯罪嫌疑人;1993年安理會(huì)通過(guò)827號(hào)決議和955號(hào)決議分別設(shè)立了前南斯拉夫國(guó)際刑事法庭和盧旺達(dá)特別刑事法庭;1999年安理會(huì)通過(guò)的被稱(chēng)為“聰明制裁”的1267號(hào)決議,旨在制裁涉嫌參加塔利班在阿富汗實(shí)施恐怖主義活動(dòng)的個(gè)人,這些決議和行動(dòng)都受到了當(dāng)事國(guó)對(duì)安理會(huì)越權(quán)的質(zhì)疑。[2]See S/RES/687,3 April 1991;S/RES/748(1992),31 March 1992;S/RES/827(1993),25 May 1993;S/RES/955(1994),8 November 1994;S/RES/1267(1999),22 October 1999.進(jìn)入21世紀(jì),為針對(duì)恐怖主義在全球的猖獗,安理會(huì)再次先后在2001年和2004年通過(guò)了1373號(hào)決議和1540號(hào)決議,因這兩個(gè)決議規(guī)定的義務(wù)具有廣泛性、一般性和未來(lái)適用性,已帶有明顯的造法性質(zhì),突破了安理會(huì)傳統(tǒng)的職權(quán)范圍,隨即引發(fā)了國(guó)際社會(huì)對(duì)兩決議合法性的懷疑和對(duì)安理會(huì)職能擴(kuò)張的討論。[1]See S/RES/1373(2001),29 September 2001;S/RES/1540(2004),28 April 2004。在“9·11”事件后,安理會(huì)通過(guò)了1373號(hào)決議來(lái)應(yīng)對(duì)全球恐怖主義。1373號(hào)決議重申任何恐怖主義行為都對(duì)國(guó)際和平與安全構(gòu)成威脅,并要求“所有國(guó)家應(yīng)采取必要步驟,防止和制止資助恐怖主義行為”。通過(guò)1373號(hào)決議,安理會(huì)給所有聯(lián)合國(guó)成員國(guó)施加了一系列的義務(wù)。例如,具體地要求國(guó)家將籌集恐怖主義行為資金的行為定為犯罪,凍結(jié)恐怖分子的資產(chǎn),拒絕向恐怖分子主動(dòng)或被動(dòng)地提供任何形式的支持以及拒絕對(duì)恐怖分子提供安全庇護(hù)。2004年10月8日,針對(duì)大規(guī)模殺傷性武器有可能落入恐怖分子手中對(duì)國(guó)際和平與安全造成的威脅,安理會(huì)再次一致地通過(guò)了與1373號(hào)決議帶有相同性質(zhì)的1540號(hào)決議。1540號(hào)決議要求所有國(guó)家采取決議規(guī)定的措施避免大規(guī)模殺傷性武器向非國(guó)家行為者擴(kuò)散。例如,具體地要求國(guó)家制定適當(dāng)有效的實(shí)物保護(hù)措施、邊境管制和執(zhí)法努力來(lái)防止核生化武器及其運(yùn)載工具和相關(guān)材料的擴(kuò)散。這兩個(gè)決議中,國(guó)家所承擔(dān)的義務(wù)都具有廣泛性、抽象性和未來(lái)適用性,已有明顯的“立法”特點(diǎn)。不少學(xué)者們開(kāi)始認(rèn)為,安理會(huì)儼然已成為“國(guó)際立法者”和“國(guó)際司法者”了。[2]更多文章參見(jiàn)簡(jiǎn)基松《對(duì)安理會(huì)“決議造法”行為之定性分析與完善建言》,《法學(xué)》2009年第10期;顧婷:《安理會(huì)反恐“聰明制裁”之困境及其出路》,《法學(xué)》2011年第10期;Keith Harper,Does the United Nations Security Council Have the Competence to Act as Court and Legislature?,27 N.Y.U.J.Int’l L.&Pol.103(1994-1995);Paul C.Szasz,The Security Council Starts Legislating,96 Am.J.Int’l L. 901(2002);Stefan Talmon,The Security Council as World Legislature,99 Am.J.Int’l L.175(2005)。

      同時(shí),在司法實(shí)踐層面,安理會(huì)根據(jù)《憲章》第七章通過(guò)決議的權(quán)力界限問(wèn)題給國(guó)際法院、區(qū)域法院和國(guó)內(nèi)法院都帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。例如著名的1992年國(guó)際法院“洛克比空難案”,處理的其中一個(gè)法律問(wèn)題就是安理會(huì)748號(hào)決議與《憲章》第103條之間的關(guān)系;[3]SeeCase concerning Questions of Interpretation and Application of the1971Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie(Libyan Arab Jamahiriya v UK;Libyan Arab Jamahiriya v US),Orders 14 April 1992,I.C.J.Report,pp.3,114.1995年前南斯拉夫國(guó)際刑事法庭(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“前南法庭”)的Tadic案,提出安理會(huì)通過(guò)第827號(hào)決議設(shè)立前南法庭的措施是否適當(dāng)、是否合法的問(wèn)題;[4]SeeProsecutor v.Dusko Tadic(IT-94-1-AR72),Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction,2 October 1995,I.C.T.Y.Appeal Chamber[hereinafter“Tadic Decision”].2008年9月3日歐洲法院的kadi案、[1]SeeYassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v Council of European Union and Commission of European Communities,Judgment of the Court,Joined Cases C-402/05 P&C-415/05 P,Grand Chamber,3 September 2008,ECR I-6351。案情簡(jiǎn)要如下:1999年10月15日,安理會(huì)成立了1267號(hào)決議制裁委員會(huì),隨后在2001年10月17日和11月9日,制裁委員會(huì)公布了兩份新的制裁名單,其中包括卡迪和巴拉卡特國(guó)際基金。于是,歐盟理事會(huì)通過(guò)第881/2002號(hào)條例,凍結(jié)了卡迪和巴拉卡特國(guó)際基金的資產(chǎn)。隨后卡迪和巴拉卡特在歐洲初審法院發(fā)起訴訟,請(qǐng)求法院廢止第881/2002號(hào)條例。2005年9月21日,歐洲初審法院認(rèn)為其無(wú)權(quán)審查聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議是否符合基本權(quán)利而駁回請(qǐng)求。2005年11月,卡迪和巴拉卡特向在歐洲法院提出上訴,指歐盟理事會(huì)的條例侵犯了其基本權(quán)利。歐洲法院由此確認(rèn)其對(duì)執(zhí)行安理會(huì)決議的措施擁有司法審查權(quán),從而推翻了初審法院關(guān)于缺乏司法審查權(quán)的判決。2011年和2012年歐洲人權(quán)法院的Al-Jedda案和Nada案,[2]SeeAl-Jedda v.the United Kingdom(27021/08),Grand Chamber,ECHR Judgment,7 July 2011;SeeNada v.Switzerland(10593/08),Grand Chamber,ECHR Judgment,12 September 2012.這三個(gè)案件都探討了安理會(huì)權(quán)力和個(gè)人權(quán)利以及與國(guó)際法之間的關(guān)系。在國(guó)內(nèi)法院方面,2007年和2010年英國(guó)上訴法院的Al-Jedda案和Ahmed案,[3]SeeR(on application of Al-Jedda)v.Secretary of State for Defence,Opinions of the Lords of Appeal,12 December 2007,[2007]UKHL 58;Her Majesty’s Treasury v.Mohammad Jabar Ahmed and others,United Kingdom Supreme Court Judgment 27 January 2010,[2010]UKSC 2.還有最新的2012年10月24日黎巴嫩特別法庭上訴法庭處理的關(guān)于安理會(huì)是否有權(quán)設(shè)立該法庭的案件。[4]SeeThe Prosecutor v.Salim Jamil Ayyash,Mustafa Amine Badreddine,Hussein Hassan Oneissi,Assad Hassan Sabra(STL-11-01/PT/AC/AR90.1),Decision on the Defence Appeals against the Trial Chamber’s“Decision on the Defence Challenges to the Jurisdiction and Legality of the Tribunal”,24 October 2012.這些實(shí)踐似乎表明,安理會(huì)權(quán)力的行使在許多方面已經(jīng)超越了《憲章》的規(guī)定。

      那么安理會(huì)權(quán)力的法律邊界何在?本文將嘗試以此為題,通過(guò)1969年《維也納條約法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條約法公約》)中的三種條約解釋規(guī)則(“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則、“目的與宗旨”規(guī)則和“嗣后實(shí)踐”規(guī)則),結(jié)合安理會(huì)的相關(guān)實(shí)踐,以期發(fā)現(xiàn)安理會(huì)權(quán)力在《憲章》下的限制。至于為什么要通過(guò)《憲章》的解釋來(lái)考察安理會(huì)的權(quán)力,原因就在于《憲章》不僅是一個(gè)創(chuàng)設(shè)了聯(lián)合國(guó)并勾畫(huà)出成員國(guó)權(quán)利和義務(wù)的多邊條約,它還是聯(lián)合國(guó)的章程,制定出聯(lián)合國(guó)所有機(jī)構(gòu)的職能并規(guī)定了對(duì)所有機(jī)構(gòu)的限制。雖然安理會(huì)的權(quán)力觸角遍及國(guó)際社會(huì)眾多領(lǐng)域,但它本質(zhì)上依然是聯(lián)合國(guó)的一個(gè)主要機(jī)關(guān),其權(quán)力來(lái)源于建立聯(lián)合國(guó)的章程性文件——《憲章》,因此必然要回到《憲章》本身來(lái)解釋安理會(huì)的權(quán)力存在何種法律限制的問(wèn)題。而《憲章》作為普遍性的多邊公約,具有條約的一般特征,因而在解讀《憲章》對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制時(shí)完全可采用條約解釋的一般規(guī)則。

      二、明確的限制

      安理會(huì)作為聯(lián)合國(guó)的一個(gè)機(jī)構(gòu),其行動(dòng)是必須與《憲章》規(guī)定相一致的。“無(wú)論是《憲章》條文還是《憲章》精神都沒(méi)有認(rèn)同安理會(huì)是不受法律約束的?!盵1]See Tadic Decision,para.28.可以這樣說(shuō),《憲章》中規(guī)定安理會(huì)職能和權(quán)限的條款構(gòu)成了對(duì)安理會(huì)行動(dòng)的明確限制。[2]See Susan Lamb,Legal Limits to United Nations Security Council Powers,in Guy S.Goodwin-Gill and Stefan Talmon eds.,The Reality of International Law:Essays in Honour of Ian Brownlie,Oxford;New York:Clarendon Press,1999,pp267-269.

      (一)“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則

      對(duì)《憲章》的解讀首先應(yīng)該以文本為基礎(chǔ)。按照《條約法公約》第31條第1款:“條約應(yīng)依其用語(yǔ)按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義,善意解釋之?!笨梢?jiàn),使用“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則,強(qiáng)調(diào)的是詞語(yǔ)的“通常意義”應(yīng)放在條約的“上下文”及條約的“目的及宗旨”的背景中進(jìn)行理解。

      第一,《憲章》第五章對(duì)安理會(huì)的權(quán)力作出了一些明確的限制。第24條第2款第1句規(guī)定,“安全理事會(huì)于履行此項(xiàng)職務(wù)(維護(hù)國(guó)際和平與安全——筆者注)時(shí),應(yīng)遵守聯(lián)合國(guó)之宗旨及原則”。聯(lián)系表明《憲章》宗旨的第1條第1款,“維護(hù)國(guó)際和平及安全;并為此目的:采取有效集體辦法,以防止且消除對(duì)于和平之威脅,制止侵略行為或其他和平之破壞;并以和平方法且依正義及國(guó)際法之原則,調(diào)整或解決足以破壞和平之國(guó)際爭(zhēng)端或情勢(shì)”。這從字面上的含義可得知,“正義及國(guó)際法之原則”是對(duì)聯(lián)合國(guó)各機(jī)構(gòu)在解決國(guó)際爭(zhēng)端時(shí)應(yīng)遵循的限制,但并不同樣適用于第1款的“消除對(duì)于和平之威脅、制止侵略行為或其他和平之破壞”。也就是說(shuō),安理會(huì)在行使和平解決爭(zhēng)端時(shí)受到了“正義及國(guó)際法之原則”的限制,但這并不同樣限制其在第七章下的權(quán)力。再結(jié)合表明《憲章》原則的第2條各款,其中第2條第7款規(guī)定,“憲章不得認(rèn)為授權(quán)聯(lián)合國(guó)干涉在本質(zhì)上屬于任何國(guó)家國(guó)內(nèi)管轄之事件”,但該“此項(xiàng)原則不妨礙第七章內(nèi)執(zhí)行辦法之適用”。這一款是對(duì)聯(lián)合國(guó)所有行動(dòng)的一個(gè)總體限制,防止聯(lián)合國(guó)干涉一國(guó)的內(nèi)部事務(wù)。這意味著安理會(huì)在法律上不能干預(yù)任何國(guó)家的國(guó)內(nèi)事務(wù)。但是,國(guó)內(nèi)管轄概念是一個(gè)相對(duì)的概念,它不僅會(huì)因?yàn)樽儎?dòng)中的國(guó)際法原則產(chǎn)生限制和縮小其范圍的效果,[1]某個(gè)事項(xiàng)是否屬于國(guó)家的國(guó)內(nèi)管轄本身就是一個(gè)國(guó)際法問(wèn)題。參見(jiàn)Nationality Decrees in Tunis and Morocco case,Permanent Court of International Justice,Series B,No.4,1923,pp.7,23-24;2AD,pp. 349,352。還會(huì)因?yàn)閲?guó)內(nèi)規(guī)范的事項(xiàng)可能具有很大的國(guó)際影響從而落入國(guó)際法的范疇。因此,安理會(huì)有權(quán)決定某一事件是否屬于國(guó)內(nèi)事務(wù),并解釋《憲章》第2條第7款中的限制含義。如果安理會(huì)認(rèn)為某種情勢(shì)構(gòu)成對(duì)國(guó)際和平與安全的威脅時(shí),那么憲章第2條第7款中的限制條件將不再適用。

      第二,第24條第2款第2句規(guī)定,“為履行此項(xiàng)職務(wù)(維護(hù)國(guó)際和平與安全——筆者注)而授予安全理事會(huì)之特定權(quán)力,于本憲章第六章、第七章、第八章及第十二章內(nèi)規(guī)定之”??梢?jiàn),安理會(huì)行動(dòng)的這種“特定權(quán)力”只限于在《憲章》第六、七、八和十二章內(nèi)。前南法庭上訴分庭在對(duì)Tadic案件管轄權(quán)問(wèn)題的裁決中也認(rèn)為“安理會(huì)的這種‘特定權(quán)力’并不意指絕對(duì)的權(quán)力”。同時(shí),這被《憲章》的其他一些條款所證實(shí)。如第25條“聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)同意依《憲章》之規(guī)定接受并履行安全理事會(huì)之決議”,從該條字面上可以這樣認(rèn)為,會(huì)員國(guó)只有當(dāng)安理會(huì)在《憲章》框架下,即在《憲章》第六、七、八和十二章中作出決議時(shí)才愿意接受并履行??梢?jiàn),“依《憲章》之規(guī)定”,是對(duì)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)權(quán)力的特定限制。

      第三,對(duì)安理會(huì)行動(dòng)的進(jìn)一步限制來(lái)自《憲章》規(guī)定的程序規(guī)則。第27條規(guī)定了表決規(guī)則:“安全理事會(huì)關(guān)于程序事項(xiàng)之決議,應(yīng)以9理事國(guó)之可決票表決之”以及“安全理事會(huì)對(duì)于其他一切事項(xiàng)之決議,應(yīng)以9理事國(guó)之可決票包括全體常任理事國(guó)之同意票表決之;但對(duì)于第六章及第52條第3項(xiàng)內(nèi)各事項(xiàng)之決議,爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)不得投票?!币簿褪钦f(shuō),每一個(gè)安理會(huì)理事國(guó)都有一個(gè)投票權(quán),程序性問(wèn)題由安理會(huì)15個(gè)理事國(guó)中至少9個(gè)理事國(guó)的贊成票來(lái)決定;除此之外的其他問(wèn)題由包括5個(gè)常任理事國(guó)的9張可決票決定。安理會(huì)作出決議的合法程序構(gòu)成對(duì)安理會(huì)權(quán)力的一項(xiàng)限制。此外,依《憲章》第39條作出存在相關(guān)情勢(shì)的判定,構(gòu)成安理會(huì)根據(jù)第41條或第42條采取措施的另一先決性程序限制。僅從文本出發(fā)考察第39條,就可得出安理會(huì)應(yīng)首先斷定相關(guān)情勢(shì)是否存在,再“作出建議或依第41及第42下規(guī)定之辦法”行動(dòng)的解釋結(jié)果。

      因此,按照“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則,《憲章》對(duì)安理會(huì)在非第七章下所有行動(dòng)的明確限制是“依正義及國(guó)際法之原則”、“不干涉國(guó)內(nèi)管轄事項(xiàng)”及其程序規(guī)則;在第七章下的行動(dòng)受到的限制是“依《憲章》之規(guī)定”及其程序規(guī)則。

      (二)“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則之評(píng)論

      本文認(rèn)為,任何條約都是以文本為基礎(chǔ)的,重視條約文本及詞語(yǔ)的固定和通常含義,從文本中去尋找締約方作為整體對(duì)締約目的的合理和明確的表達(dá)是解釋條約的起點(diǎn)。但遺憾的是,通過(guò)“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則解釋《憲章》得到關(guān)于安理會(huì)權(quán)力的明確限制依然是含糊的,如第24條關(guān)于“特定權(quán)力”的所指依然是不清晰的。

      例如上述通過(guò)對(duì)第24條的文本得出安理會(huì)在行使和平解決爭(zhēng)端時(shí)受到了“依正義及國(guó)際法之原則”的限制,但并不同樣限制其在第七章下的權(quán)力的解釋結(jié)果,但這是經(jīng)不起進(jìn)一步推敲的。從《憲章》起草歷史的一些細(xì)節(jié)可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)時(shí)沒(méi)有在采取有效集體辦法前加上“依正義及國(guó)際法之原則”,締約者的意圖并不在于使集體安全辦法不以任何國(guó)際法為界限。[1]See United Nations Conference on International Organization(hereinafter as UNCIO),Report of CommitteeⅠ/1,Vol.4,453;Bruno Simma,Hermann Mosler,Andreas Paulus,and Eleni Chaitidou eds.,The Charter of the United Nations:A commentary(Vol.Ⅰ),Oxford:Oxford University Press,2nd ed.,2002,p711.因此,最終的文本不能被解釋為安理會(huì)行使采取集體安全辦法的權(quán)力不受“正義及國(guó)際法原則”之制約。再如,安理會(huì)在《憲章》第七章下的“特定權(quán)力”到底是什么,這依然沒(méi)法通過(guò)“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則獲得。按照《憲章》的規(guī)定,一旦安理會(huì)認(rèn)定某個(gè)特定爭(zhēng)端或情勢(shì)涉及對(duì)和平之威脅、和平之破壞或侵略行為,那么安理會(huì)進(jìn)而選擇其認(rèn)為適當(dāng)?shù)男袆?dòng)時(shí),其采取的行動(dòng)可能有兩種:既可能是實(shí)施第41條下武力之

      外的辦法,例如停止經(jīng)濟(jì)關(guān)系或斷絕外交關(guān)系,也可能是號(hào)召使用第42條下維護(hù)或恢復(fù)國(guó)際和平與安全所必需的軍事辦法。那么“第41條及第42條規(guī)定之辦法”的范圍如何?國(guó)際社會(huì)現(xiàn)在對(duì)安理會(huì)行動(dòng)的詬病更多是在于認(rèn)為這些辦法被認(rèn)為并不是以符合《憲章》的方式在行動(dòng)。例如,第41條規(guī)定:“安全理事會(huì)得決定所應(yīng)采武力以外之辦法,以實(shí)施其決議,并得保證聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)執(zhí)行此項(xiàng)辦法。此項(xiàng)辦法得包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系、鐵路、海運(yùn)、航空、郵、電、無(wú)線(xiàn)電及其他交通工具之局部或全部停止,以及外交關(guān)注之?dāng)嘟^?!憋@而易見(jiàn),第41條所稱(chēng)“此項(xiàng)辦法得包括……”并不僅僅指其列舉的辦法,這里使用的“得”(may include),就是說(shuō)可以包括,這是一種許可性法律規(guī)范的表述形式,而不是禁止性法律規(guī)范的表達(dá)方法。在該條的語(yǔ)境下,該條所包括的方法顯然仍未窮盡。[1]對(duì)第41條的解讀,可參見(jiàn)王秀梅等《國(guó)際刑事審判案例與學(xué)理分析(第一卷)》,北京:中國(guó)法制出版社,2007年,第127頁(yè)。“換句話(huà)說(shuō),只要有必要,聯(lián)合國(guó)安理會(huì)為了維護(hù)世界和平與安全的需要,就可以采取使用武力之外的其他措施?!盵2]朱文奇:《論成立國(guó)際刑事法庭的合法性問(wèn)題》,《時(shí)代法學(xué)》2005年第6期,第103—104頁(yè)。實(shí)踐也表明,根據(jù)第41條所采取的辦法在傳統(tǒng)上多是經(jīng)濟(jì)制裁,如安理會(huì)通過(guò)第661號(hào)決議對(duì)伊拉克施加廣泛的經(jīng)濟(jì)制裁。但也存在其他辦法,如安理會(huì)通過(guò)731號(hào)決議,向利比亞施加了強(qiáng)制性的武器和空中禁運(yùn),更要求大量降低駐利比亞的使館和外交人員的數(shù)量與級(jí)別。更為引人注目的是,安理會(huì)曾兩度通過(guò)決議設(shè)立特設(shè)刑事法庭來(lái)審判戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯。另外,在2011年利比亞的國(guó)內(nèi)局勢(shì)問(wèn)題中,安理會(huì)通過(guò)1970號(hào)決議,明確指出依據(jù)第41條,采取了將利比亞情勢(shì)移交國(guó)際刑事法院檢察官、實(shí)施武器禁運(yùn)、對(duì)安理會(huì)所設(shè)委員會(huì)指認(rèn)的個(gè)人實(shí)施旅行禁令以及凍結(jié)有關(guān)人員和實(shí)體的資產(chǎn)等等,這些辦法的范圍可謂越來(lái)越廣。[3]See S/RES/661(1990),6 August 1990;S/RES/731(1990),21 January 1991;S/RES/1970(2011),26 February 2011.因此,從第41條的文本中,僅明確地排除了武力措施,即不對(duì)安理會(huì)采取除使用武力之外措施的自由裁量權(quán)進(jìn)行限制,但根本沒(méi)法準(zhǔn)確界定安理會(huì)在第41條“得”采取多大的權(quán)力范圍。[4]See J.A.Frowein&N.Kirsch,Article 41,in Bruno Simma,Hermann Mosler,Andreas Paulus,and Eleni Chaitidou eds.,The Charter of the United Nations:A commentary Jane E.Stromseth,An Imperial Security Council?Implementing Security Council Resolutions 1373 and 1390,97 AM.Soc’Y INT’L L.PROC.41,(2003),p42.

      三、隱含的限制

      所謂的隱含限制,是借助于“沒(méi)有禁止即為允許”(all is permissible unless prohibited)的解釋格言。[1]參見(jiàn)宋杰《國(guó)際法院司法實(shí)踐中的解釋問(wèn)題研究》,武漢:武漢大學(xué)出版社,2008年,第18頁(yè)。與安理會(huì)可以享有履行自身職責(zé)所必需的暗含權(quán)力相一致,安理會(huì)權(quán)力也具有一些與其職能分工相適應(yīng)的暗含限制。即由于《憲章》中沒(méi)有足夠明確的條文與措詞規(guī)定安理會(huì)的權(quán)力范圍,在解釋時(shí),就必須根據(jù)《憲章》中有關(guān)條款的隱含含義進(jìn)行推定,這里我們通過(guò)“目的與宗旨”規(guī)則與“嗣后實(shí)踐”規(guī)則解釋《憲章》中對(duì)安理會(huì)的權(quán)力限制。

      (一)“目的與宗旨”規(guī)則

      “目的與宗旨”規(guī)則與“文本方法與詞語(yǔ)的通常意義”規(guī)則有相類(lèi)似的地方。在使用文本規(guī)則考察《憲章》對(duì)安理會(huì)權(quán)力限制的時(shí)候,其實(shí)就已經(jīng)參考了《憲章》的目的與宗旨。但區(qū)別在于,使用“目的與宗旨”規(guī)則在對(duì)《憲章》關(guān)于安理會(huì)權(quán)力限制進(jìn)行解釋的時(shí)候,需要特別注意使《憲章》設(shè)立安理會(huì)的目的與宗旨得以實(shí)現(xiàn)。而且,“目的與宗旨”規(guī)則應(yīng)特別適用于解釋創(chuàng)立國(guó)際組織的基本文件,因?yàn)榇艘?guī)則能讓基本文件與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng),在解釋的時(shí)候,不需要僅僅拘泥于條約的字面意思,而應(yīng)該根據(jù)該條約的目的與宗旨對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。“這種解釋?zhuān)谙喈?dāng)程度上應(yīng)該能夠彌補(bǔ)條約規(guī)定的不足,填補(bǔ)條約規(guī)定的空白,縫合條約與現(xiàn)實(shí)間的差距?!盵2]參見(jiàn)宋杰《國(guó)際法院司法實(shí)踐中的解釋問(wèn)題研究》,武漢:武漢大學(xué)出版社,2008年,第18頁(yè)。

      首先,《憲章》設(shè)立安理會(huì),從一開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)安理會(huì)的行動(dòng)需具備“有效性”?!稇椪隆返?條第1款“采取有效集體辦法”;第24條第1款再次強(qiáng)調(diào)“為保證聯(lián)合國(guó)行動(dòng)迅速有效起見(jiàn)”。可見(jiàn),在安理會(huì)履行維護(hù)國(guó)際和平與安全職責(zé)方面,“有效性”是其行動(dòng)的目的。

      其次,對(duì)安理會(huì)行動(dòng)“有效性”的強(qiáng)調(diào)在整個(gè)《憲章》起草過(guò)程中得到體現(xiàn)。這里使用《條約法公約》第32條關(guān)于解釋的補(bǔ)充資料對(duì)“有效性”加以輔助說(shuō)明。早在1945年的舊金山會(huì)議,在“敦巴頓橡樹(shù)園提案”(Dumbarton Oaks Proposals)中,與會(huì)代表就嘗試對(duì)安理會(huì)的行動(dòng)進(jìn)行明確的法律限制,認(rèn)為至少應(yīng)該從行動(dòng)形式上對(duì)其進(jìn)行限制,但這些嘗試都因可能危及聯(lián)合國(guó)集體安全體制的有效性而被否決。[1]See Jane E.Stromseth,An Imperial Security Council?Implementing Security Council Resolutions 1373 and 1390,97 Am.Soc’Y Int’l L.Proc.41,(2003),p.42;Matthew Happold,Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the United Nations,16 LEIDENJ.INT’L L.593(2003),p.600.例如埃及代表就曾提出《憲章》第1條的“正義及國(guó)際法原則”應(yīng)作為整個(gè)第1條的“帽子條款”,約束聯(lián)合國(guó)在“解決國(guó)際爭(zhēng)端”和“采取集體辦法”的所有行動(dòng),[2]See UNCIO,doc.1006 I/6,15 June 1945,vol.VI,p.21但該建議被明確否決;比利時(shí)代表提出的“安理會(huì)的決議若侵犯了國(guó)家在法律上的權(quán)利,就應(yīng)該得到國(guó)際法院的司法審查”的提案同樣也沒(méi)有獲得最后通過(guò)。[3]See UNCIO,doc.461 III/2/16,21 May 1945,vol.XII,p.63.這或多或少反映了當(dāng)時(shí)的與會(huì)國(guó)家還是傾向于認(rèn)為過(guò)多地限制能夠“采取集體行動(dòng)”的安理會(huì)的權(quán)力會(huì)影響其行動(dòng)的有效性。安理會(huì)行動(dòng)的有效性得到了優(yōu)先考慮。

      最后,法院的實(shí)踐也使用“目的與宗旨”規(guī)則看待安理會(huì)的權(quán)力問(wèn)題。國(guó)際法院最早在“執(zhí)行聯(lián)合國(guó)服務(wù)時(shí)所受損害的賠償”咨詢(xún)意見(jiàn)中闡述了“隱含權(quán)力理論”,[4]所謂隱含權(quán)力,根據(jù)布朗利的觀點(diǎn),即人們普遍認(rèn)為,聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)都有能力判斷自身的職權(quán)范圍,特別是在《憲章》沒(méi)有明文規(guī)定的時(shí)候,聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)常常通過(guò)對(duì)實(shí)踐的解釋來(lái)不斷發(fā)展其職權(quán)的范圍。參見(jiàn)伊恩·布朗利《國(guó)際公法原理》,曾令良、余敏友等譯,北京:法律出版社,2003年,第759頁(yè);饒戈平、蔡文海:《國(guó)際組織暗含權(quán)力問(wèn)題初探》,《中國(guó)法學(xué)》1993年第4期,第97頁(yè)。另外,國(guó)際法院在該案的咨詢(xún)意見(jiàn)中,為了回答聯(lián)合國(guó)是否具有求償權(quán)這一問(wèn)題,國(guó)際法院強(qiáng)調(diào),國(guó)家享有國(guó)際法所承認(rèn)的完全的權(quán)利與義務(wù),而對(duì)于像聯(lián)合國(guó)這樣的國(guó)際組織實(shí)體,其權(quán)利與義務(wù)依賴(lài)于國(guó)家設(shè)立該組織的目的,設(shè)立該組織的憲法性文件所明確或隱含規(guī)定的職能,以及該組織在實(shí)踐中所發(fā)展出來(lái)的職能。求償權(quán)在《憲章》中雖沒(méi)有明文規(guī)定,但由于其對(duì)于聯(lián)合國(guó)履行義務(wù)至關(guān)重要,可以認(rèn)為必要地隱含于《憲章》之中。SeeReparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations,Advisory Opinion of 11 April 1949,I.C.J.Reports,1949。并在“南非不顧安理會(huì)第276號(hào)決議繼續(xù)留駐納米比亞對(duì)各國(guó)的法律意見(jiàn)”的咨詢(xún)意見(jiàn)中得到進(jìn)一步發(fā)展,揭示了國(guó)際法院是如何通過(guò)“目的與宗旨”規(guī)則擴(kuò)張安理會(huì)的權(quán)力的。按照國(guó)際法院在后案中對(duì)安理會(huì)有關(guān)決議的法律效力和法律后果的推理,第25條可以在保證安理會(huì)行動(dòng)有效性的前提下寬泛地理解,安理會(huì)的權(quán)力甚至可以超越第24條提及的“特定權(quán)力”的字面含義。[1]SeeLegal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia(South West Africa)notwithstanding Security Council Resolution276(1970),Advisory Opinion of 21 June 1971,I.C.J. Reports,1971,pp.52-53,para.113.前南法庭上訴分庭2003年在米盧蒂諾維奇(Milan Milutinovic'))案管轄權(quán)異議決定中也認(rèn)為,安理會(huì)在第七章下通過(guò)的決議對(duì)所有會(huì)員國(guó),甚至非會(huì)員國(guó)擁有法律拘束力的基礎(chǔ)是聯(lián)合國(guó)集體安全機(jī)制的“有效性”目的。[2]根據(jù)《憲章》第2條第6款,聯(lián)合國(guó)將確保非聯(lián)合國(guó)成員國(guó)在“維護(hù)國(guó)際和平及安全之必要范圍內(nèi)”行事,這意味著聯(lián)合國(guó)非成員國(guó)也有義務(wù)遵守《憲章》的義務(wù)。SeeThe Prosecutor v.Milan Milutinovic,Dragoljub Ojdanic,Nikola Sainovic(IT-99-37-PT),Decision on Motion Challenging Jurisdiction,6 May 2003,paras.45-63。

      因此,安理會(huì)行動(dòng)的“有效性”是其采取行動(dòng)的隱含權(quán)力。也就是說(shuō),安理會(huì)具有使其行動(dòng)有效的隱含權(quán)力,而不具備有效性是對(duì)其此種隱含權(quán)力的限制。

      (二)“嗣后實(shí)踐”規(guī)則

      根據(jù)《聯(lián)合國(guó)慣例匯編》(Repertory of Practice of United Nations Organs)的相關(guān)研究,安理會(huì)在其實(shí)踐中會(huì)涉及對(duì)條款的解釋和適用問(wèn)題。而《條約法公約》第31條第3款“解釋之通則”第2項(xiàng)規(guī)定了條約解釋中的“嗣后實(shí)踐”(subsequent practice)規(guī)則:“……應(yīng)與上下文一并考慮者尚有:……(乙)嗣后在條約適用方面確定各當(dāng)事國(guó)對(duì)條約解釋之協(xié)定之任何慣例……”《憲章》起草于1946年,由于起草者希望其能適應(yīng)未來(lái)某些不可預(yù)測(cè)的情況,于是使用了某些概括性的語(yǔ)言,因而不可避免地出現(xiàn)規(guī)定空白的情況。這就決定了“嗣后實(shí)踐”規(guī)則在解釋《憲章》這樣的國(guó)際組織基本文件時(shí)是一種非常有用的方法。

      首先,我們使用“嗣后實(shí)踐”規(guī)則解釋《憲章》第七章第39條的規(guī)定。根據(jù)第39條,安理會(huì)有權(quán)斷定“任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為是否存在”。何謂“任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為”,是指一個(gè)特定的沖突或爭(zhēng)議?那這個(gè)沖突或爭(zhēng)議中是否包括武力的因素、國(guó)際的因素或者恐怖主義的考慮?[3]See Joyner,Daniel H,The Security Council as a Legal Hegemon,Georgetown Journal of International Law,Vol.43,Issue 2(2012),p.231.在前南法庭的Tadic案中,上訴分庭認(rèn)為“侵略行為”是一個(gè)需要法律界定的概念,可以通過(guò)法律上明確的構(gòu)成要件去判斷;但“和平之威脅”與“和平之破壞”則不同,這兩個(gè)更像是政治概念,缺乏實(shí)質(zhì)的可操作性。

      在聯(lián)合國(guó)建立之初,安理會(huì)采取行動(dòng)關(guān)注的是國(guó)家之間的戰(zhàn)爭(zhēng)或沖突,指向的核心應(yīng)是禁止侵略行為。因此在當(dāng)時(shí)的情形下,第39條所述“和平之威脅、和平之破壞或侵略行為”主要是指國(guó)家之間的武裝沖突。[1]See Erika De Wet,The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council,Oxford and Portland,2004,p.150-175.比如,1948年安理會(huì)在第54號(hào)決議中斷定“巴勒斯坦情勢(shì)”構(gòu)成對(duì)和平之威脅;1950年的82號(hào)決議中“朝鮮軍隊(duì)對(duì)韓國(guó)的武裝進(jìn)攻”同樣被認(rèn)為構(gòu)成對(duì)和平之威脅。[2]See S/RES/54(1948),5 July 1948;S/RES/82(1950),25 June 1950.但近幾十年來(lái),隨著國(guó)際戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)可能性的減小,安理會(huì)通過(guò)嗣后實(shí)踐逐漸擴(kuò)大了對(duì)第39條的認(rèn)定范圍。目前,安理會(huì)認(rèn)為,貧窮、傳染病和環(huán)境退化,國(guó)家內(nèi)部的戰(zhàn)爭(zhēng)和暴力,核武器、放射性武器、化學(xué)和生物武器擴(kuò)散和可能被使用、恐怖主義以及跨國(guó)有組織犯罪等都構(gòu)成對(duì)國(guó)際和平與安全的威脅,這些威脅不僅來(lái)自國(guó)家,也來(lái)自非國(guó)家行為者,威脅的不僅是國(guó)家安全,也威脅到人類(lèi)安全。[3]參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)“威脅、挑戰(zhàn)和改革問(wèn)題高級(jí)別小組”的報(bào)告《一個(gè)更安全的世界:我們的共同責(zé)任》(2004年12月1日),A/59/565。僅以2004年通過(guò)的第1540號(hào)決議為例,安理會(huì)在重申了1992年1月31日安理會(huì)國(guó)家元首和政府首腦級(jí)會(huì)議上通過(guò)的主席聲明后,就宣稱(chēng)“核武器、化學(xué)武器和生物武器及其運(yùn)載工具的擴(kuò)散對(duì)國(guó)際和平與安全構(gòu)成威脅”。因此,從歷年來(lái)的安理會(huì)實(shí)踐中可以看出,安理會(huì)擁有近乎“無(wú)明確限制”的權(quán)力來(lái)“斷定任何和平之威脅、和平之破壞行為”;《憲章》文本根本沒(méi)法提供一個(gè)清晰的權(quán)力界定,實(shí)踐中的答案也表明這取決于具體情況,也取決于安理會(huì)的5個(gè)常任理事國(guó)與審議問(wèn)題之間的關(guān)系,因?yàn)楦鶕?jù)程序規(guī)則,任何一個(gè)常任理事國(guó)的非贊成票都足以阻止程序性決議以外的安理會(huì)決議的通過(guò)。

      另外,在被學(xué)界普遍認(rèn)為安理會(huì)在行使立法權(quán)力的1373號(hào)和1540號(hào)決議中,安理會(huì)首先認(rèn)定任何國(guó)際恐怖主義行為和核化生武器對(duì)國(guó)際和平與安全構(gòu)成第39條下對(duì)國(guó)際和平與安全的威脅的基礎(chǔ)上作出了一系列具備立法性質(zhì)的措施,對(duì)聯(lián)合國(guó)所有會(huì)員國(guó)施加了一般的國(guó)際法律義務(wù)。應(yīng)該這樣說(shuō),安理會(huì)作為聯(lián)合國(guó)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),是不具備立法職能的。但在這兩個(gè)決議之前舉行的安理會(huì)公開(kāi)會(huì)議上,雖然安理會(huì)這種立法的形式受到了一些人的質(zhì)疑,但安理會(huì)決議的實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻并沒(méi)有受到任何批評(píng)。而且,絕大多數(shù)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)在決議通過(guò)后,都按照這兩個(gè)決議中呼吁的要求向根據(jù)這兩個(gè)決議成立的特別委員會(huì)提交了報(bào)告。不少學(xué)者認(rèn)為,這種嗣后實(shí)踐就是各國(guó)通過(guò)間接認(rèn)同接受了安理會(huì)的創(chuàng)新造法模式,[1]See Stefan Talmon,The Security Council as World Legislature,99 Am.J.Int’l L.175(2005).也是安理會(huì)權(quán)力擴(kuò)張得到了“國(guó)家同意”的表現(xiàn)。[2]參見(jiàn)李因才《權(quán)勢(shì)擴(kuò)張及其限度:安理會(huì)第1373與1540號(hào)決議的“硬規(guī)范、軟約束”現(xiàn)象》,《國(guó)際展望》2012第2期,第71頁(yè);簡(jiǎn)基松:《對(duì)安理會(huì)“決議造法”行為之定性分析與完善建言》,《法學(xué)》2009年第10期,第81頁(yè)。

      因此,“嗣后實(shí)踐”在《憲章》生效近70年后的今天對(duì)解讀安理會(huì)行動(dòng)和觀察聯(lián)合國(guó)成員國(guó)的態(tài)度變化方面非常有幫助,而且“嗣后實(shí)踐”一直被各種討論聯(lián)合國(guó)與安理會(huì)的國(guó)際法文獻(xiàn)所反復(fù)使用。事實(shí)也是這樣的,可以發(fā)現(xiàn),安理會(huì)在認(rèn)定存在某種國(guó)際局勢(shì)和采取某種行動(dòng)上的自由裁量權(quán)都是相當(dāng)廣泛的,但這并不意味著安理會(huì)的權(quán)力就是不受約束的。無(wú)論是近年來(lái)安理會(huì)對(duì)第39條“國(guó)際和平與安全”理解的擴(kuò)展,還是1373號(hào)和1540號(hào)決議體現(xiàn)的“準(zhǔn)立法”權(quán)力的行使,安理會(huì)的行動(dòng)都是“以個(gè)案為基礎(chǔ),以通過(guò)針對(duì)具體威脅當(dāng)局的臨時(shí)適用協(xié)議的方式,授權(quán)使用武力或非武力辦法,應(yīng)對(duì)國(guó)際關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化,維持國(guó)際和平及安全”的。[3]See Matthew Happold,Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the United Nations,16 LEIDENJ.INT’L L.593(2003),pp.593-610.也就是說(shuō),嗣后實(shí)踐的觀察使得我們更肯定安理會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)都是在充當(dāng)聯(lián)合國(guó)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的角色,它是在具體情勢(shì)中執(zhí)行不斷發(fā)展的國(guó)際法。這是《憲章》對(duì)安理會(huì)行使權(quán)力的隱含限制。

      (三)評(píng)論

      《憲章》及相關(guān)條款所確認(rèn)的目的與宗旨以及結(jié)合嗣后實(shí)踐對(duì)解釋《憲章》中安理會(huì)的權(quán)力限制有著重要的作用。經(jīng)過(guò)對(duì)上述兩種解釋規(guī)則的分析,得出的初步結(jié)論是:安理會(huì)在《憲章》下的隱含權(quán)力限制也是相當(dāng)模糊和不確定的。這兩種解釋規(guī)則在面對(duì)安理會(huì)權(quán)力時(shí)依然存在局限性,任何司法機(jī)構(gòu)或者學(xué)者若只通過(guò)以上兩種解釋規(guī)則中的任意一種,而說(shuō)明安理會(huì)在《憲章》下的權(quán)力界限幾乎都是不可能的。

      首先,“目的與宗旨”規(guī)則在解釋《憲章》對(duì)安理會(huì)權(quán)力限制時(shí)遵循的“有效性”擴(kuò)張解釋路徑,在實(shí)踐中會(huì)遇到更為復(fù)雜的情況,這集中體現(xiàn)在最近幾年區(qū)域法院和國(guó)家法院受理的個(gè)人針對(duì)安理會(huì)“1267號(hào)反恐制裁機(jī)制”,即“聰明制裁”提起的侵犯人權(quán)的訴訟中。在這些訴訟案件中,所有討論最后都集中到一點(diǎn),即《憲章》第103條的適用問(wèn)題。例如在Kadi案中,歐洲初審法院也嘗試通過(guò)“目的與宗旨”規(guī)則強(qiáng)調(diào)安理會(huì)行動(dòng)的有效性與優(yōu)先性,但最后的判決依然是落腳于第103條的字面解釋。第103條在整個(gè)《憲章》中具有重要的地位,它規(guī)定:“聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)在本憲章之下義務(wù)與其依任何其他國(guó)際協(xié)定所負(fù)之義務(wù)有沖突時(shí),其在本憲章下之義務(wù)應(yīng)居優(yōu)先?!痹摋l使用了“憲章下之義務(wù)”而非“憲章之義務(wù)”的措辭,表明不但《憲章》本身的明文義務(wù),連同以《憲章》為依據(jù)所產(chǎn)生的其他義務(wù)都相對(duì)于“任何其他國(guó)際協(xié)定所負(fù)之義務(wù)”具有優(yōu)先性。再結(jié)合《憲章》第25條中國(guó)家有遵守和履行安理會(huì)決議的義務(wù),就很容易得出這樣一種推論:《憲章》第103條賦予了安理會(huì)改變現(xiàn)存來(lái)源于國(guó)際協(xié)定項(xiàng)下義務(wù)的權(quán)力,安理會(huì)的權(quán)力具有優(yōu)先性。再例如,英國(guó)上訴法院在Al-Jedda案中指出,當(dāng)安理會(huì)通過(guò)決議授權(quán)采取一切必要手段這一特定表述的情況下,須認(rèn)為安理會(huì)就是在《憲章》第七章下采取行動(dòng),這就是第103條發(fā)揮作用的時(shí)候??梢园l(fā)現(xiàn),通過(guò)“目的與宗旨”規(guī)則所遵循的“有效性”擴(kuò)張解釋路徑,也無(wú)法超越存在于《憲章》一些基本的文字限制。[1]See Erika De Wet,The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council,Oxford and Portland,2004,p182;Keith Harper,Does the United Nations Security Council Have the Competence to Act as Court and Legislature?,27 N.Y.U.J.Int’l L.&Pol.103(1994-1995),p132.

      其次,在使用“嗣后實(shí)踐”規(guī)則考察《憲章》對(duì)安理會(huì)的權(quán)力限制時(shí),我們肯定了《憲章》對(duì)安理會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)角色的定位。但《條約法公約》中關(guān)于嗣后實(shí)踐其實(shí)有一個(gè)隱含問(wèn)題是沒(méi)有解決的,即什么樣的嗣后實(shí)踐才可以成為解釋條約時(shí)的考慮因素?即使安理會(huì)是聯(lián)合國(guó)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),但像1373號(hào)和1540號(hào)決議這種并不常見(jiàn)的實(shí)踐應(yīng)該怎樣看待?能否僅從這兩個(gè)決議就解釋出安理會(huì)已具備“準(zhǔn)立法”或者“準(zhǔn)司法”的權(quán)力了?本文認(rèn)為,有助于條約解釋的“嗣后實(shí)踐”,應(yīng)該是反復(fù)或持續(xù)出現(xiàn)的,并被大多數(shù)締約國(guó)接受的實(shí)踐?!稐l約法公約》中的英文作準(zhǔn)文本使用了“確定(establish)”一詞,只有反復(fù)持續(xù)出現(xiàn)的實(shí)踐才能“確定(establish)”一種慣例。另外,多大范圍的締約國(guó)所接受的實(shí)踐,才可以作為條約解釋時(shí)考慮因素的問(wèn)題,國(guó)際法院在最新的“南大洋捕鯨案”中已經(jīng)給出了解釋?zhuān)粗挥腥w締約國(guó)所接受的實(shí)踐才對(duì)條約的解釋產(chǎn)生法律上的意義。[1]Whaling in the Antarctic(Australia v.Japan:New Zealand intervening),Judgment of 31 March 2014,paras.73-86.也就是說(shuō),并非所有的嗣后實(shí)踐都可以作為解釋條約時(shí)的考慮因素,只有那些能夠反映締約方對(duì)條文有一致理解的實(shí)踐才對(duì)條約解釋具有參考價(jià)值。如果僅通過(guò)安理會(huì)1373號(hào)和1540號(hào)決議就解釋出安理會(huì)已具備“準(zhǔn)立法”或者“準(zhǔn)司法”的權(quán)力,未免只在事實(shí)上演變成了幫助安理會(huì)擴(kuò)大其權(quán)力的手段,但實(shí)質(zhì)是找不到國(guó)際法上的依據(jù)的。至于安理會(huì)在斷定第39條項(xiàng)下“和平之威脅、和平之破壞或侵略行為”的“嗣后實(shí)踐”,這又會(huì)引出另一個(gè)問(wèn)題,即這些“嗣后實(shí)踐”的主體是由國(guó)際組織的下設(shè)機(jī)構(gòu)即安理會(huì)作出的,國(guó)際組織的機(jī)構(gòu)能否作為“嗣后實(shí)踐”的主體?由于篇幅關(guān)系,此問(wèn)題不再在此展開(kāi)。由此可見(jiàn),運(yùn)用“嗣后實(shí)踐”來(lái)解釋《憲章》的有關(guān)條款,會(huì)引發(fā)擴(kuò)大聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)權(quán)力或者改變《憲章》規(guī)定等問(wèn)題。這種解釋規(guī)則的弊端顯然易見(jiàn),原因在于當(dāng)前國(guó)際法上既缺乏判斷某種嗣后實(shí)踐是否能夠成為條約解釋時(shí)考慮因素的標(biāo)準(zhǔn),又不存在行使此種判斷權(quán)的有效機(jī)構(gòu)。因此,基于上述的種種考慮,在使用嗣后實(shí)踐規(guī)則對(duì)安理會(huì)權(quán)力進(jìn)行解讀時(shí),應(yīng)該是有所節(jié)制的,而不是照單全收?;蛟S,將其置于等同締約條約的準(zhǔn)備資料一樣的地位或略高于之的看法是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

      四、結(jié)論

      本文認(rèn)為,在對(duì)安理會(huì)權(quán)力在《憲章》限制問(wèn)題的探討上,首先不能采取先站穩(wěn)立場(chǎng),如支持或反對(duì)安理會(huì)的權(quán)力擴(kuò)張,然后再去尋找合適的解釋規(guī)則或方法來(lái)證明其立場(chǎng)的路徑,否則容易得出不夠客觀的論斷。另外,通過(guò)結(jié)合安理會(huì)的行動(dòng),并對(duì)解釋《憲章》的三種規(guī)則進(jìn)行論述后,本文得出以下幾個(gè)結(jié)論:

      第一,安理會(huì)權(quán)力是必須受限于成立它的根本性條約《聯(lián)合國(guó)憲章》的。但由于《憲章》中對(duì)安理會(huì)權(quán)力限制的明示條款極少,且隨著安理會(huì)實(shí)踐的增多,隱含權(quán)力學(xué)說(shuō)的出現(xiàn),也意味著對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制也需要通過(guò)隱含解釋得出。

      第二,對(duì)《憲章》的解讀首先要尊重《憲章》及其條文的字面含義,對(duì)其進(jìn)行逐字逐句的分析才能維護(hù)《憲章》的尊嚴(yán),并滿(mǎn)足國(guó)際關(guān)系對(duì)法律穩(wěn)定性的需求。但是,《憲章》具有的原則性規(guī)定較多、綱領(lǐng)性強(qiáng)和一些條文措辭籠統(tǒng)概括等特點(diǎn),因此,在適用其條文時(shí),又不可避免地要對(duì)其進(jìn)行目的與宗旨的解讀,乃至結(jié)合嗣后實(shí)踐進(jìn)行分析。

      第三,通過(guò)各種解釋規(guī)則或方法來(lái)尋找《憲章》中對(duì)安理會(huì)權(quán)力的限制,似乎都難以令人滿(mǎn)意。每一種解釋規(guī)則都各有其優(yōu)點(diǎn)和劣勢(shì),在安理會(huì)不同時(shí)期的實(shí)踐中發(fā)揮的作用又不盡相同。如在聯(lián)合國(guó)和安理會(huì)成立之初,文本解釋是與會(huì)代表和聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)履行《憲章》義務(wù)的首要選擇;但在安理會(huì)的能力受到質(zhì)疑,集體安全制度處于困境的冷戰(zhàn)時(shí)期,就特別需要對(duì)《憲章》進(jìn)行目的與宗旨的解釋?zhuān)曰謴?fù)安理會(huì)在維護(hù)國(guó)際和平與安全方面的角色。然而,在21世紀(jì)后,嗣后實(shí)踐規(guī)則又被更多地使用,作為擴(kuò)張安理會(huì)各種行動(dòng)合法性的基礎(chǔ)??梢?jiàn),在安理會(huì)集體安全制度的不同歷史階段或不同的情勢(shì)中,難以?xún)H通過(guò)某一種方法或規(guī)則對(duì)《憲章》作出奏效的解釋。

      第四,必須承認(rèn)的是,安理會(huì)的權(quán)力范圍并不完全是一個(gè)國(guó)際法問(wèn)題,它還是一個(gè)國(guó)際關(guān)系和國(guó)際政治問(wèn)題。安理會(huì)的權(quán)力是由它的法律和政治環(huán)境決定的。只單純從法律或者政治角度去認(rèn)識(shí)安理會(huì),都不足以了解安理會(huì)實(shí)際上的權(quán)力。

      總之,即便是肩負(fù)維持國(guó)際和平與安全之重要職權(quán)的安理會(huì),在其權(quán)力行使過(guò)程中也必須遵守必要的法律限制,尤其是《聯(lián)合國(guó)憲章》的限制。但《憲章》本身規(guī)定的模糊性以及聯(lián)合國(guó)創(chuàng)立后六十多年國(guó)際形勢(shì)的迅速發(fā)展,都使得安理會(huì)權(quán)力的法律限制問(wèn)題顯得相當(dāng)復(fù)雜。但《憲章》是一部“活的文件”,隨著時(shí)間的推移,應(yīng)該適應(yīng)不同于制定當(dāng)年的新情況,所以其解釋規(guī)則應(yīng)當(dāng)具有一定的靈活性與適應(yīng)性。適用于解釋一切條約的《條約法公約》的規(guī)定都應(yīng)得到綜合考慮,這是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程,安理會(huì)在《憲章》下的權(quán)力應(yīng)在擴(kuò)大與限制之間取得平衡,這是集體安全環(huán)境變動(dòng)的需要和國(guó)際法律秩序的要求。

      (初審:張亮)

      [1] 作者何田田,女,中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生,研究領(lǐng)域?yàn)閲?guó)際公法學(xué),Email:tiantt@126.com。

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