完善政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)路徑探析

張雪

摘要：環(huán)境污染事件挑戰(zhàn)著公眾的心理承受能力，同時表明了環(huán)境法的有效性不足，其根源在于政府的環(huán)境責(zé)任存在缺陷。本文從平衡政府權(quán)責(zé)分配、完善目標(biāo)責(zé)任制度、環(huán)境道德責(zé)任法律化的完善三方面對政府環(huán)境責(zé)任的完善提出建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境責(zé)任；缺陷；權(quán)責(zé)分配；目標(biāo)責(zé)任制度；道德責(zé)任法律化

我們傾向于將環(huán)境問題歸結(jié)于企業(yè)的短視行為和“市場失靈”，但是根源在于政府的環(huán)境責(zé)任存在瑕疵，同時基于信托理論，政府亦應(yīng)當(dāng)成為主要的責(zé)任主體。為此，筆者從政府的環(huán)境責(zé)任的缺陷入手，對完善政府的環(huán)境責(zé)任提出個人建議。

一、政府環(huán)境責(zé)任的概念

政府環(huán)境責(zé)任是指以公眾環(huán)境利益為指向，法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)力，以及因違反上述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的否定性后果。

二、政府環(huán)境責(zé)任的缺陷

1.政府的環(huán)境權(quán)責(zé)失衡

新修訂《環(huán)境保護(hù)法》雖然對政府的責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化，增加了政府責(zé)任條款的比重，但仍存在“約束企業(yè)有余，規(guī)制政府不足”的瑕疵。表現(xiàn)為：對相對人的法律規(guī)定較為詳細(xì)，強(qiáng)調(diào)相對人的義務(wù)本位，約束政府行為的法律規(guī)定有限，重政府權(quán)力輕政府的責(zé)任與義務(wù)。原因在于立法理念存在偏差，環(huán)境法一直被定位為監(jiān)管者監(jiān)管法，環(huán)境管理理念根深蒂固，政府將其置于環(huán)境責(zé)任第三方的位置，而不是環(huán)境責(zé)任的主體方。

2.政府的目標(biāo)責(zé)任制存在缺陷

環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制是以簽訂責(zé)任書等形式設(shè)定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，具體規(guī)定各級政府、主管部門及其負(fù)責(zé)人在一定期限內(nèi)達(dá)到的環(huán)境目標(biāo)，并將目標(biāo)完成情況作為政績考核的內(nèi)容的一項管理制度。新法雖然增加了目標(biāo)考核的規(guī)定和限期達(dá)標(biāo)制度，這無疑具有劃時代的意義，使得目標(biāo)責(zé)任制度具有一定的可操作性，但是對未完成環(huán)保目標(biāo)、限期未達(dá)標(biāo)的情形缺乏相應(yīng)的規(guī)定，這使得其效力減損，不利于地方環(huán)境質(zhì)量的改善。

3.政府的環(huán)境道德責(zé)任法律化形式單一

新法將“引咎辭職”寫入法律中，將有彈性而無強(qiáng)制力的道德責(zé)任法律化，在一定程度上為防止道德責(zé)任代替法律責(zé)任提供了依據(jù)，但其形式包括但不限于引咎辭職且道德責(zé)任法律化的專項法律缺乏，為此有必要對道德責(zé)任的法規(guī)化進(jìn)行完善。

三、完善政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)路徑

1.平衡政府環(huán)境權(quán)責(zé)分配

首先，轉(zhuǎn)變立法理念，將環(huán)境法定位于“監(jiān)管監(jiān)管者之法”。一切權(quán)力都應(yīng)受到監(jiān)督是現(xiàn)代法治社會的基本要求，而構(gòu)建“監(jiān)管監(jiān)管者之法”是我國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域依法行政的應(yīng)有之意。將規(guī)制行政相對人為主到以規(guī)制行政相對人和政府并重，而且要更加側(cè)重規(guī)制政府的行為。

其次，增加政府義務(wù)的條款比重，合理配置政府的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任。我國的環(huán)境立法只有注重對政府義務(wù)的規(guī)定，凸顯政府的義務(wù)本位，使政府認(rèn)識到其在環(huán)境責(zé)任法律關(guān)系中的地位或角色，使政府認(rèn)識到環(huán)境監(jiān)督管理不是一項職權(quán)而是一項義務(wù)，不履行或怠于履行會承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，才能增強(qiáng)其責(zé)任主體意識，使行政主體樹立行政權(quán)的邊界意識，才能杜絕重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)現(xiàn)象的發(fā)生，提高環(huán)境質(zhì)量。

2.政府目標(biāo)責(zé)任制度的完善

（1）確立對環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)時政府的民事責(zé)任。政府作為為地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的第一人，當(dāng)環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)時理應(yīng)對本轄區(qū)的居民承擔(dān)民事責(zé)任。

（2）確立對限期不達(dá)標(biāo)的地方政府的罰款制度。這是運用經(jīng)濟(jì)手段對環(huán)境質(zhì)量限期不達(dá)標(biāo)的地方政府處以經(jīng)濟(jì)制裁。在這一方面，西方的經(jīng)驗可為我國的制度建構(gòu)提供借鑒。例如，在歐盟，針對成員國在環(huán)境保護(hù)方面違反歐盟法的行為，歐委會在對成員國違規(guī)現(xiàn)象提出通報批評或警告后，相關(guān)成員國須及時回復(fù)，并在歐委會書面警告之后兩個月內(nèi)準(zhǔn)備應(yīng)訴。如果成員國的回復(fù)和整改不能達(dá)到法律的要求，歐委會有權(quán)訴諸法律程序，對違規(guī)國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。

（3）確立對環(huán)境質(zhì)量限期不達(dá)標(biāo)與中央財政投資聯(lián)動制度。對環(huán)境質(zhì)量限期未達(dá)標(biāo)的地方政府處以經(jīng)濟(jì)罰款，可以起到預(yù)防和懲罰作用，但是不乏局限性存在，罰款與項目給地方帶來的巨大的經(jīng)濟(jì)利益相比，還是微不足道的，為此有必要確立將地方的環(huán)境治理與中央的財政投資掛鉤，使具有“經(jīng)濟(jì)人”本性的政府作出理性的選擇。

3.環(huán)境道德責(zé)任的法律化的完善

“生活中一切有德之事均由履行責(zé)任而出，而一切無行之事皆因忽視這種責(zé)任所致。”政府由于其自身特殊的角色，理應(yīng)對后代人和其他自然客體盡更多的道德義務(wù)，況且道德責(zé)任的法律化已成為一種發(fā)展趨勢，法應(yīng)勢而立，法應(yīng)時而立，為此在環(huán)境法領(lǐng)域，我國應(yīng)加緊制定《政府環(huán)境道德責(zé)任實施條例》，如條例對下列行為進(jìn)行規(guī)制。即負(fù)有環(huán)境保護(hù)責(zé)任的人員：①造成輕微后果時，應(yīng)通過召開新聞發(fā)布會或其他公眾知曉的方式公開道歉。②因失職行為而發(fā)生嚴(yán)重后果時，應(yīng)當(dāng)給予撤職或開除處分并引咎辭職。